Pouvoir discrétionnaire de la police à l'égard des jeunes contrevenants

IV. Facteurs organisationnels influant sur l'exercice du pouvoir discrétionnaire des policiers

5.0  Pouvoir et responsabilité concernant la décision de porter des accusations

Une évidence semble s'imposer, les variations touchant le siège de la responsabilité et du pouvoir de porter des accusations contre un adolescent auront une incidence sur l'issue de ces décisions. Puisque le rapport de Dennis Conly (1978) décrivant la situation en 1976 était la dernière étude nationale sur ce thème, nous commençons par analyser ses constatations.

L'un des aspects les plus frappants de la justice pour les jeunes au Canada sous le régime de la Loi sur les jeunes délinquants, est la variété remarquable des modalités possibles pour décider si un jeune contrevenant doit être accusé.[73] Ces variations découlent de deux distinctions, à savoir 1) si le police, le ministère public (ou aucun des deux) prend la décision finale et si 2) l'agent de première ligne, le policier-spécialisés, le surveillant ou un comité prend la décision finale (de porter des accusations ou de faire une recommandation en ce sens) dans le service de police. Au Québec, au Manitoba et en Colombie-Britannique, la décision finale de porter des accusations contre un adolescent n'était pas, selon la procédure, une fonction de la police (Conly, 1978: 47). Dans ces provinces, la police faisait enquête, transmettait le cas au ministère public avec ses recommandations et portait des accusations si le ministère en décidait ainsi.[74] À l'exception de cette variation provinciale en ce qui a trait au pouvoir de décider de porter des accusations, chaque service de police du pays a établi qui, à l'intérieur du service, aurait le pouvoir et la responsabilité de décider de porter des accusations (ou de recommander à un pouvoir extérieur d'en porter) ou de régler le cas de façon officieuse. Conly a inclus à l'intérieur d'un seul système de classification l'affectation interne et externe (au service de police) de la responsabilité et du pouvoir.

Selon Conly, l'attribution du pouvoir discrétionnaire variait d'un modèle de responsabilité de première ligne et surveillant à un modèle mixte, et jusqu'à une responsabilité extérieure au service de police. Un exemple de responsabilité de première ligne sous sa forme la plus pure est le Service de police de Toronto, où les policiers-spécialisés menaient à terme l'enquête, du début à la fin. Certains autres services recouraient à un modèle de spécialisation partielle dans lequel les policiers-spécialisés pouvaient être appelés à mener une enquête de suivi, décision comprise, si l'agent de première estimait qu'il fallait plus de renseignements que ce que l'on pouvait recueillir par les techniques d'enquête actuelle. Dans certains territoires, la décision policière finale incombe au surveillant, d'après les rapports des agents sur le terrain (Conly, 1978: 47).[75] Dans un modèle légèrement différent, le surveillant fonde sa décision sur les rapports de l'agent-enquêteur et soit confirme la recommandation, soit la modifie, en consultation avec l'agent sur le terrain.[76] Toutefois, comme dans la majorité des facteurs qui influent sur les accusations que porte la police, la responsabilité du surveillant peut être perçue comme dans un continuum. Ainsi, à London (Ontario), les décisions des policiers-enquêteurs sont rarement modifiées par les surveillants.

Par ailleurs, dans un modèle de responsabilité mixte (Québec), la répartition du pouvoir dépend du cas. En d'autres termes, dans les cas où la police ne souhaitait pas déposer des accusations, la décision incombait à l'agent de première ligne ou au surveillant. Dans les cas où il y avait forte probabilité d'accusation, le cas était acheminé à l'extérieur du service de police.

Enfin, le dernier modèle, le pouvoir et les responsabilités ultimes étaient extérieurs au service de police. Dans ces circonstances, les policiers devraient faire enquête sur le cas et formuler une recommandation à du personnel non policier. Ainsi, à St-John's, les membres du ministère de la Justice de la province prennent la décision finale concernant le règlement du cas et, en Colombie-Britannique, les rapports sont généralement envoyés d'abord au ministère public qui établit si la preuve est suffisante, avant de les transmettre au bureau de probation du Tribunal de la famille, où l'on prend la décision finale à savoir si l'adolescent sera accusé (Conly, 1978: 47).

Pour aborder cette question, nous avons pensé pouvoir parvenir à plus de clarté en examinant les deux dimensions séparément, la décision interne du service de police et la question de savoir si oui ou non la police a le dernier mot. Du moins en 2002, dans le régime plus légaliste de la Loi sur les jeunes contrevenants, cela semblait former deux questions totalement distinctes. La question de savoir si la police ou le ministère public prenait la décision de porter une accusation contre un adolescent et ses conséquences sur l'exercice du pouvoir discrétionnaire par les policiers sont analysées au Chapitre III. Ici, nous nous attardons aux diverses approches retenues par les services de police de notre échantillon en ce qui concerne l'affectation interne du pouvoir et la responsabilité de porter une accusation ou de recommander d'en porter une, si la décision finale est prise par le ministère public.

Nos constatations supposent une reconceptualisation des modèles de pouvoirs d'accuser de Conly (1978), en quatre catégories : 1) autonomie en première ligne, où les policiers de première ligne (patrouilleurs) ont le pouvoir de prendre la décision sans qu'elle soit contrôlée par d'autres policiers; 2) première ligne avec contrôle, dans laquelle les policiers de première ligne prennent la décision ou formulent une recommandation qui est ensuite examinée par un autre agent, par exemple le surveillant de patrouille, un membre du SEG ou de l'escouade jeunesse, le cas échéant; 3) escouade jeunesse, où la section jeunesse ou un policier-spécialisé doit traiter les cas impliquant les adolescents et prendre la décision de porter des accusations sur les jeunes suspects, sans la participation des patrouilleurs, et 4) SEG, dans laquelle un membre de la Section des enquêtes générales (SEG), c'est-à-dire un détective, prend la décision sans consulter les patrouilleurs.

Il ne fait aucun doute que ces catégories grossières simplifient à outrance une réalité complexe. Dans toute organisation, peu de décisions sont prises par une seule personne individuellement et sans consultation; en outre, l'« examen par un surveillant » n'est pas nécessairement plus qu'une procédure automatique. Néanmoins, nos répondants, patrouilleurs, enquêteurs ou gestionnaires, semblaient avoir des opinions non équivoques sur la question de savoir si les policiers de première ligne avaient le pouvoir de déposer une accusation ou si la décision revenait en définitive à un autre agent. Nous illustrons à la Figure IV.13 la répartition de notre échantillon dans ces catégories.[77]

Puisque le nombre de services de police entrant dans les deux dernières catégories qui précèdent sont si peu nombreux, l'analyse qui suit regroupe 97 p. 100 de notre échantillon, soit les services qui entraient dans les deux premières catégories.

Figure IV.13 Modèles procéduraux du pouvoir d'accuser les adolescents

Figure IV.13 Modèles procéduraux du pouvoir d'accuser les adolescents - Si vous ne pouvez visualisez ce graphique, veuillez communiquer avec la Section de la politique en matière de justice applicable aux jeunes à Youth-Jeunes@justice.gc.ca pour obtenir un autre format approprié.

Description

L'autonomie des policiers de première ligne est beaucoup plus fréquente dans les services de police et collectivités de petite taille : 54 p. 100 des services des régions rurales et petites villes de l'échantillon ont dit que le pouvoir de porter des accusations appartenait à l'agent de première ligne, comparativement à 25 p. 100 des services de police de banlieues et régions exurbaines et à 19 p. 100 seulement des services métropolitains. Les agents de première ligne ont le pouvoir de porter des accusations dans 65 p. 100 des services de police comptant moins de 25 policiers, 39 p. 100 des services comptant de 25 à 99 policiers et 8 p. 100 de ceux comptant au moins 100 policiers. Ils ont le pouvoir de porter des accusations dans 76 p. 100 des services ayant de un à trois grades, 18 p. 100 des services comptant de quatre à six grades et 7 p. 100 de ceux ayant sept grades ou plus. En outre, 92 p. 100 des détachements de la PPO de notre échantillon ont dit que les agents de première ligne ont le pouvoir de porter des accusations, comparativement à 46 p. 100 des détachements de la GRC et à 18 p. 100 des services de police municipaux indépendants. Nous donnons à la Figure IV.14 la répartition régionale des modèles procéduraux.

Les services où les policiers de première ligne ont le pouvoir de porter des accusations sans être contrôlés sont légèrement plus susceptibles de recourir généralement à des mesures et à des mises en garde officieuses, de faire appel à la participation des parents et d'interroger l'adolescent à la maison ou au poste de police en particulier. Les policiers de première ligne sont deux fois plus susceptibles de percevoir les infractions mineures comme des incidents qui doivent « presque toujours » être traités de façon officieuse s'ils sont les seuls décisionnaires (24 p. 100 compar. à 12 p. 100). Ces constatations laissent supposer que les agents de première ligne sont plus susceptibles de recourir à leur pouvoir discrétionnaire auprès des adolescents si leurs décisions ne font pas l'objet d'un contrôle.

Figure IV.14 Répartition régionale des modèles procéduraux du pouvoir d'accuser les adolescents

Figure IV.14 Répartition régionale des modèles procéduraux du pouovoir d'accuser les adolescents - Si vous ne pouvez visualisez ce graphique, veuillez communiquer avec la Section de la politique en matière de justice applicable aux jeunes à Youth-Jeunes@justice.gc.ca pour obtenir un autre format approprié.

Description

Les services de police où les agents de première ligne n'ont pas le pouvoir discrétionnaire exclusif en ce qui a trait aux incidents liés aux adolescents sont plus susceptibles de procéder à des renvois vers des organismes externes (69 p. 100 compar. à 39 p. 100) et à recourir à la déjudiciarisation avant l'accusation (61 p. 100 compar. à 35 p. 100) que les services où les décisions des agents de première ligne ne font l'objet d'aucun examen. Cela est conforme aux observations formulées par les policiers patrouilleurs au cours des entrevues. Dans les services qui n'ont pas de section jeunesse ou de policier-éducateur spécialisé, nombre de policiers de première ligne ont mentionné ceci : 1) il n'y a pas de programme de mesures de rechange avant le dépôt d'accusations ou 2) ils n'ont pas le pouvoir d'opter pour la déjudiciarisation avant le dépôt d'accusations ou 3) ils ne sont pas entièrement sûrs des cas où il convient d'aiguiller l'adolescent vers la déjudiciarisation avant le dépôt d'accusations. Même si les policiers patrouilleurs semblaient avoir confiance dans leur capacité de choisir entre les mesures officieuses ou le dépôt d'accusations, ils semblaient en savoir moins qu'un surveillant ou un policier-spécialisé sur les ressources externes disponibles et sur les programmes de mesures de rechange. De même, les agents des services de police où les décisions des policiers de première ligne de porter des accusations font l'objet d'un examen sont plus susceptibles de dire que les mesures de rechange sont efficaces (73 p. 100 compar. à 50 p. 100). Cela appuie les constatations Page précédentes qui laissaient entrevoir que, pour la plupart, les policiers patrouilleurs ne reçoivent pas de rétroaction sur les résultats des renvois à des mesures de rechange et ne sont pas totalement certains si les mesures de rechange sont efficaces dans le cas des jeunes qui ont eu affaire à la police.

Grâce aux données statistiques du programme DUC 2 sur le classement des incidents liés aux adolescents, nous pourrions, en principe, préciser dans quelle mesure les services de police ayant accordé l'autonomie aux policiers de première ligne et dans lesquels il y a un contrôle subséquent ont recours aux mesures officieuses et aux renvois à des programmes de déjudiciarisation avant le dépôt d'accusations. Malheureusement, pour notre échantillon, nous ne disposions des données du programme DUC 2 que pour un trop petit nombre de services de police pour tirer la moindre conclusion solide. Nous pouvons analyser les données du programme DUC pour établir la proportion d'adolescents arrêtés et accusés par les services de police sous ces deux types de procédures d'accusation, mais les données DUC n'établissent pas de distinction entre les mesures officielles et la déjudiciarisation avant le dépôt d'accusations et les entrevues nous amènent à présumer que les services où les policiers de première ligne sont autonomes auront davantage recours aux mesures officieuses et moins à la déjudiciarisation.

En fait, d'après les données DUC, et dans les services où les policiers de première ligne sont autonomes, les taux d'accusation tendent à être plus élevés que dans ceux où il y a un contrôle. Dans les services policiers municipaux indépendants, ceux où les policiers de première ligne sont autonomes ont accusé 74 p. 100 des adolescents arrêtés, de 1998 à 2000, tandis dans ceux où il y avait un contrôle des décisions des policiers de première ligne, 68 p. 100 des adolescents arrêtés ont été accusés. Dans les détachements de la GRC, ceux où les policiers de première ligne étaient autonomes ont accusé 61 p. 100 des adolescents arrêtés, tandis que dans les détachements avec contrôle, le taux d'accusation était de 51 p. 100.[78]

Toutefois, ces données statistiques sont trompeuses, car on n'y établit pas de distinction entre les services selon qu'on y trouve ou non une escouade jeunesse. Nous illustrons au Tableau IV.2 les taux d'accusation des services de police, ventilés selon le modèle de procédure d'accusation et selon qu'il y a ou non un service spécial pour les adolescents. Nous menons l'analyse pour trois groupes de services de police : tous les services pour lesquels nous possédions des données (78), les services des régions métropolitaines uniquement (27) et les services de police municipaux indépendants uniquement (45). Dans les autres catégories, il y avait trop peu de cas pour que l'analyse soit valable.

Tableau IV.2 Proportion d'adolescents arrêtés et accusés, 1998 à 2000, selon le modèle de procédure d'accusation et la spécialisation jeunesse
  Tous les services
% d'accusés
Services métropolitains
% d'accusés
Services municipaux indépendants
% d'accusés
Autonomie, avec service jeunesse 60% 59% 60%
Contrôle, modèle généraliste 62% 70% 68%
Contrôle, avec service jeunesse 69% 70% 69%
Autonomie, modèle généraliste 76% 80% 79%

Dans chaque cas, le modèle associé au taux d'accusations le plus bas est celui de l'autonomie des policiers de première ligne dans un service possédant du personnel spécialisé pour les adolescents. Le modèle associé au taux d'accusation le plus élevé est celui où les policiers de première ligne sont autonomes et travaillent dans un service qui ne possède pas de spécialistes de la jeunesse. Les deux autres modèles donnent des résultats intermédiaires. Conséquence : le premier modèle aboutit à un exercice accru du pouvoir discrétionnaire de ne pas porter d'accusation envers les adolescents si le policier de première ligne est formé pour interagir avec l'adolescent ou si le service de police s'est engagé à recourir au pouvoir discrétionnaire auprès des jeunes, comme en témoigne la création d'une escouade jeunesse. Sans spécialisation jeunesse ou engagement envers un traitement spécial des adolescents, l'autonomie semble alors découler du fait que les policiers de première ligne usent de leur pouvoir discrétionnaire pour porter des accusations contre l'adolescent. Ainsi, dans un service de police sans service spécialisé pour la jeunesse, c'est le contrôle effectué par un autre policier, que ce soit le surveillant ou le SEG, qui semble modérer la tendance des policiers de première ligne à porter des accusations.

Nous n'avons relevé aucune différence systématique entre les services où les policiers de première ligne étaient autonomes et ceux dans lesquels il y avait un contrôle, pour ce qui est du recours aux diverses méthodes employées pour garantir la comparution ou dans la majorité des motifs invoqués pour expliquer la détention d'un adolescent en vue d'une audience de mise en liberté provisoire par voie judiciaire. Toutefois, les policiers des services où les décisions des agents de première ligne sont contrôlées sont plus susceptibles de dire qu'ils détiennent l'adolescent pour obtenir des conditions de mise en liberté sous caution par voie judiciaire (43 p. 100 compar. à 6 p. 100), si l'adolescent est devant les tribunaux (33 p. 100 compar. à 19 p. 100) ou si l'infraction est liée à un gang (13 p. 100 compar. à 0 p. 100). De plus, les policiers des services où les décisions des policiers de première ligne sont contrôlées sont plus susceptibles d'accuser et de détenir « presque toujours » les adolescents récidivistes (43 p. 100 compar. à 26 p. 100) et obtenir des conditions de mise en liberté (26 p. 100 compar. à 13 p. 100). Selon nos données, les policiers de première ligne se reportent aux politiques du service pour obliger les adolescents à comparaître, puisque les policiers des services où les agents de première ligne exercent seuls le pouvoir discrétionnaire sont deux fois plus susceptibles (56 p. 100 compar. à 26 p. 100) d'invoquer la « politique du service », comme critère de décision pour accuser et détenir.

D'après nos constations sur l'effet de l'autonomie des policiers de première ligne, trois thèmes se dégagent : tout d'abord, la probabilité que les policiers aient recours à des mesures officieuses à l'endroit des jeunes contrevenants est plus élevée dans les services de police où les policiers de première ligne sont autonomes et là où il y a un engagement à recourir au pouvoir discrétionnaire des policiers à l'endroit des adolescents. De plus, les services sans policier-éducateur spécialisé et où les policiers de première ligne décident seuls de la façon de régler un cas lié à un adolescent ont tendance à recourir au renvoi vers des organismes externes et à la déjudiciarisation avant l'accusation dans une moindre mesure, et à déposer davantage d'accusations que les services où un surveillant ou un spécialiste des jeunes participe à la décision. Enfin, les patrouilleurs autonomes semblent recourir à des mesures moins intrusives pour garantir la comparution d'un adolescent au tribunal. Dans les cas où ils détiennent un adolescent, cela tend à être le résultat de règles internes du service de police.

Ces constatations appuient les arguments soulevés par les auteurs concernant les principes de règlement des problèmes par la police et le maintien de l'ordre au niveau de la collectivité. Selon Crank (1997), les administrateurs doivent accorder plus de latitude à leurs subalternes en assouplissant la règle traditionnelle imposant que l'on demande l'autorisation, ainsi que les lignes directrices rigides de responsabilité redditionnelle. Les patrouilleurs, qui traitent la grande majorité des crimes commis par des adolescents, semblent se sentir plus libres de régler les incidents de façon officieuse s'ils ne craignent pas que leurs décisions soient infirmées ou qu'ils subissent des conséquences négatives parce qu'un autre policier aurait jugé une autre mesure plus appropriée. Toutefois, l'autonomie doit s'accompagner d'un engagement de la part des services de police à recourir au pouvoir discrétionnaire auprès des jeunes contrevenants, sinon les policiers patrouilleurs pourraient recourir davantage aux accusations que s'ils sont soumis à un contrôle.



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