Les défis à relever en vue de dispenser des services de justice aux adolescents dans les régions rurales et isolées du Canada

2. Examen des écrits

2. Examen des écrits

Bien que les collectivités rurales et isolées du Nord du pays soient souvent considérées comme un tout aux fins de l'élaboration des politiques et des programmes, on trouve, dans les écrits qui portent sur la justice pénale, une distinction bien claire entre les deux. Cela est particulièrement vrai pour des pays comme le Canada, les États-Unis (l'Alaska) et l'Australie, où vivent des populations autochtones isolées et souvent éloignées.

2.1 La justice pour les adolescents dans les collectivités autochtones isolées ou éloignées

Une grande partie des écrits savants et des documents gouvernementaux portent sur les collectivités autochtones en région isolée. Dans ces textes, la question principale sur laquelle on se penche, que ce soit du point de vue des collectivités, des particuliers et du système de justice pénale au Canada, aux États-Unis (Schafer et al ., 1997) et en Australie (Doherty, 1999), c'est la surreprésentation des adolescents autochtones au sein de ce système. Une grande partie des auteurs étudient le traitement discriminatoire des jeunes contrevenants autochtones, leur aliénation culturelle, ainsi que le manque de ressources pour répondre aux besoins des collectivités, des victimes et des contrevenants (Schafer, 1998; Kueneman et al. , 1992).

Outre ce qui précède, le profil de la criminalité chez les adolescents a changé dans les collectivités autochtones isolées du Nord, ce qui n'a mené qu'à une réponse limitée au chapitre de la justice pour les adolescents. Ainsi, selon Parry (1996), il y avait des taux élevés de délinquance grave dans les villages autochtones de l'Alaska, où les traditions sont faibles ou encore où l'on peut consommer de l'alcool et d'autres drogues, mais qu'il n'existait que peu d'activités pour régler les problèmes associés à la justice pour les adolescents. D'après les travaux de Griffiths et al . (1995), le taux de criminalité est six fois plus élevé à l'Île de Baffin, au Nunavut, que dans le reste du Canada; ce taux serait aussi élevé que celui que l'on trouve dans certaines des pires régions aux États-Unis. Ici également, on répondait faiblement ou de façon limitée aux besoins de la justice pénale pour les adolescents.

Au début des années 90, on a effectué des recherches sur le terrain auprès des Cris de la baie James, au Québec (La Prairie, 1991); au Yukon (La Prairie, 1992); auprès des collectivités Nishnawbe-Aski en Ontario (Auger et al., 1992); et dans le Nord de la Saskatchewan (La Prairie, 1997). Dans le cadre de ces activités, on a étudié la nature de la criminalité chez les adolescents de ces collectivités ainsi que les diverses solutions faisant appel à la justice locale et au droit coutumier. On a également examiné les problèmes liés à la prestation de services de justice dans ces collectivités et les possibilités de création d'une nouvelle relation entre la collectivité locale et le système de justice pénale. Immanquablement, les personnes interviewées de la localité ont déclaré que les contraintes géographiques et la distance à parcourir, le fait de mal connaître le fonctionnement du système de justice pénale, les retards accusés à réagir officiellement à la criminalité, l'indulgence ou encore le caractère inapproprié des peines infligées, ainsi que le manque de ressources, notamment de ressources humaines, étaient les facteurs qui contribuaient le plus à une prestation inefficace des services de justice pénale à ces collectivités.  

En matière correctionnelle, dans leurs recherches effectuées dans les Territoires du Nord-Ouest, Evans et al . (1998) soulignent également le manque de ressources dont disposent les collectivités. Les chercheurs ont demandé aux membres de la collectivité quel rôle celle-ci jouait dans la prestation des services; plusieurs ont répondu : [ traduction ] « cela revient au fait que le gouvernement se décharge des problèmes et les refile aux collectivités, sans que les ressources nécessaires ne soient fournies pour accomplir la tâche » (page 9). De l'avis de certains, on demande aux collectivités d'assumer trop de responsabilités additionnelles d'un seul coup. On a toutefois remarqué des différences d'opinion pour ce qui est du rôle des collectivités dans la prestation de services de justice entre l'Ouest et le Nunavut, ainsi qu'entre les jeunes et les membres plus âgés de la collectivité. Au Nunavut, on était davantage porté à déclarer que la collectivité était prête à relever le défi et voulait qu'un plus grand nombre de contrevenants purgent leur peine sur place. Toutefois, en majorité, d'autres personnes ont laissé entendre que la collectivité n'était pas capable à l'heure actuelle de relever ce défi.

2.2 Prévalence de la criminalité chez les adolescents

La recherche menée dans le Nord du Canada et en Alaska a également porté sur le problème croissant que constituent les jeunes autochtones pour leur collectivité et le système de justice pénale. On explique ce problème de différentes façons : le nombre disproportionné d'enfants et d'adolescents dans ces collectivités (La Prairie, 1991), la consommation accrue d'alcool et d'autres drogues (Bouchard et Pelletier, 1986), et le comportement agressif chez les adolescents (Condor, 1992). Selon Clairmont (1999), les jeunes Inuits de sexe masculin du Nunavut constituent le problème le plus grave pour les collectivités et le système de justice pénale. Ce chercheur décrit ainsi ces jeunes gens : [ traduction ] « on dit qu'ils sont dangereux, mal dans leur peau, mal éduqués et sous-employés par rapport aux jeunes inuits, qu'ils s'en prennent violemment à eux-mêmes et à d'autres, et qu'ils sont enfermés dans des comportements antisociaux, s'adonnant à la consommation excessive de l'alcool et de la drogue. » (1999:4).

La perception selon laquelle les adolescents sont le problème principal de la collectivité n'est cependant pas toujours exacte. Ainsi, dans la recherche sur les Cris de la baie James et de LaLoche, on s'entendait pour dire que les adolescents jouaient un rôle central dans la criminalité avec laquelle la collectivité était aux prises, mais ce n'était pas nécessairement le groupe responsable de la criminalité le plus grave (La Prairie, 1991, 1992, 1997).

2.3 Recherche sur les tribunaux itinérants et la détermination de la peine

Dans d'autres recherches, on s'est penché   sur les tribunaux itinérants à la suite d'une étude de trois ans sur les tribunaux itinérants pour les adolescents du Nord du Manitoba et du milieu rural de cette province, Kueneman et al. (1992) ont conclu que les sujets interrogés non autochtones étaient satisfaits des tribunaux itinérants et des arrangements pris à cet égard, alors que les interviewés autochtones voyaient la mesure d'un oeil plus critique. Cependant, toutes les personnes interrogées ont souligné que les tribunaux devaient être au fait de l'histoire de la collectivité, des conditions qui lui sont propres, de la culture autochtone et de celle du Nord, et qu'il leur incombait de savoir dans quelle mesure l'aide juridique pouvait être disponible. De façon analogue à ce que la recherche menée par La Prairie (1991) a indiqué pour ce qui est du Nord québécois, les sujets interrogés se sont dit préoccupés par les lenteurs de la justice et de l'indulgence dont elle fait preuve. Les personnes interrogées à l'Île de Baffin ont fait part des mêmes commentaires au sujet de l'indulgence du système, ce qui, selon Griffiths et al. (1995), est attribuable en partie aux efforts que le personnel judiciaire a consacrés dans le Nord afin que le système soit plus sensible aux besoins des Inuits.

Pour ce qui est du traitement discriminatoire des adolescents autochtones et des jeunes qui appartiennent à des minorités dans des collectivités isolées ou éloignées, les chercheurs en arrivent à des conclusions contradictoires. Selon Parry (1996), les adolescents des villages de l'Alaska ne sont pas traités différemment des adolescents qui vivent en milieu urbain ou qui appartiennent à des collectivités non autochtones; et lorsqu'on procède à la comparaison du traitement reçu, on remarque que la plupart du temps les autochtones de l'Alaska jouissent d'un traitement privilégié ou que toute distinction disparaît lorsque le type de collectivité est contrôlé. La Prairie (1992a) a conclu qu'il n'existe aucune différence au chapitre de la détermination de la peine entre la situation des adolescents des collectivités cries de la baie James et celle d'un échantillon d'adolescents non autochtones provenant de Val D'Or, au Québec.

Toutefois, Bond-Maupin (1992) soutient que l'imposition d'une justice coloniale constitue un acte discriminatoire à l'égard des jeunes autochtones américains et que cela entraîne l'arrestation de ces personnes pour des actes de délinquance de moindre importance. Aux termes de recherches subséquentes, Maupin et Bond-Maupin (1999), ont conclu que, si la race n'est pas un facteur important dans les ressorts urbains et ruraux, dans les ressorts ruraux cependant on a davantage recours au système formel et à la détention dans le cas des adolescents, et que les données qualitatives indiquent que la race et la classe influent sur les décisions prises à cet égard.

2.4 La justice pour adolescents dans les collectivités rurales

En 1980, De James a analysé les données pertinentes aux collectivités rurales et a conclu que : [ traduction ] «En milieu rural, on manque de ressources pour ce qui est des services sociaux et des services spécialisés, et la vaste gamme de programmes de justice pour les jeunes qu'ont recommandés les groupes nationaux fait défaut». Tout au long des années 90 et depuis l'an 2000, on continue de se plaindre de la « rareté des ressources ».

Toutefois, bien que les besoins en ressources pour les adolescents continuent de se faire sentir, les travaux de Hagan (1977) en matière de justice pénale (détermination de la peine par les tribunaux) dans les régions urbaines et rurales de l'Alberta nous rappellent qu'il est important d'instaurer au préalable des conditions propices à la prestation de services de justice en milieu rural. Selon Hagan, en 1973, les agents de probation qui décidaient des peines avaient tendance à traiter avec plus de sévérité les contrevenants indiens et métis. Il importe cependant de remarquer que les systèmes du milieu rural étaient beaucoup moins professionnels dans les années 70 qu'ils le sont de nos jours. Ainsi, dans les régions rurales de l'Alberta en 1973, seulement 34 % des juges détenaient un diplôme en droit et les agents de probation provenaient des forces policières plutôt que des écoles de travail social, contrairement à ce qui se passait en milieu urbain (Hagan, 1977).

2.5 Recherche sur les tribunaux et la détermination de la peine

À l'exception des premiers travaux de John Hagan (1977) en Alberta, une grande partie de la recherche dont on dispose sur la justice et la justice pour les adolescents en milieu rural a été effectuée aux États-Unis. Au cours des années 70 et 80, on a assisté au foisonnement de la recherche sur les tribunaux en milieu rural (pour un examen de la question, voir Feld, 1991); les conclusions qu'on a tirées de cette recherche ont indiqué des différences importantes entre milieu rural et milieu urbain pour ce qui était de la détermination de la peine. Ces différences ont été attribuées au contexte social des collectivités rurales et à l'adoption de modèles moins légalistes en matière de détermination de la peine, par les tribunaux du milieu rural.

En règle générale, on a conclu dans le cadre de ces recherches que les contrevenants pourraient être traités différemment en fonction du lieu où ils se trouvaient, que le traitement différentiel en question était plus courant en milieu rural et qu'il diminuait avec l'urbanisation et la bureaucratisation. D'après la théorie sociologique classique, le contrôle social non structuré fonctionne le mieux au sein de collectivités rurales traditionnelles parce qu'on y trouve une certaine homogénéité et un système de croyances uniforme. En milieu urbain, la densité de la population, l'anonymat et la diversité affaiblissent la cohésion sociale, ce qui oblige à recourir davantage à un contrôle social structuré. Toutefois, comme l'ont signalé les chercheurs qui ont étudié les collectivités du Nord du Canada et de l'Alaska, les façons de faire traditionnelles ont connu une érosion dans de nombreuses collectivités autochtones, ce qui entraîne une perte de contrôle social et l'obligation d'avoir recours à des systèmes de justice externes, plus structurés.

En analysant les données sur les tribunaux pour adolescents des régions rurales et urbaines du Minnesota, Feld (1991) a trouvé des preuves concluantes que [ traduction ] « la justice est dispensée en fonction de la géographie ». Ce qu'il signifie par là, c'est que [ traduction ] « le contexte social d'un tribunal influence fortement la manière dont on choisit, on entend et on règle les causes » (page 162). Selon lui, la structure sociale est associée à des différences dans le taux de criminalité chez les jeunes, l'importance du formalisme procédural et à la façon dont le système de justice pour adolescents est administré. Ces différences se reflètent dans le choix des causes, la présence d'un avocat, la détention avant l'instruction et les pratiques pour ce qui est de la détermination de la peine.

2.6 Différences de traitement et caractéristiques des collectivités

Dans les collectivités rurales homogènes et stables, la justice pour adolescents est moins formaliste et l'on inflige des peines plus légères, par rapport à ce qui se passe dans les collectivités urbaines hétérogènes, diverses et moins stables. On a toutefois un point de vue différent si on se reporte à une étude ultérieure sur le recours à la détention dans des régions rurales et urbaines principalement hispaniques (Bond-Maupin et Maupin, 1998). Contrairement à ce que Feld conclut, on trouvait dans un ressort rural des modes de traitement et de détention plus formalistes dans le cas des adolescents, par rapport aux autres ressorts.

Selon Parry (1996a), la race et les caractéristiques de la collectivité ont des effets distincts et conjugués sur le traitement des cas de délinquance chez les jeunes. Dans une recherche antérieure, Pawlak (1980) avait conclu qu'il était plus probable que les tribunaux du milieu rural tiennent des audiences en règles mais rendent des décisions plus variées au chapitre du recours à l'institutionnalisation, par rapport à leurs homologues du milieu urbain. Toutefois, en fonction des données dont on dispose, la stabilité et l'homogénéité des milieux ruraux examinés par Feld, Parry, Maupin et Bond-Maupin ne sont pas comparables.

Parry (1996a) soutient que, pour ce qui est des pratiques applicables à la justice pour les adolescents, le traitement des jeunes autochtones américains peut dépendre davantage des variations que l'on trouve au sein des collectivités que d'un préjudice racial déclaré, comme on le soutient généralement dans le cas des jeunes afro-américains et hispaniques. La cohésion de la collectivité et la disponibilité de ressources pour adolescents - ce qui, dans les réserves rurales et les villages de l'Alaska est un véritable problème - ont un effet sur la manière dont le système de justice traite les jeunes et dont on règle les cas. Le manque de ressources de cette nature peut signifier que les adolescents autochtones sont assujettis à des systèmes de contrôle social externes contraires aux valeurs de leur propre collectivité. La centralisation d'un système de justice qui exerce un contrôle social sur les adolescents autochtones, conjuguée à l'érosion des contrôles sociaux traditionnels, est la cause d'insuffisances cruciales au niveau du village pour ce qui est des ressources qui pourraient être affectées à la lutte contre la criminalité et les problèmes qui y sont liés.

Dans une étude sur la criminalité chez les adolescents et les jeunes contrevenants des milieux ruraux de Grande-Bretagne, on a conclu que la rareté des ressources (comme les services pour adolescents, la formation, l'emploi et le logement) nuit au travail des services sociaux ruraux et les empêche d'élaborer des mesures palliatives efficaces (National Association for the Care and Resettlement of Offenders, 1997). Cela laisse, entendre que même si la justice pénale est peut-être moins structurée dans ces domaines, l'efficacité de cette justice est limitée si on ne dispose pas des ressources nécessaires aux adolescents. Des travaux antérieurs révèlent cependant que les adolescents qui sont aux prises avec des difficultés sont beaucoup plus visibles en milieu rural que dans une collectivité urbaine, qu'ils font l'objet de harcèlement et qu'ils sont en butte à l'hostilité de la collectivité. En outre, les ressources sont plus limitées pour répondre à leurs besoins et il n'est pas rare qu'une collectivité hostile refuse de collaborer pleinement avec ceux et celles qui offrent un soutien à ces adolescents (Dahl, 1980).

2.7 Solutions

Si on consulte les écrits des années 80 et du début des années 90, on constate que les répercussions des initiatives constitutionnelles autochtones et l'attention portée aux questions de justice populaire et aux solutions de rechange en matière de règlement des différends occupent le premier rang. Dès les années 50, lorsque le juge Sissons s'est rendu pour la première fois avion de brousse dans des collectivités isolées inuits et que les tribunaux itinérants de la justice pénale du Nord, ont commencé à apparaître dans le paysage, on a constaté des problèmes au chapitre de la prestation de services de la justice aux collectivités septentrionales et aux régions isolées du Canada.

Au cours des années 80, on a cependant étudié de très près la question du contrôle communautaire ou autochtone de la justice, comme le démontrent les ouvrages de Bouchard et Pelletier (1986), à Povungnituk, dans le Nord du Québec, et ceux de Zion (1982), aux États-Unis, ainsi que les travaux de la Northern Conference (1984) en Colombie-Britannique. Au début des années 90, on a vu apparaître une variété de solutions de rechange conçues pour refléter l'opinion et le contrôle locaux. Ces activités avaient une pertinence particulière pour les collectivités rurales ou isolées. Il s'agissait là des régions qui souffraient le plus du manque de ressources susceptibles de soutenir le système de justice pénale et qui étaient les plus géographiquement éloignées de son siège.

Dès 1980, les écrits savants publiés aux États-Unis indiquent que la collaboration accrue du système judiciaire pour les adolescents et du personnel des écoles locales pouvait permettre de combler le manque de ressources offertes aux jeunes (Brown, 1980). Dans les ouvrages actuels, on répète qu'un système de justice pour les adolescents suppose obligatoirement des gens qualifiés, des ressources suffisantes et des objectifs clairs, ce qui laisse entendre qu'il reste des obstacles considérables à surmonter (Wright, 1997).

Il y a un chevauchement considérable dans le type de solutions proposées en vue de régler les problèmes de justice qui impliquent les adolescents en milieu rural ou en région isolée un large consensus à ce sujet. En règle générale, ces recommandations portent sur des procédés visant à intégrer les valeurs de la collectivité au système de justice, ce qui pourrait être plus fructueux que l'état actuel des choses. Ainsi,

  • De James (1980) soutenait un modèle rural de justice pénale qui serait fondé sur la cohésion et la force des collectivités rurales;
  • Selon Parry (1987), les ressources de l'Alaska seraient utilisées le plus efficacement possible si l'on poursuivait la politique de la Division des services à la famille et aux adolescents de cet État, c'est-à-dire si on faisait en sorte que les contrevenants qui ont commis des infractions mineures soient retirés du système de justice et si on renouvelait l'offre des services disponibles aux jeunes qui se sont rendus coupables d'infractions graves ou d'infractions multiples;
  • Dans l'étude menée par Kueneman et al . (1992) sur le système judiciaire pour les adolescents du Nord du Manitoba, les sujets interrogés privilégiaient la mise sur pied de comités communautaires et l'adoption de mesures axées sur la collectivité;
  • King et Schafer (1998) préconisaient le retour à une poursuite intentée au niveau local dans le cas des délits, ce qui permettrait aux cours tribales et aux conseils de tribus de l'Alaska de statuer sur les cas d'infractions mineures et de s'assurer d'un suivi, afin de réduire la surreprésentation des adolescents autochtones dans le système de justice;
  • Au Canada, les comités de justice facilitent la participation de la collectivité dans le traitement du cas d'adolescents; en particulier dans le contexte autochtone, on considère que ces comités reprennent les principes de la justice réparatrice (Neilson, 2000);
  • En outre, les conférences communautaires ou les conférences de groupes de familles ont acquis une reconnaissance internationale en tant que solutions de rechange à la passation formelle en jugement des adolescents (Galway et Hudson, 1996). Cette démarche est vue comme plus appropriée à certaines collectivités du point de vue culturel et elle a également l'avantage de ne pas exiger le type d'infrastructure nécessaire au système officiel de fonctionnement. La tenue de ce genre de conférence présente donc un intérêt particulier pour les régions rurales et les régions isolées;
  • Sur la base des recherches qu'il a effectuées sur les besoins généraux en matière de justice au Nunavut, Clairmont (1996) soutient que la collectivité est clairement le point de mire de la prestation des services de justice, qu'elle doit définir la substance des programmes et, dans le cas de la justice réparatrice, qu'elle est appelée à arrêter l'idée maîtresse qui sous-tend les services et les programmes. Il se déclare en faveur de nombreuses autres initiatives où le contrôle et la prise en charge par la collectivité sont primordiaux;
  • Au Nunavut et dans d'autres collectivités autochtones qui font face à des problèmes analogues au chapitre de la criminalité et des solutions à y apporter par le système de justice pénale, Clairmont estime qu'il faut aussi mettre à l'essai divers modèles de prestation pour ce qui est des services de justice. Au sujet d'une question connexe, La Prairie (1991, 1992, 1997) soutient qu'il faut surveiller et évaluer systématiquement les projets locaux.
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