Stratégie de la justice applicable aux Autochtones évaluation de mi-mandat, Rapport final

SOMMAIRE

La Stratégie de la justice applicable aux Autochtones (SJA) a vu le jour comme projet pilote en 1991 et a depuis fait l'objet de trois reconductions, en 1996, en 2002 et enfin récemment en 2007 pour cinq ans encore avec un meilleur financement.

Pour tenir l'engagement pris par le gouvernement fédéral dans son Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats, le ministère de la Justice du Canada a soumis la SJA à une évaluation de mi-mandat, c'est-à-dire pour les deux premières années de son mandat élargi, les exercices 2007-2008 et 2008-2009 en l'occurrence. Comme la Stratégie est en place depuis presque 20 ans, cette évaluation visait à apprécier la mise en œuvre de cette version améliorée et les résultats obtenus avec des programmes en place recevant un surcroît de financement. Il s'agissait plus précisément :

  • de contrôler les progrès dans l'application des recommandations de l'évaluation sommative de 2007 de la SJA[1];
  • d'évaluer la conception et l'application du mandat élargi de la Stratégie;
  • d'examiner certains résultats à court terme des programmes de justice communautaires en place;
  • de juger si les données étaient suffisantes pour une évaluation d'incidence de la SJA en 2011-2012.

1. Description du programme

La SJA permet aux collectivités autochtones de participer davantage à l'administration de la justice sur le plan local, apportant des moyens rapides et efficaces de rechange au système général de justice quand la situation s'y prête. Grâce au surcroît de financement obtenu en 2007, les artisans de cette initiative ont pu s'intéresser non seulement au sort des jeunes Autochtones, mais aussi à des besoins importants comme ceux des collectivités autochtones en milieu urbain, en région nordique et à l'extérieur des réserves.

Dans l'énoncé de modalités de 2007, les objectifs de la SJA sont les suivants :

  • « contribuer à la réduction des taux de victimisation, de criminalité et d'incarcération parmi les Autochtones des collectivités où des programmes de la SJA sont en place;
  • aider les Autochtones à assumer une plus grande responsabilité dans l'administration locale de la justice au sein de leurs collectivités;
  • fournir plus rapidement des renseignements pertinents sur les programmes de justice communautaires financés par la SJA;
  • tenir compte des valeurs pertinentes des Autochtones et les intégrer dans le système de justice. »

Le volet « Programmes de justice communautaires » de la SJA soutient des programmes de justice autochtone culturellement adaptés en collaboration avec les collectivités autochtones et les gouvernements provinciaux et territoriaux. Le Fonds de renforcement des capacités développe les capacités des collectivités autochtones, c'est-à-dire les connaissances et les compétences nécessaires à l'établissement et à la gestion de programmes de justice communautaires. Le surcroît de financement amené par le dernier exercice de reconduction a permis à la SJA d'étendre la portée des services de programme assurés, de soutenir de nouveaux programmes de justice communautaires et de mettre en œuvre le Fonds de renforcement des capacités.

Au Ministère, la Direction de la justice applicable aux Autochtones (DJA) se charge de la gestion de la SJA et assure la présidence[2] du groupe de travail fédéral-provincial-territorial (FPT) sur les questions de justice applicable aux Autochtones. Cet organe est formé de représentants du ministère de la Justice, des provinces et des territoires.

2. Cadre méthodologique

Le cadre méthodologique de cette évaluation comprend quatre grands éléments :

  • 69 interviews d'informateurs clés, c'est-à-dire de représentants du ministère de la Justice, de partenaires provinciaux et territoriaux et de bénéficiaires de fonds;
  • examen des dossiers de projet;
  • enquête Web auprès de 46 représentants de la police et de la Couronne;
  • examen de la documentation.

L'évaluation s'est étendue de novembre 2008 à janvier 2010. L'examen des dossiers a porté sur l'ensemble des 232 dossiers de programme pour les exercices 2007-2008 et 2008-2009. Les interviews de partenaires provinciaux et territoriaux ont eu lieu pour la plupart en août et septembre 2009. Les interviews auprès du personnel du ministère de la Justice se sont faites en septembre et octobre 2009 et celles des représentants de la police et de la Couronne, en septembre de la même année. Enfin, les interviews de bénéficiaires de fonds ont duré de novembre 2009 à janvier 2010. L'évaluation de mi-mandat visant les deux premières années d'application de la SJA après sa reconduction de 2007, les résultats que nous livrons ici se rapportent à cette période. Un grand nombre d'informateurs clés ont signalé des améliorations récentes, mais on a jugé que ces éléments ne relevaient pas de la présente évaluation.

3. Pertinence du programme

Comme ils figurent dans l'énoncé de modalités de 2007, les objectifs de la SJA vont tout à fait dans le sens du résultat stratégique recherché par le ministère de la Justice qui est « un système de justice équitable, adapté et accessible qui reflète les valeurs canadiennes »[3]. La SJA offre une solution de rechange au système général de justice en reconnaissant les valeurs culturelles et les conditions particulières des collectivités autochtones, tout en se situant à l'intérieur du cadre stratégique ministériel. Comme en témoignent les modifications apportées en 1996 au Code criminel en matière de justice applicable aux Autochtones[4], tout comme le mandat stratégique émanant du gouvernement fédéral qui vise à favoriser l'autonomie gouvernementale dans les collectivités autochtones, les objectifs de la SJA découlent des priorités fédérales et les épousent de très près.

Dans le Rapport annuel du Bureau de l'enquêteur correctionnel 2005-2006, on montre que le système de justice pénale est sans cesse incapable de répondre à des besoins particuliers au sein de la population et de tenir compte de la conception du monde foncièrement différente des peuples autochtones[5]. Ainsi, le gouvernement fédéral se donne pour priorité permanente d'encourager l'adoption de mesures judiciaires culturellement adaptées aux collectivités autochtones dans l'optique même de la reconduction de la SJA sous une forme améliorée. D'autres initiatives fédérales comme le Programme d'assistance parajudiciaire aux Autochtones (PAPA), la « police des Premières nations » et autres stratégies de prévention du crime s'orientent dans le même sens. Ajoutons que la Stratégie procure des fonds à des programmes qui, s'inspirant du « principe Gladue » qui exige de prendre en compte la situation des délinquants autochtones avant le jugement ou le prononcé de la sentence, favorise la mise en place de systèmes de justice adaptés en remplacement du système général de justice.

Tous les informateurs clés nous disent que la SJA n'a pas perdu de son utilité pour les peuples et les collectivités autochtones, puisque le besoin de se doter de programmes communautaires de justice autochtone se fait toujours vivement sentir dans un contexte de quête permanente d'un traitement judiciaire parallèle tenant compte des valeurs et des pratiques culturelles de la tradition autochtone. On peut aussi juger de la permanence de ce besoin en considérant que plus de 13 000 personnes ont pu tirer parti d'un programme de justice communautaire en 2007-2008 et 2008-2009[6]. On a également dit que les programmes s'attachent au double aspect de la victimisation et de la guérison, tout en axant la démarche auprès des délinquants sur une conception holistique éminemment proche des traditions culturelles autochtones en matière de justice. À noter enfin que, dans certains programmes financés par la SJA, on a déjà intégré ces deux aspects.

4.Conception et application

Critères de financement

Pendant la période de transition ayant suivi l'annonce de la reconduction de la SJA sous une forme améliorée en 2007, des discussions ont eu lieu entre la DJA et ses partenaires de la SJA au sujet des critères de sélection de nouveaux programmes de justice communautaires. On a aussi procédé à un premier examen de la question de la révision du guide de financement des programmes de justice communautaires sous l'angle de l'élaboration de critères et de procédures communes de sélection de nouveaux programmes. Un consensus ne s'est toutefois pas dégagé à cause d'exigences divergentes entre les régions.

Dans l'ensemble, les critères de sélection de nouveaux programmes de justice communautaires étaient perçus comme équitables et efficaces, bien qu'il y ait encore lieu de clarifier les paramètres d'évaluation et de choix employés. On pourrait aussi mieux expliquer la procédure et les critères de proposition et de sélection des bénéficiaires du Fonds de renforcement des capacités.

Comme la SJA est appliquée par périodes et que, périodiquement donc, on doit redemander des fonds, les programmes du SJA et les collectivités servies ont connu des difficultés. Dans des programmes, on est forcé de mettre fin aux activités ou de licencier du personnel en raison des incertitudes quant aux futurs fonds disponibles, d'où des conséquences économiques préjudiciables et des à-coups dans la démarche permanente de guérison collective et individuelle.

Communications

Au début, les coordonnateurs régionaux de la DJA ont eu des communications officieuses avec les bénéficiaires communautaires de fonds de projet au moment de faire des annonces et de préciser les critères de sélection adoptés pour le Fonds de renforcement des capacités. Il n'y avait pas de stratégie de communication officielle pour la promotion de ce fonds avec sa procédure de demande. Les communications ont varié en importance selon les régions et les sommes disponibles en financement. Dans la deuxième année ayant suivi la reconduction, la DJA a entrepris de produire un guide du Fonds de renforcement des capacités avec des critères de sélection et une stratégie de communication, qui devaient être arrêtés et mis en application d'ici l'automne de 2009.

Application

La SJA version améliorée a visé 42 bénéficiaires de fonds de plus, passant ainsi de 62 en 2006-2007 à 104 en 2008-2009, soit une progression de 68 % pour l'ensemble des programmes de justice communautaires financés.

Ressources humaines

Les deux premières années ayant suivi la reconduction, on a assisté à un fort roulement du personnel à la DJA, ce à quoi devaient s'ajouter des problèmes d'instabilité à la direction et de confusion quant aux rôles et responsabilités. Ce roulement a fait que les partenaires et les bénéficiaires de fonds ont eu de la difficulté à communiquer et à collaborer avec la DJA et que des problèmes d'accès à l'information et d'élaboration générale de programme se sont aussi posés. Dans certains cas, des emplois sont longtemps restés vacants et le personnel en place a été ballotté entre les postes au gré des besoins. Sur le plan des effectifs, la situation a commencé à s'améliorer sous la nouvelle direction de la DJA vers la fin de la deuxième année ayant suivi la reconduction, mais plusieurs répondants ont dit que, en dotant la SJA de fonds réservés, on pourrait sans doute mieux aplanir les difficultés.

Accords de contribution

En règle générale, le fait que les accords de contribution doivent être reconduits chaque année peut rendre difficile une affectation rapide de fonds aux divers programmes, et les bénéficiaires seront peu capables de dépenser les sommes obtenues en quelques mois. Cette constatation vaut particulièrement pour le Fonds de renforcement des capacités dont le financement est arrêté après les affectations aux programmes de justice communautaires. Les deux premières années ayant suivi la reconduction, on a dépensé moins que les sommes engagées dans le cadre de la SJA. On a dépensé 2,98 millions de dollars de moins que les sommes allouées en 2007-2008 et 2,58 million de dollars que celles dépensées en 2008-2009.

La première année (2007-2008), c'est le décalage dans l'annonce de la reconduction de la SJA et l'affectation des fonds qui a surtout causé cet écart. Comme la SJA est une initiative à frais partagés, les bénéficiaires de fonds qui, dans les provinces et les territoires, ont signé des accords tripartites ou des ententes de transfert sont touchés au plus haut point par les retards de mobilisation des fonds. La seconde année (2008-2009), les décalages d'annonce et de confirmation de financement ont moins fait problème.

Les deux années, la différence entre les sommes allouées et les sommes réparties entre les bénéficiaires s'explique par un certain nombre de facteurs. D'abord, les bénéficiaires peuvent se révéler incapables de satisfaire aux exigences de présentation d'un rapport final dans l'exercice et, comme on retient 10 % des fonds en cas de défaut de production de ce rapport, ce ne sont pas toutes les sommes allouées qui ont pu être réparties. Une fois que les rapports finals et les états financiers ont été soumis, en fin d'exercice, ils doivent être révisés et approuvés par le Ministère. La procédure de révision peut être longue compte tenu de la remise tardive d'un grand nombre de rapports. Il y a des collectivités financées qui ne dépensent pas toutes les sommes prévues ou allouées à cause des gains d'efficience qu'elles peuvent réaliser ou parce que les accords sont signés tardivement. Mentionnons enfin que les incertitudes quant à la période de disponibilité des fonds, plus particulièrement dans le cas du Fonds de renforcement des capacités, ont rendu plus difficile la tâche de mettre programmes et projets à exécution comme prévu dans les deux premières années suivant la reconduction.

Partenaires FPT

La DJA soigne les relations avec ses partenaires FPT en fonction des priorités de la SJA grâce au groupe de travail FPT sur la SJA , à ses propres coordonnateurs régionaux et aux provinces et territoires qui aident les collectivités à élaborer leurs propositions de programme et leurs demandes au Fonds de renforcement des capacités.

Les rôles et les responsabilités des bénéficiaires de fonds sont clairement définis et décrits dans les ententes de contribution. Toutefois, ceux des provinces et territoires et de la DJA le sont moins, puisque l'énoncé de modalités du groupe de travail FPT sur la SJA ne précise par les tâches et les responsabilités de chaque groupe. Bien des membres du personnel de la DJA connaissent peu le rôle du Groupe du droit des Autochtones et de la politique stratégique (DAPS) parce qu'ayant peu à voir avec celui-ci, surtout dans le cas des coordonnateurs régionaux, mais ceux qui le connaissaient mieux ont affirmé que sa fonction était tout à fait claire lorsqu'ils ont été interviewés à l'automne de 2009. Beaucoup se sentaient toutefois écartés du domaine des politiques et des décisions liées; on a aussi dit que les coordonnateurs régionaux qui travaillent directement avec les responsables des programmes ne sont pas directement associés aux décisions stratégiques. Cela pose un problème, car beaucoup de questions qui se posent sur le terrain ou au niveau des programmes ne sont pas nécessairement communiquées comme elles le devraient à la sphère des politiques.

5. Résultats

En 2007-2008 et 2008-2009, les bénéficiaires des fonds accordés par les volets « Programmes de justice communautaires » et « Fonds de renforcement des capacités » étaient disséminés dans l'ensemble des provinces et des territoires. Précisons que les programmes financés dépassent souvent dans leur portée la collectivité où se trouvent les bénéficiaires. Les programmes et les projets financés par la SJA desservaient plus de 400 collectivités au pays[7]. Dans l'ensemble, les programmes financés par la SJA ont profité à 13 166 Autochtones, jeunes et adultes, dans les deux ans ayant suivi la reconduction[8]. On notera également que, malgré une hausse du nombre de collectivités desservies, il reste au Canada, au dire même d'un grand nombre d'informateurs clés, plusieurs collectivités et peuples autochtones qui n'ont pas accès au volet « Programmes de justice communautaires » de la SJA.

Les programmes financés en 2007-2008 et 2008-2009 destinaient une grande diversité de services aux adultes et aux jeunes avant ou après le dépôt de chefs d'accusation selon le cas. Les bénéficiaires étaient généralement les auteurs d'une première infraction jugée légère, bien qu'on s'efforce dans un certain nombre de programmes de faciliter la réinsertion communautaire de délinquants incarcérés. On invite normalement les familles, les membres de la collectivité et les victimes à participer aux programmes de justice communautaires. Des données fragmentaires d'interview semblent indiquer que ces programmes ont du succès, amenant souvent les auteurs d'une première infraction, plus particulièrement chez les jeunes, à ne pas récidiver. Comme on le signale dans l'évaluation sommative de 2007 de la SJA, une étude de 2006 sur la récidive livre des données confirmant que les délinquants participant à un programme de justice communautaire ont plus de chances de ne pas rechuter que ceux qui, renvoyés au programme, n'y ont pas participé. On attribue la réussite des programmes à une combinaison de facteurs tenant au double principe de la justice et de la guérison chez les Autochtones avec les efforts consentis de compréhension, de restitution et de rétablissement de l'équilibre des relations.

Les projets relevant du volet « Fonds de renforcement des capacités » ont soutenu le volet « Programmes de justice communautaires » par les types suivants d'activités :

  • organisation de forums et de conférences et formation de réseaux;
  • tenue ou organisation d'ateliers à l'intention des préposés et/ou des partenaires;
  • adoption de mesures d'extension des programmes;
  • organisation et réalisation d'activités de développement des compétences des membres des collectivités (chez les jeunes en particulier);
  • formation donnée ou organisée en matière d'exécution de programmes (formation des animateurs de cercle, par exemple) hors du cadre des programmes de justice communautaires.

6. Qualité des données pour une évaluation d'incidence

À l'heure actuelle, la DJA ne dispose pas d'une base électronique de rapports normalisés. C'est pourquoi on a chargé un groupe de travail[9] de définir les exigences nationales en matière de déclaration et le système de collecte de données à créer pour la SJA. À l'automne de 2009, cette équipe avait déjà établi les objectifs et les principes directeurs du projet relatifs aux exigences nationales en matière de déclaration et conçu un modèle d'information en version provisoire. Il ne sera pas fonctionnel pour l'année de l'évaluation d'incidence, aussi devra-t-on puiser à d'autres sources les données nécessaires à cette étude d'impact. Il faudra tirer ces renseignements des rapports produits sur papier par les bénéficiaires de fonds à moins que d'autres méthodes de suivi ne soient implantées avant l'exercice d'évaluation. Comme ces rapports ne sont pas toujours complets et que leur contenu est variable, la capacité d'évaluer l'incidence de la SJA posera problème.

Il faut aussi dire que les collectivités varient amplement dans leur capacité de concevoir et d'appliquer des méthodes de collecte de donnés, de déclaration et d'évaluation. Les rapports produits étaient souvent inégaux, ce qui pourrait nuire à l'évaluation d'incidence si les dossiers de projet devaient constituer notre source d'information. Les collectivités de moindre taille pourraient avoir besoin d'une aide en renforcement des capacités si elles entendent répondre aux exigences de l'évaluation en matière de collecte de données.

Disons enfin que, comme on connaissait assez peu le programme dans l'ensemble chez les représentants de la police et de la Couronne, il serait bon de mener une enquête et/ou des interviews téléphoniques plus complètes avec un échantillon de plus grande taille, ainsi que d'interroger d'autres groupes chez les professionnels du système général de justice.


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