Stratégie en matière de justice applicable aux Autochtones Évaluation

2. DESCRIPTION DE LA STRATÉGIE EN MATIÈRE DE JUSTICE APPLICABLE AUX AUTOCHTONES

La présente section du rapport décrit SJA. Elle expose le contexte stratégique dans lequel œuvre la Stratégie et décrit la logique du programme, sa structure de gestion et les ressources financières qui y sont allouées.

2.1. Raison d'être du programme

SJA est l'un des éléments de la réaction du gouvernement fédéral au fait bien documenté qu'un nombre disproportionné d'Autochtones a des démêlés avec la justice. Au fil des années, le gouvernement fédéral a traité cette situation au moyen de politiques, de programmes et d'initiatives visant à apporter une solution au taux disproportionné de criminalité, d'incarcération et de victimisation que connaissent les Autochtones.

Les Autochtones représentent 21 % des adultes en détention provisoire, 27 % des adultes en détention après condamnation en milieu provincial ou territorial, 18 % des adultes détenus dans des établissements fédéraux, 18 % des adultes en probation et 20 % des condamnations avec sursis, bien que d'après le recensement de 2006, ils ne représentent que 3 % de la population canadienne adulte. La surreprésentation des Autochtones dans le système correctionnel se détériore au fil du temps, augmentant de 2 % entre 2004-2005 et 2008-2009[2]. Le taux de surreprésentation des Autochtones dans le système correctionnel au fil des ans est partiellement attribuable à la croissance de la population autochtone canadienne; en règle générale, la population autochtone au Canada a augmenté de 20,1 % entre 2001 et 2006, alors que la représentation des Autochtones dans le système carcéral fédéral a augmenté de 19,7 %. Toutefois, la population des femmes autochtones incarcérées a augmenté de 131 % au cours de la même période[3].

Cette surreprésentation s'étend également aux taux de victimisation criminelle : en 2009, 37 % des Autochtones se déclaraient victimes d'un crime, comparés à 26 % des non-Autochtones[4].

L'Initiative en matière de justice applicable aux Autochtones a été créée par le ministère de la Justice sous la forme d'un projet pilote en 1991, en vue d'appuyer les programmes de justice communautaire partout au Canada. L'Initiative a été renouvelée et élargie en 1996, date à laquelle elle a également été rebaptisée Stratégie en matière de justice applicable aux Autochtones. La mise en place de est le résultat d'efforts collaboratifs ayant fait intervenir Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, le Bureau du Conseil privé, Sécurité publique Canada, de même que la Gendarmerie royale du Canada (GRC). SJA a été renouvelée en 2002 avec un financement supplémentaire sous la forme d'un programme à frais partagés avec les provinces et les territoires pour combler les lacunes dans les services pour les populations métisses, ainsi que celles établies en milieu urbain et à l'extérieur des réserves. En 2003, les programmes financés par étaient exploités dans toutes les provinces et tous les territoires. SJA a récemment été renouvelée et son financement accru au cours de la période de 2007 à 2012.

2.2. Logique du programme

SJA appuie une gamme d'activités qui sont censées contribuer à la réalisation des objectifs précis du programme. La présente sous-section décrit la logique du programme de SJA et est fondée sur le CGRR de SJA de 2007.

2.2.1. Buts et objectifs du programme

La Stratégie vise principalement à assurer une meilleure participation communautaire à l'administration locale de la justice de manière à réduire les taux de victimisation, de criminalité et d'incarcération au sein des collectivités où sont réalisés des programmes relevant de la Stratégie. SJA consolide le système de justice en offrant des mesures de rechange opportunes et efficaces aux processus de justice traditionnelle, dans les cas qui s'y prêtent, permettant ainsi au système judiciaire traditionnel de concentrer son énergie et ses ressources sur des infractions plus graves. Des exemples de programmes de justice communautaire financés par SJA sont les mesures de déjudiciarisation, la détermination des peines par la collectivité, et la médiation familiale et civile.

SJA vise les quatre objectifs fondamentaux suivants :

  • Contribuer à abaisser les taux de criminalité et de victimisation dans les collectivités autochtones où les programmes de SJA sont en place;
  • Aider les collectivités autochtones à assumer une plus grande responsabilité en matière d'administration de la justice;
  • Fournir plus rapidement des renseignements pertinents sur les programmes de justice communautaires financés par SJA;
  • Assurer que les valeurs culturelles autochtones d'intérêt sont prises en considération et intégrées à l'administration judiciaire au Canada.

2.2.2. Activités et résultats du programme

Programmes de justice communautaire

Avec les accords de contributions, SJA assure un financement à frais partagés aux programmes de justice communautaire dans les collectivités autochtones. La Direction de la justice applicable aux Autochtones (DJA) négocie, signe et gère ces accords de contribution qui peuvent être soit bilatéraux avec l'organisme récipiendaire, soit tripartites avec l'organisme récipiendaire et la province ou territoire respectif. À la suite de ces contributions, le gouvernement fédéral s'attend à ce que des programmes de justice communautaire soient mis  en place pour desservir les collectivités autochtones.

Les fonds de cette composante soutiennent les programmes de justice communautaire qui sont élaborés et gérés en partenariat avec les collectivités autochtones. Il s'agit de programmes à frais partagés avec les provinces et les territoires, exécutés selon un principe d'adaptation à la culture et en collaboration avec les collectivités autochtones. Les modèles de programme exécutés généralement dans le cadre de SJA portent pour l'essentiel sur la déjudiciarisation et les mesures de rechange pour les individus qui ont commis des infractions sans violence contre la propriété ou des crimes moins graves, sur la détermination de la peine par la collectivité, la médiation et des programmes de justice communautaire et offerts par les tribunaux. Les programmes de justice communautaire peuvent bénéficier de fonds de contribution pouvant atteindre un maximum de 500 000 $ par exercice et par programme, en vertu d'ententes de partage des coûts avec le partenaire financier provincial ou territorial.

Au cours de l'exercice 2011-2012, SJA a financé 214 programmes; en 2006-2007, environ 100 programmes de justice communautaire étaient en place dans l'ensemble du pays.

Sous cette composante, les groupes pouvant recevoir une contribution financière sont :

  • les bandes, Premières nations, conseils tribaux et organismes autochtones locaux, régionaux et nationaux;

  • les organismes et institutions des gouvernements régionaux et des administrations municipales;

  • les organismes communautaires sans but lucratif, les sociétés et autres associations qui se sont associés de façon volontaire et à des fins caritatives;

  • les gouvernements provinciaux et territoriaux, dans le cas des ententes de transfert pour lesquelles les fonds sont distribués aux programmes communautaires.

Fonds de renforcement des capacités

Le Fonds de renforcement des capacités a pour objet d'appuyer les initiatives de renforcement des capacités dans les collectivités autochtones, et les montants sont distribués en tenant compte de la représentation géographique et des cinq objectifs suivants :

  • appuyer les besoins en formation et en développement des collectivités autochtones ne disposant pas pour l'instant de programmes de justice communautaire;

  • appuyer les besoins permanents en matière de formation, d'évaluation et de collecte des données, ainsi que le partage concernant les pratiques exemplaires et les modèles utiles pour les programmes de justice communautaire actuels;

  • appuyer les activités axées sur l'amélioration de la gestion des données et la production de rapports pour les programmes de justice communautaire actuels;

  • appuyer l'élaboration de nouveaux programmes de justice communautaire;

  • appuyer des événements ponctuels ou annuels visant à établir des partenariats entre les collectivités autochtones et le système de justice traditionnelle.

Les collectivités qui n'ont pas de programme de justice communautaire financé dans le cas de SJA peuvent accéder au Fonds de renforcement des capacités pour s'informer des pratiques judiciaires traditionnelles, évaluer la mesure dans laquelle elles peuvent lancer un programme, déterminer les besoins de la collectivité, ou engager des procès.

Dans le cadre de cette composante, SJA peut supporter jusqu'à 100 % du coût des activités. La DJA négocie, signe et gère ces accords de contribution. À la suite de ces accords, le gouvernement fédéral s'attend à ce que des activités de formation et de développement profitent aux collectivités autochtones. Les ressources relatives au Fonds de renforcement des capacités sont déterminées d'une année sur l'autre et généralement après l'engagement de fonds destinés aux programmes de justice communautaire. En 2010-2011, 50 projets ont été subventionnés par le Fonds de renforcement des capacités.

L'appel de propositions pour l'accès au Fonds de renforcement des capacités intervient généralement vers la fin de l'automne, à la suite de quoi les propositions de projet sont évaluées par un Comité national d'examen, dont les recommandations en matière de financement sont transmises au ministre/délégué financier. Une fois leur proposition approuvée, les demandeurs sont informés des résultats; des ententes de financement sont établies et les paiements sont émis lorsque les activités sont en cours et que les demandes de remboursement sont présentées.

Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la Stratégie en matière de justice applicable aux Autochtones

Le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur SJA (Groupe de travail FPT sur SJA) constitue une tribune stratégique permettant la surveillance continue des enjeux intergouvernementaux qui préoccupent SJA. Le Groupe de travail FPT sur SJA est coprésidé par le directeur de la DJA et un représentant provincial ou territorial, et toutes les provinces et tous les territoires ont un représentant désigné à titre de membre de ce groupe. Le mandat du Groupe de travail est le suivant :

  • servir de ressource sur les questions se rapportant aux programmes de SJA et sur les enjeux relatifs aux Autochtones dans le système de justice;

  • servir de forum pour échanger des renseignements et des pratiques exemplaires et pour engager un dialogue avec les membres sur différents enjeux se rapportant à SJA;

  • formuler des conseils sur les questions de partage des coûts des programmes de SJA, notamment la négociation, le suivi et la mise en œuvre des accords de contribution;

  • donner des avis sur les répercussions potentielles de nouvelles modifications stratégiques  sur les programmes de SJA et ses clients;

  • mettre au point des approches éventuelles et exécuter des activités d'évaluation et de recherche à l'appui de la prestation efficace de programmes s'inscrivant dans le cadre de SJA;

  • établir et maintenir les groupes de travail FPT ou d'autres groupes et y participer pour s'acquitter d'éléments particuliers de son mandat (p. ex., activités d'évaluation, collecte des données);

  • établir des liens avec les autres groupes FPT, notamment le Groupe de travail FPT sur la justice applicable aux Autochtones[5], le Groupe de travail FPT sur le Programme d'assistance parajudiciaire aux Autochtones, et le Groupe de travail FPT sur les victimes d'actes criminels.

2.2.3. Incidences attendues

On s'attend à ce que les activités énumérées dans la sous-section précédente contribuent à l'atteinte des résultats initiaux suivants :

  • Capacité accrue de mettre en œuvre des programmes de justice communautaire et d'autres services communautaires. Les collectivités autochtones ne sont pas toutes en mesure de mettre en œuvre et de gérer efficacement les programmes de justice communautaire. Grâce aux initiatives de formation et de développement financées par SJA, on s'attend à ce qu'un nombre accru de collectivités autochtones accroissent leur capacité d'offrir de tels programmes et d'améliorer la réalisation des programmes qu'elles offrent déjà.

  • Accès et participation aux programmes de justice communautaire et aux autres services communautaires adaptés aux besoins des Autochtones. On prévoit que la contribution fédérale offerte par l'intermédiaire de SJA, combinée à d'autres contributions financières (notamment celles des provinces et des territoires), favorisera l'accès et la participation réels aux programmes de justice communautaire destinés aux Autochtones.

On s'attend à ce que les activités de SJA contribuent à l'atteinte de ces résultats intermédiaires :

  • Les communautés autochtones participent plus activement à l'administration locale de la justice. On s'attend à ce que les fonds fournis par l'intermédiaire de SJA améliorent la participation des collectivités à l'administration locale de la justice en offrant des programmes de justice communautaire complémentaires du système de justice traditionnelle.

  • Les valeurs culturelles des Autochtones sont reflétées dans l'administration de la justice canadienne. Les programmes de justice communautaire seront reconnus comme une réponse efficace aux infractions moindres et favoriseront l'intégration des valeurs culturelles autochtones dans l'administration de la justice canadienne.

Enfin, on s'attend à ce que les activités de SJA contribuent à l'atteinte des résultats à long terme suivants :

  • Taux réduits de criminalité et d'incarcération dans les collectivités disposant de programmes SJA.
  • Des collectivités plus sécuritaires et plus saines.

La figure 1 ci-après présente une illustration graphique des résultats escomptés dans le modèle logique de SJA.

Figure 1: Modèle logique — Stratégie en matière de justice applicable aux Autochtones

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2.3. Structure organisationnelle

La DJA et le groupe du Droit des Autochtones et politiques stratégiques (DAPS) participent tous les deux à la gestion de SJA. Au sein du ministère de la Justice, la DJA relève de la Direction générale des programmes, dans le Secteur des politiques, alors que le groupe du DAPS appartient au Portefeuille des affaires autochtones (voir figure 2).

Figure 2: SJA - Structure de gestion

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La DJA et le groupe du DAPS ont des rôles distincts à jouer en ce qui a trait à la gestion de SJA. La DJA est responsable de la gestion des affectations de fonds et des accords de contribution signés en vertu de SJA, et collabore avec les organisations gouvernementales et non gouvernementales de sorte que les ententes de financement soient exécutées conformément aux exigences en matière de conformité du programme, que les résultats prévus soient atteints, et que ces résultats soient communiqués aux responsables des politiques. La DJA est également responsable de la communication avec les intervenants du domaine de la justice et les autres ministères concernés au sujet des programmes financés par SJA, et de se tenir au courant des questions qui peuvent avoir une incidence sur la prestation des programmes par SJA. Le directeur de la DJA copréside le Groupe de travail FPT sur SJA.

Le groupe du DAPS est responsable de la fonction d'élaboration des politiques ministérielles en ce qui a trait à la justice applicable aux Autochtones; il veille notamment au renouvellement des politiques de SJA et à la promotion du programme à l'échelle nationale. Le mandat du groupe du DAPS comprend les grandes initiatives fédérales visant à faire progresser les engagements pris par le ministre de la Justice dans le cadre du renouvellement de SJA de 2007, ainsi que les recommandations faites par la vérificatrice générale et le Conseil du Trésor. Le groupe du DAPS préside le Comité fédéral sur la sécurité et la justice ayant trait aux Autochtones (antérieurement connu comme le Comité fédéral pour améliorer la justice et la sécurité dans les collectivités autochtones), un comité fédéral visant à examiner les possibilités d'élaborer un cadre de mise en œuvre davantage intégré, horizontal et dont on est tenu de rendre compte pour tout ce qui touche à la justice applicable aux Autochtones. Il formule par ailleurs des conseils stratégiques et juridiques à l'intention du ministre de la Justice au sujet des questions existantes ou émergentes relatives à la justice applicable aux Autochtones, et copréside le Groupe de travail FPT sur le système de justice applicable aux Autochtones.

2.4. Ressources

Lorsque le gouvernement fédéral a lancé SJA en 1996, il a affecté 4,5 millions de dollars par année au programme, montant qui est passé à 8,6 millions de dollars par année à la fin de la première période pour laquelle des fonds ont été affectés (2000-2001). Bien qu'initialement il ait affecté 11,5 millions de dollars à SJA de 2002-2003 à 2006-2007, les réaffectations et les rajustements budgétaires appliqués à SJA par le gouvernement fédéral indiquent que l'affectation actuelle du programme varie entre 9,4 et 10,3 millions de dollars par année.

SJA a tout récemment été renouvelée en 2007 et a bénéficié d'un financement supplémentaire. En août 2008, le ministère de la Justice a confirmé que SJA avait été renouvelée pour la période couvrant les exercices 2007-2008 à 2011-2012, et qu'avec le surcroît prévu de financement, l'investissement serait de 40 millions de dollars au total sur les cinq ans (6 millions de dollars en 2007-2008 et 8,5 millions de dollars chaque année entre 2008-2009 et 2011-2012).

Grâce à ce financement majoré, SJA a pu étendre sa portée et répondre non seulement aux besoins des jeunes Autochtones, mais aussi aux besoins importants des collectivités autochtones en milieu urbain, en région nordique et à l'extérieur des réserves. Dans l'ensemble, il a ramené le total de l'investissement fédéral dans SJA à 85 millions de dollars sur cinq ans, de 2007 à 2012.

Le tableau 1 ci-après détaille les montants affectés à SJA pour la période couverte par l'évaluation.

Tableau 1 : Montants affectés à SJA (en millions de $)
Affectation initiale 2007-2008 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 Total
SJA (base) 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 45,0
SJA (expansion) 4,0 10,5 8,5 8,5 8,5 40,0
Total 13,0 19,5 17,5 17,5 17.5 85,0

Source : CGRR de SJA 2007


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