Évaluation du Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre

Sommaire

1. Introduction

Le présent document constitue le rapport final de l’évaluation horizontale du Programme sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre (le Programme sur les CCHCG ou le Programme). Les partenaires du Programme sont l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC),Note de bas de la page 1 le ministère de la Justice Canada (Justice), et la Gendarmerie royale du Canada (GRC). L’évaluation couvre la période s’étendant de 2009-2010 à 2014-2015 et porte principalement sur les activités menées dans le cadre du Programme à l’égard de crimes de guerre contemporains, qui sont définis comme incluant les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre, et le génocide découlant d’événements qui se sont produits après la Seconde Guerre mondiale.Note de bas de la page 2 Conformément à la Politique sur l’évaluation de 2009 du Conseil du Trésor, l’évaluation touche à la fois la pertinence et le rendement du Programme.

2. Description du Programme

Le Programme a pour objet de s’inscrire à l’appui de la politique du Canada qui consiste à refuser l’asile aux personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou d’en avoir été complices, et à concourir à la lutte nationale et internationale contre l’impunité.

Le Programme utilise plusieurs mesures législatives pour réagir aux personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou d’en avoir été complices. Le choix de la mesure dépend de plusieurs facteurs, à savoir si les personnes ont tenté d’entrer au Canada ou s’y trouvent déjà, et la disponibilité de preuves suffisantes pour appliquer la mesure. Les mesures disponibles sont, entre autres, le déni de visa/d’entrée au Canada; l’exclusion du processus de détermination du statut de réfugié; une enquête et, en cas d’interdiction de territoire, le renvoi du Canada; des procédures de révocation de la citoyenneté; l’extradition à un tribunal pénal international; et des enquêtes criminelles et poursuites pénales.

Les activités des partenaires du Programme sont coordonnées par le Comité de coordination et des activités du Programme (CCAP), qui coordonne et facilite le déploiement d'efforts interministériels destinés à évaluer les allégations, élaborer une politique opérationnelle, exercer des fonctions intégrées de planification et de responsabilisation, et veiller à ce que le Programme respecte les obligations internationales. Les partenaires du Programme font également appel à un Comité directeur du Programme sur les crimes de guerre (le Comité directeur), qui est constitué de hauts fonctionnaires au niveau de sous-ministre adjoint ou l’équivalent de chacun des partenaires. Le Comité directeur assume le rôle de surveillant du CCAP.

3. Méthodologie

Pour traiter des questions figurant dans la grille d’évaluation, l’évaluation a eu recours aux approches méthodologiques suivantes : examen des renseignements sur le rendement, des documents, des dossiers et des bases de données; entrevues avec les principaux intervenants; sondage auprès du personnel des ministères; études de cas des cinq mesures prises dans le cadre du Programme; examen de trois pays qui disposent de programmes pour réprimer les crimes de guerre contemporains; et comparaisons des coûts des mesures du Programme.

4. Constats

4.1. Pertinence

Le Programme sur les CCHCG continue d’être nécessaire

L’évaluation a confirmé que le Programme continue d’être nécessaire. Des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et des génocides continuent d’être commis dans des conflits récents et en cours qui sont menés de façon non conventionnelle.

Dans ce contexte, le Programme sur les CCHCG demeure pertinent parce qu’il procure la coordination et l’expertise pour empêcher des personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou d’en avoir été complices, d’entrer au Canada, et permet d’enquêter au Canada sur des personnes qui ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, et de leur en faire rendre des comptes.

Le Programme cadre avec les priorités gouvernementales et les résultats stratégiques du Ministère

L’évaluation a permis d’établir que le Programme cadre bien avec les priorités stratégiques du gouvernement, notamment le renforcement de la sécurité aux frontières, le maintien de l’intégrité des systèmes d’immigration et d’asile du Canada, l’amélioration de l’efficience du processus de révocation de la citoyenneté, et l’application de la politique canadienne d’interdiction de territoire (refus d’asile). Les objectifs du Programme s’inscrivent également à l’appui des résultats stratégiques de ses ministères partenaires.

Rôle continu du gouvernement fédéral

Comme le gouvernement fédéral continue de s’acquitter de son obligation internationale consistant à accorder l’asile aux réfugiés, il doit agir de même à l’endroit de ses obligations juridiques intérieures et internationales en matière d’exclusion, d’extradition ou de révocation de la citoyenneté des auteurs d’atrocités. Le gouvernement fédéral a usé de son pouvoir pour créer un cadre législatif afin d’empêcher ou de dissuader, et de renvoyer des personnes qui ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou qui en ont été complices. Par ailleurs, le gouvernement fédéral a ratifié un certain nombre d’ententes internationales qui, entre autres choses, imposent au Canada d’accorder l’asile aux réfugiés tout en veillant à ce que les auteurs de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide soient exclus de protection aux réfugiés, renvoyés ou poursuivis. En raison de l’étendue et de la nature du Programme, il lui est impossible de transférer ses responsabilités aux gouvernements provinciaux et territoriaux.

4.2. Atteinte des résultats

Accroissement de la connaissance et de la prise de conscience du Programme

Dans le cadre du Programme, le Ministère a œuvré pour que son personnel, ainsi que les intervenants externes, comme les organisations non gouvernementales (ONG) qui travaillent dans le secteur des droits de la personne ou avec des collectivités de la diaspora, soient bien informés du Programme.

Il est important que le personnel soit sensibilisé au Programme et le connaisse, car cela l’aide à veiller à ce que le Programme fonctionne avec efficacité et efficience. Le personnel devrait être au fait des rôles qu’il joue, de même que de ceux des ministères partenaires. L’évaluation a permis d’établir que le personnel des partenaires est en règle générale bien informé au sujet du Programme et juge que ses rôles et responsabilités sont clairs. En outre, pour renforcer la connaissance du Programme à l’interne et soutenir la capacité des partenaires à exécuter le Programme, diverses activités de formation ont été entreprises et des outils ont été mis au point.

Les constats de l’évaluation indiquent dans quels secteurs des améliorations peuvent être apportées pour renforcer la base de connaissances du personnel. De l’avis général, il doit y avoir davantage de possibilités de formation, les mécanismes mis en œuvre pour donner la formation doivent permettre une plus forte participation des régions (pour IRCC et l’ASFC), et il manque des programmes de formation destinés aux cadres supérieurs (pour le ministère de la Justice). L’évaluation a également permis de déterminer que les outils, les politiques et les procédures passent généralement pour être utiles, mais que quelques-uns, notamment le Manuel d’exécution de la loi et le Guide tactique, doivent être mis à jour. Par ailleurs, les efforts en matière de gestion du savoir du Programme, qui étayent l’approche coordonnée en faisant en sorte que les connaissances pertinentes soient partagées, semblent avoir été différées ou mises en veilleuse. Ceci constitue un risque pour le Programme, car les membres individuels du personnel possèdent une expertise considérable; il s’agit également d’une occasion perdue d’améliorer l’efficience du Programme.

La communication externe destinée à accroître la sensibilisation au Programme est importante pour plusieurs raisons, notamment pour obtenir le concours des collectivités de la diaspora pour l’identification de personnes entrées au Canada qui sont réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide. Bien que le Programme ait continué de mener des activités de sensibilisation, l’évaluation a découvert que le Programme n’a pas donné suite aux propositions qui ont été faites pour combler les lacunes décelées, notamment l’élaboration d’un plan de sensibilisation combiné entre les partenaires, et l’accroissement d’activités de sensibilisation auprès de groupes du Canada, qui ont toutes deux été formulées dans l’évaluation de 2008. Les propositions préconisaient l’intensification de la sensibilisation auprès d’ONG intérieures et internationales, de victimes/survivants et d’organisations de victimes, afin que les collectivités de la diaspora soient informées du Programme.

Gestion efficace des allégations

Les constats de l’évaluation indiquent qu’en règle générale, le Programme a géré efficacement les allégations. Les processus permettant de déceler si les allégations sont fondées et d’en effectuer l’examen préliminaire, d’enquêter sur les allégations, et de sélectionner et de mettre en œuvre des mesures passaient tous pour être bien gérés aux yeux des intervenants externes. L’approche adoptée par le Canada pour effectuer la vérification de l’admissibilité était en particulier jugée être très efficace et avancée, comparativement à celle ayant cours dans d’autres administrations. Les investigations étaient caractérisées comme étant bien organisées et détaillées. Le mécanisme de sélection et de mise en œuvre des mesures, en l’occurrence le Sous-comité d’examen des dossiers du CCAP, a élaboré des critères pour évaluer les dossiers et y affecter des mesures, méthode qui est réputée bien fonctionner en règle générale et permettre au Programme de prendre les meilleures décisions sur la façon d’orienter ses ressources.

L’évaluation a dégagé quelques secteurs dans lesquels le Programme éprouve des difficultés qui ont nui à sa gestion des allégations. Le niveau des ressources disponibles a tout particulièrement limité le nombre d’enquêtes criminelles et de poursuites pénales qui peuvent être entreprises. La coordination entre la GRC et le ministère de la Justice en matière d’investigations fait l’objet de discussions entre les partenaires et est traitée comme un travail en cours, particulièrement sur le plan du niveau d’implication de la Section des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre du ministère de la Justice (Section des CCHCG ou la Section) dans des investigations, ainsi que l’instant choisi pour faire intervenir le procureur du Service des poursuites pénales du Canada (SPPC). Le ministère de la Justice et la GRC reconnaissent tous deux que la Section des CCHCG tirerait parti de la présence d’un plus grand nombre d’avocats possédant l’expérience des poursuites pénales.

Les principaux intervenants considèrent que le fait de disposer d’un programme coordonné et pluridisciplinaire est un atout de l’approche canadienne; pourtant, ils ont cité en même temps le partage d’information entre les partenaires comme un domaine devant être amélioré. Diverses stratégies ont été mises en œuvre pour améliorer le partage d’information, et quelques-unes ont remporté un succès considérable, notamment l’agent de liaison d’IRCC à la Section des CCHCG, tandis que d’autres doivent encore être rationalisées afin d’empêcher que des partenaires fassent deux fois le même travail, notamment les protocoles de transfert de fichiers élaborés entre la GRC et le ministère de la Justice et entre ce dernier et l’ASFC.

Le suivi du rendement et les rapports en la matière font partie de la gestion efficace des allégations, et il s’est dégagé un consensus net que le Programme CCHCG doit être amélioré dans ce domaine. Tant les intervenants internes qu’externes considèrent que les rapports de rendement sont importants pour la responsabilisation et pour renforcer la sensibilisation au Programme; pourtant, le rapport sur le rendement le plus récent qui a été publié porte sur la période 2008-2011. En sus de publier des rapports sur le rendement plus opportuns, le Programme pourrait également envisager de suivre les progrès au niveau individuel au moyen de mesures. Les rapports actuels sur le rendement reposent sur des chiffres agrégés et, bien qu’ils soient représentatifs des activités et des résultats annuels du Programme, ils empêchent ce dernier d’établir le rapport entre ses activités et ses résultats intermédiaires et ultimes, et le privent de la capacité d’évaluer plus exactement le taux de réussite et l’efficience des mesures.

Comment dissuader ou empêcher des personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou d’en avoir été complices, d’entrer au Canada

Le Programme a empêché des personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou d’en avoir été complices, d’entrer au Canada. Pendant la période visée par l’évaluation, le nombre de demandes de visa évaluées dans des bureaux d’immigration à l’étranger afin de déceler ces crimes a atteint en moyenne 3 000 par exercice, et le Canada a refusé l’entrée à 701 de ces demandeurs. Ces dernières années, le nombre de visas évalués à l’étranger pour lesquels l’entrée a été refusée au motif que le demandeur avait commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en avait été complice, a fortement diminué. L’évaluation ne comporte pas d’information sur les raisons de cette baisse.

Il est impossible de déterminer avec certitude si le Programme a dissuadé d’autres personnes impliquées dans ces crimes de demander l’entrée au Canada. Cependant, les processus de filtrage, le déni d’entrée et le recours à d’autres mesures, parmi lesquelles les poursuites, passent pour lancer le message aux personnes qui ont participé à des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou qui en ont été complices, que le Canada ne leur donnera pas asile.

Renvoi du Canada de personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou d’en avoir été complices

Les données sur le rendement démontrent que le Programme a eu recours à toutes les mesures disponibles au cours de la période faisant l’objet de l’évaluation. Pendant cette période, la protection de réfugié a été refusée à 285 personnes, 47 demandeurs ont été jugés interdits de territoire, et 138 personnes ont été renvoyées du Canada aux motifs raisonnables de croire qu’ils étaient partie à des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en avaient été complices. En outre, la citoyenneté d’une personne a été révoquée par le gouverneur en conseil (GEC)Note de bas de la page 3 et une autre a été incarcérée à perpétuité pour sa participation à des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide.

Il est plus difficile d’évaluer si ces chiffres sont un signe de succès. Par exemple, le nombre de renvois par exercice a diminué depuis 2006. En outre, le nombre de mandats de renvoi en suspens demeure proche de 200, ce qui signifie que quelque 200 personnes dont on peut raisonnablement penser qu’elles ont été impliquées dans des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide peuvent éventuellement rester au Canada (quelques-unes de ces personnes peuvent avoir quitté le Canada à l’insu des autorités). Les données sur le rendement disponibles reposent sur les totaux annuels pour chaque mesure prise individuellement.

Leadership du Canada dans les enjeux afférents aux CCHCG

Les constats de l’évaluation indiquent que le Canada passe toujours pour être l’un des pays de pointe dans la lutte contre l’impunité. Cette perception repose sur le rôle historique qu’a joué le Canada dans la signature et la mise en œuvre du Statut de Rome, la création précoce d’une unité des crimes de guerre spécialisée (qui a influé sur les approches adoptées par d’autres pays), et sur le rôle de chef de file qu’il a assumé dans la création de la Cour pénale internationale (CPI). Le Canada continue de mener le peloton grâce à l’expertise de renommée internationale que possède le personnel du Programme sur les CCHCG et à l’élaboration d’une jurisprudence influente sur les questions afférentes aux CCHCG.

Cependant, l’évaluation a également trouvé un fort courant d’opinion sous-jacent selon lequel le leadership du Canada s’est affaibli ou risque de s’affaiblir. Un thème principal de ce courant sous-jacent porte sur le fait que les activités internationales du gouvernement fédéral ne cadrent pas avec l’image historique de chef de file du Canada sur les questions afférentes aux CCHCG. Selon les principaux intervenants, cette situation est illustrée par le refus du Canada de participer aux efforts déployés pour traduire la Syrie devant la CPI, son opposition à l’adhésion de la Palestine à la CPI, et son refus persistant à avaliser les augmentations budgétaires pour la CPI, en dépit de l’augmentation de sa charge de travail. Par ailleurs, le leadership du Canada pour ce qui est d’intenter des poursuites est contesté lorsqu’on compare son action à celle d’autres programmes établis (Belgique) et même de nouveaux programmes (Suède), qui ont intenté plus de poursuites que le Canada dans une période plus courte.

4.3. Efficience et économie

Le Programme a mis en œuvre des mesures pour maximiser la réalisation de ses résultats, tout en utilisant le moins de ressources possibles. Les critères d’examen des dossiers sont tout particulièrement destinés à accorder la priorité aux mesures les moins coûteuses et les moins complexes (déni de visa); le recours au prochain niveau de coût et de complexité (procédures d’exclusion et de déportation de réfugiés); et, le cas échéant, l’escalade aux mesures les plus coûteuses et les plus complexes (révocations et enquêtes criminelles/poursuites pénales). Les estimations de coût et le recours aux mesures indiquent que le Programme affecte ses ressources de façon efficiente en fonction des critères.

Les activités menées pour déterminer si le Programme fonctionne de façon efficiente et économique ou si davantage de ressources pourraient être affectées aux enquêtes criminelles et aux poursuites pénales sont entravées par le manque de données financières pour étayer l’analyse. Deux des ministères partenaires ont indiqué que tous les fonds du Programme sur les CCHCG ont été dépensés, mais n’ont pu fournir de renseignements indiquant si le plafond des dépenses a été dépassé parce que le financement consiste en crédits votés mélangés à d’autres ressources. Il en résulte qu’il n’est possible de rendre compte qu’en termes généraux de plus de la moitié du budget du Programme, ce qui complique la compréhension de la façon dont les partenaires affectent des ressources aux activités du Programme à l’interne, notamment le soutien des activités telles la gestion du savoir, la formation et la coordination de programmes.

Le Programme fonctionne avec le même budget depuis sa création en 1998, et l’opinion qui prévaut au sein de celui-ci indique que la nécessité d’effectuer son travail au moyen des ressources disponibles fait naître une tension perceptible. Le manque de ressources du Programme a nui à sa capacité de mener des enquêtes criminelles et d’intenter des poursuites pénales.

Les constats de l’évaluation indiquent en outre que le Programme devrait étudier de meilleures façons de partager l’information comme méthode destinée à favoriser l’efficience. Plus particulièrement, un domaine qui a fait l’objet d’une recommandation dans l’évaluation de 2008, en l’occurrence le partage d’information entre les partenaires du Programme, pourrait être encore amélioré. Le Programme est toujours nettement en faveur d’une base de données ou d’une bibliothèque virtuelle partagée qui empêcherait un dédoublement des travaux de recherche. Une autre occasion de réaliser des gains d’efficience est le partage d’information et la collaboration entre le Programme, le ministère de la Défense nationale (MDN), et Affaires mondiales Canada (AMC).Note de bas de la page 4 Le partage d’information au plan international pourrait également produire des gains d’efficience. Les propositions formulées par les principaux intervenants préconisaient de partager des renseignements de recherche ainsi que les renseignements obtenus grâce à des investigations entre les pays qui ont intenté des poursuites pour des crimes de guerre contemporains. Grâce au partage d’information, les pays garantiraient qu’ils ne fassent pas inutilement le même travail.

4.4. Conception du Programme sur les CCHCG

L’évaluation a déterminé que la conception du CCHCG convient et qu’elle est en général efficace. De par sa conception, le Programme sur les CCHCG est coordonné et pluridisciplinaire. Tant les principaux intervenants que les répondants au sondage pensent que l’approche coordonnée s’impose et que le cadre législatif et stratégique actuel ne suffit pas à lui seul à faire rendre des comptes aux personnes qui ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide.

Le CCAP joue un rôle précieux de centralisation et de coordination au sein du Programme, en lui apportant la structure de gestion en collaboration dont il a besoin pour déterminer la priorité des cas, et fonctionner dans le cadre d’une approche multiministérielle faisant appel à plusieurs mesures pour réprimer les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et le génocide. Le Comité directeur a, en règle générale, été reconnu comme un élément important de la gouvernance multi-ministérielle du Programme, mais les intervenants se sont inquiétés de la fonctionnalité et de l’efficacité du Comité, compte tenu de la faible fréquence de ses réunions et du manque général de participation des SMA aux travaux du Comité.

L’évaluation a également établi que le Programme a entrepris d’importants travaux pour cerner les problèmes qui entravent le fonctionnement du Programme et organiser des interventions pour les régler. Plusieurs sous-comités novateurs ont été constitués afin d’améliorer le fonctionnement du Programme, notamment le Sous-comité d’examen des dossiers, qui est devenu un élément essentiel de l’approche adoptée par le Programme pour la gestion des allégations. Cependant, le travail de plusieurs de ces sous-comités de « résolution de problèmes » tombe parfois en panne pour diverses raisons, dont un manque de fonds et de ressources humaines. Par conséquent, plusieurs sous-comités qui ont été chargés de régler d’importants problèmes opérationnels persistants, notamment la coordination et le partage d’information, n’ont pas fait état de quelconques résultats, et rien ne prouve que les problèmes qu’ils devaient aborder aient été réglés. Ceci ne répond pas à la question de savoir si le fonctionnement de la structure de gouvernance est aussi efficace (c.‑à‑d. aborde tous les principaux problèmes) ou aussi efficient (c.‑à‑d. sans gaspiller de ressources ou d’efforts pour des initiatives qui sont à la fin du compte inutiles) qu’il pourrait l’être.

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