Évaluation du Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre

4. Constats de l’évaluation

4.1. Pertinence

L’évaluation a examiné la pertinence du Programme sur les CCHCG à l’égard de ce qui suit : le besoin continu du Programme; la façon dont le Programme satisfait aux priorités, aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral; et le soutien que le Programme apporte aux résultats stratégiques de chaque partenaire.

4.1.1. Besoin continu du Programme sur les CCHCG

L’évaluation a confirmé que le Programme continue d’être nécessaire pour les raisons suivantes :

Le Canada a des obligations juridiques internationales et intérieures continues de mettre fin à l’impunité

Le Programme reste pertinent parce que le Canada est partie aux conventions des Nations Unies (ONU) sur le génocide, les réfugiés, la torture, les crimes de guerre et, plus récemment, le Statut de Rome (chacune de ces obligations juridiques est examinée plus à fond à la section 4.1.4 ci‑après), et le Canada a des responsabilités intérieures en vertu de la Loi sur les CCHCG, la LIPR et la Loi sur la citoyenneté. Par conséquent, ces obligations imposent au Canada de donner asile aux réfugiés qui fuient des régions qui sont le théâtre de conflits de longue durée, tout en étant vigilant pour empêcher que des personnes qui ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou qui en ont été complices, ne soient autorisées à entrer au Canada ou à y rester et, lorsque cela convient, les poursuivre en justice pour leurs crimes.

Les atrocités continuent

De nombreux principaux intervenants ont expliqué que des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide continuent d’être commis dans le cadre de la guerre moderne non conventionnelle, en renvoyant aux conflits et aux soulèvements dans des pays comme la Syrie, l’Iraq, l’Afghanistan, le Soudan du Sud, ou plus particulièrement à des groupes extrémistes comme le groupe État islamique et Boko Haram. Au cours des quelques dernières années, l’ONU a publié de nombreux rapports sur la possibilité croissante ou la perpétration constatée de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité en République centrafricaine, au Soudan, au Soudan du Sud, en Iraq et en SyrieNote de bas de la page 17. Des préoccupations particulières portent sur le recrutement d’enfants et la déportation forcée en République centrafricaine (CANU, 2011a), des attaques systématiques de civils et des assassinats extrajudiciaires au Soudan (CANU, 2011b, 2011c), des avertissements au sujet de précurseurs de génocide, des assassinats extrajudiciaires, de la violence sexuelle, et l’utilisation d’enfants dans des conflits armés au Soudan du Sud (CANU, 2014b, 2015b), ainsi que le recours par le groupe État islamique à la torture, au viol, à la privation de nourriture, à l’enlèvement et à la conscription d’enfants, à l’esclavage sexuel, aux exécutions de masse, et à la violence ciblée contre la minorité Yezidi en Iraq et en Syrie (CANU, 2014a, 2015a, 2016a, 2016b). Plus récemment, l’ONU a signalé qu’au moins 18 802 civils iraquiens avaient été tués et 36 245 blessés de janvier 2014 à octobre 2015 à la suite du conflit qui se poursuit en Iraq; bien que bon nombre de ces morts soient attribuées au groupe État islamique, les forces de sécurité gouvernementale, les milices, les forces tribales et les Peshmerga kurdes sont également impliqués dans la violence généralisée (CANU, 2016a).

Le Canada est un pays qui accueille des immigrants et des réfugiés, et par conséquent est une destination en puissance pour les témoins, les victimes et les auteurs de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide

Le Programme demeure pertinent parce qu’il assure la coordination et fournit une expertise interministérielle pour garantir que des ressources soient disponibles pour faire un suivi aux allégations de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide contre des personnes qui sont réputées être au Canada. L’information émanant du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCNUR) montre que bon nombre des pays susmentionnés qui sont des zones de conflit intense figurent parmi les principaux pays du monde produisant des réfugiés,Note de bas de la page 18 et le Canada figure parmi les pays qui accueillent des immigrants et des réfugiés de ces régions. Par exemple, les données et les sources documentaires du Programme indiquent qu’entre 2008 et 2014, l’Iraq était le 10e pays source par ordre d’importance d’immigrants et de réfugiés au Canada. Les données du HCNUR indiquent que le Canada a accueilli plusieurs milliers de réfugiés d’autres régions de conflit importantes parmi lesquelles l’Afghanistan et la Somalie, ainsi que la République démocratique du Congo et le Soudan (ASFC et coll., 2011, p. 19; HCNUR, n.d). Plus récemment, le gouvernement du Canada à réinstallé 25 000 réfugiés syriens à la fin de février 2016 (GC, 2016).

Le Programme demeure également pertinent en tant que point de coordination par lequel IRCC et l’ASFC vérifient l’interdiction de territoire en vertu du paragraphe 35(1) de la LIPR. Un aspect du filtrage de sécurité consiste à identifier les auteurs de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide et de les empêcher de tenter de trouver refuge au Canada. Depuis 2011, neuf régimes ont été désignés en vertu de l’alinéa 35(1)b) de la LIPR pour des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide (entre autres crimes internationaux) (ASFC et coll., 2011, p. 19). Aucun nouveau régime n’a été désigné depuis 2003, année à laquelle l’alinéa 35(1)c) de la LIPR a été ajouté. Selon les données sur les visas au cours d’une période de huit ans, l’entrée au Canada a été refusée à plus d’un dixième de demandeurs de visa qui ont été contrôlés pour des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide. De 2003-2004 à 2013-2014, ceux-ci représentaient quelque 2 800 demandes de visa refusées au motif de commission de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide, ou de complicité à ceux‑ci.

Les efforts déployés au pays pour réprimer les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et le génocide gagnent en importance

Bien que les cours et les tribunaux internationaux fassent preuve d’un engagement à s’attaquer aux crimes de guerre contemporains, les efforts consentis au niveau national, comme le Programme sur les CCHCG du Canada, ne sont ni redondants ni inutiles. En premier lieu, le Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie touche à sa fin, tandis que celui du Rwanda est déjà fermé. Plusieurs principaux intervenants des ONG/universitaires et du Programme ont indiqué que le passage à des poursuites intérieures exercera une plus forte pression sur les ressources intérieures pour mener des investigations et intenter des poursuites coûteuses, et créera un besoin plus important pour de l’expertise intérieure sur des questions relatives aux crimes contre l’humanité, aux crimes de guerre ou au génocide. Cette situation peut être particulièrement difficile pour les pays qui sont moins développés ou qui viennent tout juste de commencer à reconstruire leurs infrastructures juridiques et policières après de longues périodes de conflit. En deuxième lieu, certains principaux intervenants des ONG/universitaires et du Programme ont fait remarquer qu’en tant que tribunal de dernière instance, la compétence de la CPI se limite aux conflits dans lesquels des États individuels ne peuvent pas mener des investigations ou intenter des poursuites relativement à des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou refusent de le faire. Quelques rares principaux intervenants parmi ceux‑ci ont relevé que cette situation accroît la pression qui s’exerce sur les pays pour qu’ils fassent des investigations et intentent des poursuites.

4.1.2. Le Programme respecte-t-il les priorités stratégiques du gouvernement?

Le Programme applique la politique d’interdiction de territoire du Canada et s’emboîte aisément dans le programme stratégique du gouvernement du Canada.

Les renseignements émanant des avis formulés par les principaux intervenants et des déclarations du gouvernement fédéral (p. ex., les discours du Trône et les discours du budget) montrent que le Programme continue de respecter les priorités stratégiques du gouvernement. Les principaux intervenants d’autres ministères/organismes partenaires ont estimé que le Programme respecte les priorités stratégiques du gouvernement, et ont indiqué que le Programme applique la politique d’interdiction de territoire du Canada et qu’il s’emboîte aisément dans le programme d’ordre public du gouvernement du Canada

Les discours du Trône et les budgets fédéraux ont dégagé plusieurs secteurs prioritaires qui se rapportent particulièrement aux crimes contre l’humanité, aux crimes de guerre et au génocide. Ainsi, le discours du Trône de 2009 a insisté sur la nécessité de renforcer la sécurité aux frontières, de maintenir l’intégrité du régime d’immigration, et de réformer le système de protection des réfugiés, mesures qui sont toutes indissociables des objectifs du Programme sur les CCHCG. Dans le discours du Trône de 2010, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il avait l’intention d’introduire des mesures législatives pour accélérer le processus de révocation de la citoyenneté des personnes qui ont dissimulé leur participation à des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et un génocide. Ces changements ont été annoncés dans le projet de loi C‑24 et ont pris force de loi par suite de la promulgation de la Loi renforçant la citoyenneté canadienne, qui est entrée en vigueur en mai 2015 (CIC, 2015). Les nouvelles lois devraient améliorer l’efficacité des révocations de la citoyenneté, qui prenaient traditionnellement plusieurs années, et ont de ce fait influé sur le rendement du Programme. Enfin, en 2011, le gouvernement fédéral a engagé 8,4 millions de dollars par an en financement permanent pour la politique canadienne d’interdiction de territoire. Ce montant s’ajoutait aux 7,2 millions de dollars en financement permanent que l’ASFC avait déjà reçu pour ses activités dans le cadre du Programme sur les CCHCG. Bien qu’il ne s’agisse pas d’une augmentation du financement, le passage au financement permanent montre qu’il y a une harmonisation entre les objectifs prioritaires du Programme et du gouvernement.

4.1.3. Le Programme cadre-t-il avec les résultats stratégiques et les priorités du Ministère?

Le Programme sur les CCHCG cadre avec les résultats stratégiques et les priorités ministérielles.

L’évaluation a établi qu’en règle générale, le Programme cadre avec les résultats stratégiques du Ministère. Bien que le Programme ne soit habituellement pas mentionné en tant que tel parmi les résultats stratégiques des partenaires, l’essence du Programme est indirectement étayée par plusieurs résultats stratégiques, comme le résume le Tableau 4 ci‑après.

Tableau 4 : Harmonisation du Programme avec les résultats stratégiques ministériels

Ministère de la Justice

Un système de justice canadien équitable, adapté et accessible :
Ce résultat stratégique comprend l’élaboration et la prestation de services connexes au droit pénal et à la politique en la matière. Le Programme sur les CCHCG cadre avec ce résultat par l’entremise du travail stratégique du ministère de la Justice qui porte sur le cadre stratégique qui a été mis en place pour intenter des poursuites contre des personnes soupçonnées de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide.
Un gouvernement fédéral secondé par des services juridiques de haute qualité :
La Section des CCHCG du ministère de la Justice concourt à ce résultat stratégique en fournissant des conseils et une aide juridiques à la GRC pour la conduite d’investigations et la prestation de conseils juridiques portant sur les activités du Programme entreprises par l’ASFC et IRCC. En outre, la Section des CCHCG appuie les poursuites criminelles contre des personnes soupçonnées de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide.

GRC

Réduction des activités criminelles touchant les Canadiens :
Dans le cadre du sous-programme de maintien de l’ordre, la GRC « assure l’exécution des lois fédérales et la protection de la sécurité nationale du Canada et de ses institutions, ainsi que des dignitaires canadiens et étrangers » (GRC, 2015). Le Programme sur les CCHCG cadre avec ce résultat stratégique et ce sous-programme grâce à ses activités fédérales d’exécution de lutte contre le crime, notamment son travail lors de la conduite d’enquêtes criminelles afférentes à ces personnes soupçonnées de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide. Le travail de la GRC en matière de crimes de guerre est désigné explicitement comme relevant de ce résultat stratégique (en particulier, le sous-sous-programme Services de protection (1.1.2.4), qui contribue à accroître la confiance que porte le public à l’intégrité des programmes et services fédéraux.

ASFC

Le commerce international et les déplacements sont favorisés à la frontière du Canada et la population du Canada est protégée des risques liés aux frontières :
Le Programme sur les CCHCG cadre avec ce résultat stratégique de l’ASFC, car il fonctionne pour filtrer et marquer les personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou d’en avoir été complices et, lorsque cela convient, pour appliquer les mesures de renvois de ces personnes du Canada. Ce faisant, l’intégrité du système d’immigration est maintenue par le fait d’interdire le territoire aux personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou d’en avoir été complices.

IRCC

Participation des nouveaux arrivants et des citoyens à l’appui d’une société intégrée :
Ce résultat comprend la révocation de la citoyenneté lorsqu’une personne l’a obtenue frauduleusement en représentant faussement ou en celant délibérément des renseignements, notamment la participation à des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide.
Gestion des mouvements migratoires qui favorisent les intérêts canadiens et protègent la santé et la sécurité des Canadiens
Ce résultat stratégique englobe le secteur du Programme du contrôle des mouvements migratoires et de la gestion de la sécurité, qui a pour objet d’« assurer la gestion de la migration des étrangers et des nouveaux arrivants au Canada » (CIC, 2014b). IRCC y parvient en veillant à ce que la migration se fasse conformément à la LIPR et aux règlements qui l’accompagne, ce qui se fait par l’instauration de mesures antifraudes et de critères d’admissibilité, dont quelques-uns servent à tenir hors du Canada des personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou d’en avoir été complices.

Sources : (ASFC, 2015; CIC, 2014a; ministère de la Justice Canada, 2015a; GRC, 2015)

En outre, les priorités générales du gouvernement du Canada en matière d’investissement dans la prévention de la criminalité et le système de justice (budget fédéral de 2011), de lutte contre la criminalité et le terrorisme (discours du Trône de 2011) et de maintien des droits des victimes (discours du Trône de 2013) peuvent être interprétées plus largement comme étant compatibles avec les objectifs du Programme sur les CCHCG.

Les principaux intervenants de tous les ministères/organismes partenaires croient également que le Programme sur les CCHCG cadre avec les priorités et les résultats stratégiques de leur ministère/organisme. Par exemple, l’ASFC est chargée d’assurer la sécurité intégrée des frontières qui s’inscrit à l’appui des priorités relatives à la sécurité nationale et publique, et facilite la libre circulation de personnes et de biens. L’application des dispositions visant l’immigration destinées à empêcher les personnes qui sont interdites de territoire au motif de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide d’entrer au Canada est perçue comme une priorité continue à l’ASFC par rapport au Programme sur les CCHCG. Trois des objectifs opérationnels d’IRCC, en l’occurrence empêcher l’admission, déceler la participation et révoquer la citoyenneté, sont pertinents pour le Programme et sous-tendent ses résultats stratégiques. Les principaux intervenants du ministère de la Justice et de la GRC estiment également que le Programme sur les CCHCG continue d’être pertinent pour les priorités ministérielles.

4.1.4. Le gouvernement fédéral a-t-il toujours un rôle à jouer dans l’exécution du Programme?

Le cadre législatif canadien oblige le gouvernement fédéral à continuer d’agir pour empêcher et dissuader les personnes qui ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou qui en ont été complices, ou pour les renvoyer.

Le gouvernement du Canada a usé de son pouvoir pour créer un cadre législatif qui fait obligation au gouvernement fédéral à continuer d’agir pour empêcher et dissuader les personnes qui ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou qui en ont été complices, ou pour les renvoyer du Canada. Le gouvernement dispose de mesures dans les outils législatifs suivants : la Loi sur les CCHCG,la Loi sur l’extradition,la LIPR, la Loi sur la citoyenneté et le Code criminel. Par ailleurs, comme le montre le Tableau 5, le gouvernement du Canada a signé plusieurs ententes internationales qui, entre autres choses, imposent au Canada de donner asile aux réfugiés tout en veillant à ce que les auteurs de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide soient exclus, renvoyés ou poursuivis.

Tableau 5 : Obligations et engagements internationaux afférents à la lutte liée aux crimes contre l’humanité, aux crimes de guerre et au génocide

Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide (1949)
Déclare que le génocide est un crime en vertu du droit international et précise les agissements qui constituent un génocide.
Convention relative au statut des réfugiés (1951)
Définit ce qu’est un réfugié selon la Convention, y compris les droits des réfugiés et les critères pour l’exclusion de la protection des réfugiés, qui comprennent la perpétration d’un crime contre la paix, de crimes de guerre et de crimes contre l’humanité,9 ou d’un crime non politique grave à l’extérieur de leur pays d’asile. Le Canada est également signataire du protocole de 1967, qui étend l’applicabilité de la Convention de 1951 en supprimant les limites géographiques et chronologiques qui restreignaient la définition de réfugié.
Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (1987):
Prend appui sur la Déclaration universelle des droits de l’homme et d’autres pactes internationaux en définissant davantage la torture et l’obligation de l’État.
Conventions de Genève de 1949 et protocoles supplémentaires
Énonce les règles limitant les effets de conflits afin de protéger les civils et d’autres personnes qui ne participent pas aux conflits (civils, coopérants) et les personnes qui ne sont plus en mesure de fuir (blessés, prisonniers de guerre) (CICR, 2010).
Statut de Rome de la Cour pénale internationale (2002)
Définit les règles, les mécanismes et la compétence de la CPI et établit le principe de complémentarité, selon lequel les États ont pour principale responsabilité d’enquêter sur les CCHCG et le génocide et d’intenter des poursuites au plan intérieur. Le Canada figure parmi 65 autres pays qui ont adopté des lois comportant des dispositions sur la complémentarité ou la coopération (ou les deux) pour mettre en œuvre le Statut de Rome (CPI, n.d). Le principe de complémentarité énonce que les États parties (notamment le Canada) assument la principale responsabilité pour enquêter sur des personnes qui ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et un génocide, ou qui en sont complices, et pour les poursuivre.

4.2. Rendement – efficacité

Selon la Politique sur l’évaluation de 2009 du Conseil du Trésor, évaluer le rendement consiste à déterminer l’efficacité, ainsi que l’efficience et l’économie. Les sous-sections ci‑après portent sur l’efficacité du Programme sur les CCHCG à réaliser ses résultats escomptés.

4.2.1. Augmentation de la connaissance du Programme et de la sensibilisation à celui‑ci

D’après les attentes, le Programme est censé se consacrer à la formation, à l’élaboration d’outils et de politiques, à la gestion du savoir et à des activités de sensibilisation qui, ensemble, sont destinées à mieux faire connaître le Programme et à intensifier la sensibilisation à celui‑ci, tant à l’interne qu’à l’externe, ce qui accroît l’efficacité de son exécution. Avant d’examiner chacune de ces activités, cette section étudie les perceptions qu’ont les membres du personnel des ministères et des organismes de leurs connaissances de toutes les composantes du Programme, ainsi que de la clarté des rôles et des responsabilités qu’ils assument dans le cadre du Programme.

Le personnel des partenaires est en général au courant du Programme et juge que les rôles sont clairs

Les constats de l’évaluation indiquent que le personnel des ministères et des organismes qui entreprend du travail connexe au Programme est en règle générale au courant des volets du Programme, bien que le niveau de connaissance soit influencé par divers facteurs. La plupart des répondants (66 %) se sont cotés comme étant au courant (31 %) ou quelque peu au courant (35 %) de tous les volets du Programme, y compris ceux qui se trouvent à l’extérieur de leurs propres domaines du Programme. Les facteurs qui influent sur l’autoévaluation de leurs connaissances sont les années d’expérience, le ministère/l’organisme du répondant et, dans une moindre mesure, les endroits (à l’étranger, dans une région, à l’AC) où le répondant travaillait.

  • Les répondants du ministère de la Justice et de l’ASFC tendent à se noter comme étant au courant ou très au courant, tandis que les répondants d’IRCC et de la GRC tendent à se coter comme étant quelque peu au courant.
  • Les répondants justifiant de plus de cinq ans d’expérience étaient plus portés à se considérer comme étant très au courant ou au courant, comparativement à ceux ayant moins d’expérience.
  • D’après leur autoévaluation, les répondants qui avaient travaillé à l’AC étaient légèrement plus au courant que ceux qui n’ont travaillé que dans les régions ou à l’étranger.
Tableau 6a: Connaissance de tous les volets du Programme (n=68)
Q13. Comment qualifieriez-vous votre niveau de connaissance de tous les volets du Programme (pas seulement le vôtre)?
Réponse Très au courant Au courant Quelque peu au courant Pas du tout au courant
Nombre % Nombre % Nombre % Nombre %
Globalement 16 24 % 21 31 % 24 35 % 7 10 %

Source : Sondage auprès du personnel des ministères

Mise en garde : Échantillon de petite taille.

Remarque : Comme les pourcentages des rangées ont été arrondis, il est possible que le total ne corresponde pas à 100 %.

Tableau 6b: Connaissance de tous les volets du Programme (n=68) - Par départment
Q13. Comment qualifieriez-vous votre niveau de connaissance de tous les volets du Programme (pas seulement le vôtre)?
Réponse Très au courant Au courant Quelque peu au courant Pas du tout au courant
Nombre % Nombre % Nombre % Nombre %
ASFC 7 32 % 7 32 % 6 27 % 2 9 %
IRCC -- -- 3 38 % 5 63 % -- --
Ministère de la justice 7 39 % 6 32 % 4 21 % 2 11 %
GRC 2 11 % 5 26 % 9 47 % 3 16 %

Source : Sondage auprès du personnel des ministères

Mise en garde : Échantillon de petite taille.

Remarque : Comme les pourcentages des rangées ont été arrondis, il est possible que le total ne corresponde pas à 100 %.

Tableau 6c: Connaissance de tous les volets du Programme (n=68) - Par années d'expérience
Q13. Comment qualifieriez-vous votre niveau de connaissance de tous les volets du Programme (pas seulement le vôtre)?
Réponse Très au courant Au courant Quelque peu au courant Pas du tout au courant
Nombre % Nombre % Nombre % Nombre %
Moins d’un an -- -- -- -- 2 40 % 3 60 %
1 à 5 ans 2 8 % 9 35 % 12 46 % 3 12 %
6 à 10 ans 6 35 % 7 41 % 4 24 % -- --
Plus de 10 ans 8 40 % 5 25 % 6 30 % 1 5 %

Source : Sondage auprès du personnel des ministères

Mise en garde : Échantillon de petite taille.

Remarque : Comme les pourcentages des rangées ont été arrondis, il est possible que le total ne corresponde pas à 100 %.

Tableau 6d: Connaissance de tous les volets du Programme (n=68) - Lieu de travail
Q13. Comment qualifieriez-vous votre niveau de connaissance de tous les volets du Programme (pas seulement le vôtre)?
Réponse Très au courant Au courant Quelque peu au courant Pas du tout au courant
Nombre % Nombre % Nombre % Nombre %
Administration centraleNote de table i 9 27 % 14 41 % 9 27 % 2 6 %
Unité régionale (uniquement) 7 35 % 4 20 % 6 30 % 3 15 %
Mission à l’étranger (uniquement) -- -- 3 23 % 8 62 % 2 15 %
Autre -- -- -- -- 1 100 % -- --

Source : Sondage auprès du personnel des ministères

Mise en garde : Échantillon de petite taille.

Remarque : Comme les pourcentages des rangées ont été arrondis, il est possible que le total ne corresponde pas à 100 %.

Note de table i

Si les répondants ont indiqué qu’ils ont travaillé à l’AC ainsi qu’à un autre endroit, ils sont inclus dans l’AC aux fins de cette analyse.

Retour à la référence de note de bas de la tablei

Les principaux intervenants des ministères et organismes partenaires ont confirmé les résultats du sondage et ont fourni un contexte. Ils ont signalé que la compréhension des divers volets du Programme est plus approfondie chez les cadres supérieurs. Ils ont expliqué que la sensibilisation au Programme chez le personnel travaillant dans les bureaux régionaux ou à l’étranger peut être quelque peu plus faible que celle du personnel qui travaille à l’AC, parce que les cas dans le domaine des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et des génocides sont rares, et que leur connaissance serait limitée à la politique opérationnelle connexe à ces crimes.

Les rôles et responsabilités des ministères et organismes partenaires sont généralement clairs, d’après les entrevues et les constats du sondage. Les résultats du sondage indiquent que la plupart des répondants (66 %) estiment qu’ils comprennent les rôles et les responsabilités de chaque partenaire, bien que la majorité d’entre eux ne soient que quelque peu d’accord que les rôles des autres ministères et organismes sont clairs (voir le Tableau 7).

Tableau 7 : Clarté des rôles au sein du Programme (n=68)
Q23. Dans quelle mesure êtes-vous d’accord que les rôles des autres ministères et organismes sont clairs?
Réponse Nombre Pourcentage
D’accord 10 15 %
Quelque peu d’accord 35 51 %
Quelque peu en désaccord 8 12 %
En désaccord 8 12 %
Ne s’applique pas à mon travail 3 4 %
Ne sait pas 4 6 %
Total 68 100%

Source : Sondage auprès du personnel des ministères

Quelques principaux intervenants du Programme ont fourni un contexte supplémentaire, relevant que les changements de structure et de personnel dans les ministères et organismes partenaires ont signifié que, bien que le rôle de chaque partenaire soit compris, les rôles et responsabilités à l’intérieur des ministères et organismes partenaires sont moins clairs pour les autres partenaires. En outre, ils ont noté que la complexité des mesures signifie également que les partenaires qui ne participent pas directement à une mesure ne possèdent pas une connaissance approfondie du processus. Pour ces raisons, on juge que le fait de tenir des réunions plus régulièrement et d’avoir une représentation cohérente de tous les partenaires, y compris une représentation des divisions compétentes à l’intérieur de ministères ou organismes partenaires, est crucial pour le fonctionnement efficace du Programme. Quelques rares principaux intervenants ont mentionné des problèmes à cet égard par le passé, lorsque le manque de compréhension des différents rôles dans un ministère ou organisme partenaire signifiait que toutes les personnes compétentes n’étaient pas consultées sur un problème qui était examiné par le CCAP.

La formation du personnel des partenaires du Programme passe pour avoir baissé sur les plans de la disponibilité et de la pertinence

D’après les renseignements émanant des entrevues et de la documentation, l’évaluation a trouvé que la formation continue d’avoir lieu, bien que les détails complets de toutes les activités de formation ne soient pas disponibles. Les résultats des entrevues et du sondage indiquent que la formation est un secteur pouvant être amélioré pour ce qui est de la quantité disponible, du niveau de formation et du sujet de la formation.

Les documents faisant état des activités de formation du Programme ne donnent pas la pleine étendue et le type de la formation offerte. Bien que les activités de sensibilisation et de formation soient examinées au CCAP comme point permanent de l’ordre du jour, le Comité se penche davantage sur la sensibilisation et ne mentionne que quelques rares activités de formation. Bien que la tenue d’un dossier de ces activités ait été discutée au CCAP, l’outil pour suivre la formation et la sensibilisation n’a pas été élaboré.

Les principaux intervenants des ministères et organismes partenaires ont relevé que la disponibilité et la pertinence de la formation propre aux crimes contre l’humanité, aux crimes de guerre et au génocide avaient diminué au cours des quelques dernières années. Certains principaux intervenants ont considéré que la formation était moins régulière, spécifique et collaborative que par le passé, lorsque le Programme en était à ses débuts. Les difficultés de formation revêtaient des formes différentes pour chaque partenaire.

  • Les personnes interviewées du ministère de la Justice ont indiqué que les programmes de formation destinés aux avocats sont entravés par un manque de financement et des difficultés d’accès à ce financement. Ils ont signalé que la formation, particulièrement celle des avocats plus expérimentés, exige des déplacements à l’étranger, car cette formation est hautement spécialisée et, si la formation était offerte au Canada, des avocats expérimentés ou principaux de la Section des CCHCG donneraient souvent la formation.
  • Bien que les principaux intervenants de l’ASFC et les documents internes louent l’Atelier sur le renseignement sur les crimes de guerre de 2014 de l’Agence,Note de bas de la page 19 et que le personnel de l’Agence soit satisfait de l’orientation que propose régulièrement le ministère de la Justice au moyen du passage en revue de dossiers particuliers, on s’inquiétait du manque de possibilités de formation au niveau régional et des limites des budgets de voyage régionaux, ce qui empêcherait le personnel régional d’assister à la formation qui est donnée à Ottawa. Ils ont relevé que l’ASFC recourt habituellement à des bulletins sur l’exécution de la loi et opérationnels pour aviser le personnel des politiques opérationnelles et aborder d’éventuelles lacunes, plutôt que de proposer une formation structurée.
  • Les principaux intervenants d’IRCC ont fait observer qu’il manque des outils de formation pour le personnel régional, particulièrement du côté de la citoyenneté. Une grande partie de la formation pertinente ayant trait aux CCHCG semble être ciblée sur les agents des visas d’IRCC à l’étranger, et comprend des cours de rappel sur la Loi sur les CCHCG et son règlement, ainsi que la capacité de demander conseil par l’entremise de la Direction générale de la gestion des cas d’IRCC, qui donne de l’orientation sur des cas particuliers.
  • Bien que le ministère de la Justice ait donné une formation structurée au sein de la GRC par le passé, ceci n’a pas été le cas au cours des dernières années, et les personnes de la GRC interviewées ont signalé qu’il n’y a pas, à l’heure actuelle, de formation particulière sur les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et le génocide. Ces principaux intervenants ont considéré que l’élaboration d’une formation normalisée propre au Programme est difficile parce que, bien qu’une grande partie des compétences essentielles pour enquêter sur ces crimes ne soient pas différentes de celles des investigations sur des homicides, les contextes de ces administrations étrangères sont uniques et différents d’un cas à l’autre. Quelques rares principaux intervenants ont insisté sur l’importance de comprendre les contextes culturels particuliers.

Les résultats du sondage concordaient avec les avis des principaux intervenants. La majorité des répondants au sondage (68 %) ont déclaré que la quantité de formation donnée ne suffit pas. Ces avis étaient chose courante dans tous les ministères répondants, mais dominaient chez les répondants de l’ASFC et d’IRCC. En outre, à peine plus de la moitié de tous les répondants (53 %) n’étaient pas d’accord que le niveau de formation disponible convient à quelqu’un qui a passé autant de temps dans le poste et qui a de telles responsabilités. Ces avis étaient plus marqués chez les répondants qui avaient travaillé dans des secteurs connexes à la répression des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et des génocides pendant plus d’un an. Enfin, les avis des répondants étaient quelque peu plus mitigés lorsqu’il s’agissait de déterminer si le sujet de leur formation actuelle correspondait à leurs besoins, quelques-uns (43 %) n’étant pas d’accord et quelques-uns (38 %) étant d’accord. Le Tableau 8 présente les résultats globaux.

Tableau 8 : Cote de satisfaction avec la formation (n=68)
Q23. Dans quelle mesure êtes-vous d’accord avec les énoncés suivants…
Response D’accord D’accord Quelque peu en désaccord En désaccord Ne s’applique pas à mon travail Ne sait pas
# % # % # % # % # % # %
La matière de la formation actuelle répond à mes besoins 8 12 % 18 26 % 13 19 % 16 24 % 6 9 % 7 10 %
Le niveau de formation est approprié pour une personne qui a passé le même temps que moi au travail et a les mêmes responsabilités que moi 8 12 % 14 21 % 19 28 % 17 25 % 7 10 % 3 4 %
La quantité de formation donnée est suffisante 6 9 % 8 12 % 27 40 % 19 28 % 5 7 % 3 4 %

Source : Sondage auprès du personnel des ministères

Remarque : Comme les pourcentages des rangées ont été arrondis, il est possible que le total ne corresponde pas à 100 %.

Les principaux intervenants ont formulé quelques suggestions sur la façon d’améliorer la formation :

  • Les partenaires devraient donner davantage de formation en ligne (p. ex., webinaires) et examiner d’autres méthodes de prestation qui étendront la portée des possibilités de formation aux bureaux régionaux.
  • La formation devrait être davantage normalisée, car elle diffère d’un bureau régional à l’autre à l’ASFC.
  • Quelques principaux intervenants souhaitaient davantage de formation sur l’article 35 de la LIPR.
  • Quelques rares principaux intervenants ont remarqué que certains ministères avaient pour habitude de proposer des séances annuelles, et souhaitaient qu’elles puissent être rétablies. Deux séances ont été mentionnées en particulier : une séance de formation de deux jours ou une journée « portes ouvertes » organisée par le ministère de la Justice; et une réunion annuelle organisée par IRCC, qui était considérée comme une occasion valable d’apprendre à connaître le point de vue d’IRCC et de nouer des contacts.
  • Le personnel du ministère de la Justice de la Section des CCHCG a formulé le souhait d’avoir des possibilités de recevoir de la formation et d’acquérir de l’expérience sur le contentieux.
  • Puisque le ministère de la Justice « enquêtera » sur des cas civils, les principaux intervenants de la GRC ont proposé une formation pour le personnel du ministère de la Justice sur les techniques d’entrevue et l’obtention de déclarations des témoins.
En général, les outils, politiques et procédures du Programme passent pour être utiles, bien que l’on ait dégagé des secteurs pouvant être améliorés

Au fil du temps, les partenaires du Programme ont élaboré plusieurs outils, politiques et procédures. La plupart de ceux‑ci ont au départ été élaborés hors de la période visée par l’évaluation, mais peuvent avoir été mis à jour ou révisés depuis.

Parmi les répondants au sondage qui ont pu émettre des commentaires sur les divers outils, politiques et procédures, la plupart les considéraient comme étant très ou quelque peu utiles. Cependant, dans le cas des politiques, procédures et manuels des ministères ou organismes qui devraient être pertinents pour tout le personnel, environ un cinquième des répondants ont jugé qu’ils ne s’appliquaient pas à leur travail, ou qu’ils n’avaient pas suffisamment d’expérience de leur utilisation pour évaluer leur utilité. Ce résultat peut indiquer qu’il s’impose de sensibiliser davantage ces outils, politiques et procédures connexes au travail du Programme. Les réponses au sondage indiquent également qu’il y a de la place pour l’amélioration de ces ressources. Par exemple, environ un tiers des répondants ont jugé que les procédures (34 %), les manuels (31 %) et les politiques (30 %) de leur ministère ou organisme n’étaient pas très utiles ou pas du tout utiles.

Selon les résultats du sondage, les outils qui passent pour être les moins utiles sont la ligne d’appui téléphonique 24 heures de l’ASFC et les outils de filtrage, et ceux qui sont réputés être les plus utiles sont les avis de surveillance des systèmes informatiques, les rapports des pays, et les critères d’examen des dossiers. Voir la Figure 1 .

Figure 1 : Utilités des outils, politiques et procédures

Q20. Dans quelle mesure les outils, politiques et procédures ci‑après sont-ils utiles dans votre travail portant sur les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le génocide?

Figure 1 : Utilités des outils, politiques et procédures, décrit ci-dessous

Source : Sondage auprès du personnel des ministères

Figure 1 : Utilités des outils, politiques et procédures - Version texte

Q20. Dans quelle mesure les outils, politiques et procédures ci‑après sont-ils utiles dans votre travail portant sur les crimes de guerre, les crimes contre l’humanité et le génocide?

Les avis de surveillance dans les systèmes informatiques ont été considérés très utiles par 19 % des répondants au sondage, quelque peu utiles par 37 % d'entre eux, pas très utiles par 6 %, pas utiles du tout par 7 %, ne s'appliquaient pas à leur travail par 18 %, et 13 % ont indiqué qu'ils ne savaient pas.

Les rapports des pays ont été considérés très utiles par 19 % des répondants au sondage, quelque peu utiles par 37 % d'entre eux, pas très utiles par 13 %, pas utiles du tout par 7 %, ne s'appliquaient pas à leur travail par 13 %, et 10 % ont indiqué qu'ils ne savaient pas.

Les critères d'examen des dossiers ont été considérés très utiles par 12 % des répondants au sondage, quelque peu utiles par 41 % d'entre eux, pas très utiles par 10 %, pas utiles du tout par 4 %, ne s'appliquaient pas à leur travail par 18 %, et 15 % ont indiqué qu'ils ne savaient pas.

Les manuels du ministère ou de l'organisme ont été considérés très utiles par 12 % des répondants au sondage, quelque peu utiles par 40 % d'entre eux, pas très utiles par 21 %, pas utiles du tout par 10 %, ne s'appliquaient pas à leur travail par 12 %, et 6 % ont indiqué qu'ils ne savaient pas.

Les politiques du ministère ou de l'organisme ont été considérés très utiles par 10 % des répondants au sondage, quelque peu utiles par 41 % d'entre eux, pas très utiles par 18 %, pas utiles du tout par 12 %, ne s'appliquaient pas à leur travail par 10 %, et 9 % ont indiqué qu'ils ne savaient pas.

Les procédures du ministère ou de l'organisme ont été considérées très utiles par 9 % des répondants au sondage, quelque peu utiles par 37 % d'entre eux, pas très utiles par 22 %, pas utiles du tout par 12 %, ne s'appliquaient pas à leur travail par 12 %, et 9 % ont indiqué qu'ils ne savaient pas.

Les outils de filtrage ont été considérées très utiles par 13 % des répondants au sondage, quelque peu utiles par 31 % d'entre eux, pas très utiles par 21 %, pas utiles du tout par 6 %, ne s'appliquaient pas à leur travail par 19 %, et 10 % ont indiqué qu'ils ne savaient.

La ligne d'appui téléphonique 24 heures de l'ASFC a été considérée très utiles par 8 % des répondants au sondage, quelque peu utiles par 9 % d'entre eux, pas très utiles par 12 %, pas utiles du tout par 16 %, ne s'appliquaient pas à leur travail par 28 %, et 32 % ont indiqué qu'ils ne savaient.

D’après les résultats du sondage et les entrevues des principaux intervenants, il s’impose de tenir les outils, politiques et procédures davantage à jour. Bien que près de la moitié de tous les répondants (48 %, voir le Tableau 9) aient indiqué que les outils, politiques et procédures dont ils se servent sont tenus à jour et que, par conséquent, ils restent pertinents pour leur travail, plus de la moitié de tous les répondants de l’ASFC (13 sur 22) ont signalé que leurs outils, politiques et procédures ne sont pas tenus à jour. Ces répondants ont formulé des commentaires sur la nécessité de manuels actualisés (notamment le Manuel d’exécution de la loi de l’ASFC, le Guide tactique pour le Programme sur les CCHCG du Canada), les listes de personnes-contacts à l’étranger, et les profils de pays. L’ASFC indique que des chapitres particuliers des documents de formation sont mis à jour selon les besoins, lorsqu’il y a une modification de la politique. Des examens plus complets de ces ressources se font moins fréquemment. Le Manuel d’exécution de la loi a été mis à jour pour la dernière fois en 2005, bien que pendant l’évaluation, il ait été en cours d’actualisation, et le Guide tactique date de 2009. Des principaux intervenants ont fait remarquer que les bulletins opérationnels sont destinés à compléter les manuels jusqu’à ce qu’ils soient mis à jour, mais quelques-uns étaient d’avis qu’une période de dix ans entre les examens était excessive.

Tableau 9: Outils, politiques et procédures tenus à jour (n=62)
Q21. Les outils, politiques et procédures que vous utilisez sont-ils tenus à jour de façon à rester pertinents pour votre travail??
Réponse Nombre Pourcentage
Oui 30 48 %
Non 17 27 %
Ne s’applique pas à mon travail 6 10 %
Ne sait pas 9 15 %

Source : Sondage auprès du personnel des ministères

Base : Les répondants qui ont utilisé au moins un outil, politique ou procédure.

D’après les entrevues, les avocats du ministère de la Justice, particulièrement ceux qui ont moins d’expérience, souhaitent avoir des politiques plus claires au sujet de leur rôle et davantage d’orientation sur la façon d’aborder leur travail (p. ex., ils souhaitent savoir qui exerce l’autorité sur divers aspects d’un dossier, quand ils doivent communiquer avec le SEI au ministère de la Justice). Ils souhaitent également recevoir davantage d’appui technologique, notamment des applications logicielles de soutien au contentieux, notamment un Ringtail mis à jour.

Pour ce qui est de la GRC, les types de soutien que les personnes interviewées ont mentionné comme étant les plus importants pour leur travail afférent au Programme sont les services de police spécialisés, notamment ceux fournis par les anthropologues judiciaires, les experts en balistique, et les experts de reconstitution de lieu de crime. Selon les personnes interviewées par la GRC, le principal obstacle à la continuité des investigations policières sont les limites imposées aux options de ressourcement pour recruter des traducteurs à l’appui des investigations. Les règles de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique régissant l’emploi occasionnel empêchent l’embauche pour plus de 90 jours dans une année civile. Il est difficile pour l’équipe d’investigation de reconduire les services d’un interprète/traducteur d’une langue spécialisée qui est détenteur d’une cote de sécurité pour la durée de l’investigation.

Le Programme a entrepris des activités de gestion du savoir, mais la capacité d’élaborer une approche coordonnée a posé problème

Les documents, outils, politiques et procédures de formation dont il a été question ci‑dessus constituent une partie, mais probablement pas la totalité, du fonds de renseignements du Programme. La gestion du savoir comprend la saisie, l’organisation et le partage de ce type de renseignements. En termes généraux, la gestion du savoir passe pour être importante pour améliorer l’efficacité et l’efficience du fonctionnement d’un programme, ainsi que pour gérer les risques associés à la perte éventuelle d’expertise qui se produit lorsque les employés prennent leur retraite ou quittent le poste connexe.

Le Programme a entrepris plusieurs activités en matière de gestion du savoir. Bien que les partenaires du Programme continuent de recueillir et d’élaborer de l’information, les efforts qui ont été déployés pour créer un répertoire commun de renseignements sur les CCHCG se sont enlisés ou ont été mis en veilleuse. La tentative probablement la plus complète qui a été entreprise pour élaborer un répertoire central de données, d’écrits, de documents et d’autre matériel ayant trait au Programme était le Système sur les crimes de guerre contemporains (SCGC) de l’ASFC. Selon les principaux intervenants de l’ASFC, ce système a cessé d’être utilisé pour plusieurs raisons, dont la perte de financement et de personnel (sa mise à jour et son entretien exigeaient une main-d’œuvre importante), le manque de sensibilisation au SCGC (roulement du personnel), et la montée en puissance d’Internet, qui a amené le personnel à effectuer des recherches de leur propre chef pour des ressources publiquement disponibles.

Parmi les autres efforts en matière de gestion du savoir qui ont été déployés au niveau du CCAP, citons :

Le Comité de recherche
Ce comité devait établir une passerelle entre le ministère de la Justice et l’ASFC. Cependant, il s’est réuni pour la dernière fois en mars 2011. Bien qu’un événement annuel sur le partage de la recherche ait été planifié, il ne semble pas s’être produit.
Le Projet de bibliothèque virtuelle
Ce projet a été annoncé en 2008 comme moyen d’améliorer la coordination des capacités de recherche du Programme. Des principaux intervenants ont déclaré qu’un tel outil serait particulièrement utile parce qu’il permettrait aux organismes de partager leurs archives sur papier et de dresser une liste des résultats de leurs recherches obtenus au cours de la dernière décennie. Cette idée a été ravivée en 2013 sous les auspices du Sous-comité de l’amélioration de la collaboration du CCAP. Cependant, d’après la documentation du Programme, les plans n’ont pas avancé au-delà de l’étape de la discussion.
Le Comité de la formation normalisée
Le mandat de ce comité consistait à trouver les produits qui peuvent être utilisés par tous les partenaires du Programme aux fins de formation. À ce jour, le Comité n’a produit aucun programme de cours ni aucun produit en raison du manque de financement à l’appui de son travail. En 2013, le travail de ce comité a été mis en veilleuse.
CCAP
s’était engagé à tenir un calendrier des activités de formation et de sensibilisation qui pouvaient être utilisées pour décrire les documents de formation et établir un lien avec ceux‑ci. Cependant, il ne semble pas que ce calendrier ait été élaboré.
Le site Web du Programme sur les crimes de guerre
Le site Web a été achevé en 2010, mais il n’y a pas eu d’actualisation importante de son contenu au cours des cinq dernières années. Le site Web est à la fois un outil de gestion du savoir et de sensibilisation. Comme il en sera discuté sous l’entête Sensibilisation, les intervenants externes ont relevé que le site Web était périmé.

En général, le niveau de coordination de la gestion du savoir prévu dans le modèle logique du Programme (voir Annexe A) ne ressort pas manifestement des activités du Programme, ce qui a également signifié que plusieurs recommandations de l’évaluation de 2008 n’ont pas eu de suite. Par exemple, un plan de formation coordonné a été recommandé dans l’évaluation de 2008, et est mentionné comme résultat du Programme sous gestion du savoir; toutefois, le Comité de la formation normalisée, qui semble avoir été chargé d’élaborer ce plan, a été mis en veilleuse. Selon son modèle logique, le Programme devait également entreprendre des « mesures administratives pour favoriser de bonnes méthodes d’enregistrement, de conservation, d’échange et de transfert de renseignements et de dossiers opérationnels pertinents » (ministère de la Justice Canada, ASFC, GRC et CIC, 2013). Comme il est indiqué plus haut, le SCGC, que l’évaluation de 2008 avait recommandé d’améliorer et de mettre à niveau, est en veilleuse. En outre, le manque d’une base de données de recherche centralisée s’est soldé par l’absence d’efforts de recherche coordonnés, puisque les quatre partenaires du Programme ont effectué indépendamment des recherches dans des sources ouvertes, ce qui a créé un important chevauchement, selon un petit nombre de principaux intervenants. Comme le Programme met son approche pluridisciplinaire coordonnée de l’avant comme un avantage important, l’absence d’un plan de formation coordonné et d’un répertoire de recherche centralisé semble être une lacune importante de ses efforts de gestion du savoir.

Les activités de sensibilisation se poursuivent, mais elles pourraient être davantage coordonnées et ciblées

Les activités de sensibilisation du Programme sont destinées à accroître la connaissance du Programme et la sensibilisation à celui‑ci chez les populations qui manifestent un intérêt particulier pour les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et le génocide (p. ex., les ONG qui travaillent dans ce domaine, les organisations qui aident les collectivités de la diaspora, les autres pays qui souhaitent tirer un enseignement de l’expérience du Programme), ainsi que le grand public. Les constats de l’évaluation indiquent que les partenaires du Programme ont participé individuellement à des activités de sensibilisation au cours de la période d’évaluation. Il est à remarquer que peu de ces activités étaient ciblées sur le public. Des exemples de certains types d’activité de sensibilisation sont énumérés ci‑après :Note de bas de la page 20

  • les représentants du ministère de la Justice ont assisté au Réseau génocide de l’UE, qui passe pour convenir au partage des pratiques exemplaires et pour tirer des enseignements d’autres pays
  • les partenaires du Programme ont présenté des exposés lors de différentes conférences, à des écoles et à des universités
  • la présence publique du Programme au moyen du site Web et de rapports annuels
  • des réunions avec d’autres pays (p. ex., les États-Unis) pour échanger sur les pratiques exemplaires
  • la formation pour d’autres pays (p. ex., l’ASFC a donné de la formation à Islamabad, au Pakistan)
  • l’atelier de l’ASFC sur le renseignement sur les crimes de guerre (voir la discussion sous formation ci‑dessus), auquel ont assisté d’autres pays et des ONG, en plus des partenaires du Programme
  • la collaboration du ministère de la Justice avec des ONG et des établissements universitaires pour donner des cours sur la Loi sur les CCHCG
  • la contribution de la GRC aux pratiques exemplaires pour des collègues de polices étrangères en assistant aux symposiums d’INTERPOL et d’Europol sur les CCHCG
  • la publication hebdomadaire de la Section du renseignement et de la coordination de l’ASFC qui porte sur les crimes de guerre contemporains, et qui est utilisée comme outil de sensibilisation à l’ASFC, à IRCC et par les partenaires étrangers
  • un plan de sensibilisation élaboré par la GRC et le ministère de la Justice, qui comporte la réalisation d’une brochure et la collaboration avec les collectivités de la diaspora du Rwanda et des Balkans
  • la couverture médiatique des poursuites pour les CCHCG qui fait office de forme de sensibilisation

Bien que la sensibilisation se poursuive, l’évaluation a trouvé que le Programme n’a pas donné suite aux suggestions de combler les lacunes qui avaient été décelées, notamment l’élaboration d’un plan de sensibilisation combiné chez les partenaires et des travaux de sensibilisation destinés à des groupes au Canada, qui toutes deux ont été formulées dans l’évaluation de 2008 ainsi qu’au CCAP en 2010. La coordination de la sensibilisation peut être affectée par la décision de renoncer à des discussions sur la sensibilisation à chaque réunion du CCAP, et d’utiliser au lieu un calendrier pour consigner ces activités; le calendrier des événements de sensibilisation et de formation, comme il est indiqué plus haut à la section sur la formation, n’a pas été élaboré. En outre, en 2010, le CCAP a constitué le Comité sur les besoins d’éducation et la sensibilisation, dirigé par le ministère de la Justice et la GRC, qui serait chargé de faire la promotion du Programme, de présenter des exposés, et de réaliser des produits.

Quelques principaux intervenants du Programme pensent toujours qu’il s’impose que le Programme prenne les devants pour sensibiliser davantage les collectivités de victimes de façon proactive et en temps opportun. Selon les principaux intervenants du Programme, les premiers efforts déployés par le Programme pour sensibiliser les collectivités de la diaspora du Rwanda et des Balkans n’ont pas bien fonctionné et on a constaté un manque de réaction de ces collectivités et d’autres collectivités ciblées. Cependant, le Programme a continué d’examiner des options dans ce secteur d’activité. Au cours de l’année dernière, en particulier, le Programme a examiné des options, articulées principalement autour de la meilleure façon de joindre les réfugiés syriens pour les informer sur le Programme.

Les constats du sondage et des entrevues indiquent également que la sensibilisation est un secteur pouvant être amélioré. Lorsqu’on leur a demandé de coter le niveau de sensibilisation des intervenants étrangers et intérieurs qui œuvrent dans le secteur des violations des droits de la personne, des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité et du génocide, moins d’un tiers des répondants ont estimé que ces groupes sont très au courant du Programme, bien que la plupart des répondants pensent que ces groupes sont au moins quelque peu au courant. Un quart des répondants au sondage estiment que le public est au moins quelque peu au courant. Voir la Figure 2 .

Figure 2 : Sensibilisation au Programme des intervenants (n=68)

Q12 : Comment qualifieriez-vous la sensibilisation au Programme et à ses buts parmi les groupes suivants?

Figure 2 : Sensibilisation au Programme des intervenants (n=68), décrit ci-dessous

Source : Sondage auprès du personnel des ministères

Figure 2 : Sensibilisation au Programme des intervenants (n=68) - Version texte

Q12 : Comment qualifieriez-vous la sensibilisation au Programme et à ses buts parmi les groupes suivants?

Les organisations internationales qui oeuvrent dans les secteurs des violations des droits de la personne, des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité ou du génocide se disent être très au courant du Programme par une marge de 25 % des répondants au sondage. Ils disent être quelque peu au courant par 40 %, être peu au courant par 3%, 7 % d'entre eux seraient très peu au courant, et 25 % ne savaient pas.

Les organisations canadiennes qui oeuvrent dans les secteurs des violations des droits de la personne, des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité ou du génocide se disent être très au courant du Programme par une marge de 29 % des répondants au sondage. Ils disent être quelque peu au courant par 34 %, être peu au courant par 7 %, 6 % d'entre eux seraient très peu au courant, et 24 % ne savaient pas.

Les représentants d'organismes travaillant dans des secteurs connexes dans d'autres pays se disent être très au courant du Programme par une marge de 13 % des répondants au sondage. Ils disent être quelque peu au courant par 40 %, être peu au courant par 19 %, 3 % d'entre eux seraient très peu au courant, et 25 % ne savaient pas.

Les organisations non gouvernementales qui aident les victimes et les collectivités qui ont éprouvé des crimes de guerre, des crimes contre l'humanité ou un génocide se disent être très au courant du Programme par une marge de 16 % des répondants au sondage. Ils disent être quelque peu au courant par 35 %, être peu au courant 7 %, 13 % d'entre eux seraient très peu au courant, et 28 % ne savaient pas.

Les membres du public se disent être très au courant du Programme par une marge de 1 % des répondants au sondage. Ils disent être quelque peu au courant par 24 %, être peu au courant par 26 %, 26 % d'entre eux seraient très peu au courant, et 22 % ne savaient pas.

En outre, la plupart des répondants au sondage qui ont formulé un avis ne pensent pas que les efforts déployés pour sensibiliser les intervenants canadiens ou étrangers sont suffisants (voir le Tableau 10).

Tableau 10 : Évaluation des efforts de sensibilisation déployés dans le cadre du Programme (n=68)
Q23. Dans quelle mesure êtes-vous d’accord avec les énoncés suivants :
Énoncés D’accord Quelque peu d’accord Quelque peu en désaccord En désaccord Ne s’applique pas à mon travail Ne sait pas
Nombre % Nombre % Nombre % Nombre % Nombre % Nombre %
Les efforts de sensibilisation des intervenants internationaux sont suffisants 3 4 % 7 10 % 8 12 % 15 22 % 10 15 % 25 37 %
Les efforts de sensibilisation des intervenants canadiens sont suffisants 1 1 % 8 12 % 12 18 % 19 28 % 8 12 % 20 29 %

Source : Sondage auprès du personnel des ministères

Remarque : Comme les pourcentages des rangées ont été arrondis, il est possible que le total ne corresponde pas à 100 %.

Les avis des principaux intervenants concordent avec les conclusions du sondage et y apportent un supplément de contexte. Les principaux intervenants du Programme ont déclaré que le Programme a effectué quelques travaux de sensibilisation, par exemple en travaillant avec des ONG et des établissements universitaires pour donner des cours sur la Loi sur les CCHCG, et auprès des collectivités de la diaspora, qui peuvent être une source durable de plaintes, mais ils ont également signalé que l’on pourrait en faire davantage. Les principaux intervenants universitaires et les ONG croient que l’accroissement de la sensibilisation des ONG intérieures et étrangères contribuerait à accroître les connaissances du Programme. Ils ont également proposé de sensibiliser davantage les victimes/survivants et les organisations de victimes pour faire en sorte que les collectivités de la diaspora soient au courant du Programme et de la façon dont il fonctionne.

Les publications en ligne sur le site Web du Programme (rapports annuels, communiqués) et/ou les publications diffusées par les experts du Programme en crimes contre l’humanité, crimes de guerre et génocide étaient une forme communément reconnue de sensibilisation du Programme. Cependant, les principaux intervenants externes et ceux du Programme ont souligné que le site Web avait été trop peu souvent mis à jour depuis 2010, et que le rapport annuel du Programme n’est pas disponible depuis plusieurs années; par conséquent, il demeure un vecteur inadéquat pour communiquer avec les groupes d’intervenants externes et le grand public.

4.2.2. Gestion efficace des allégations

Selon la stratégie de mesure du rendement du Programme, la gestion des allégations est « la manière selon laquelle les partenaires du Programme décident du règlement des cas » (ministère de la Justice et coll., 2013). La gestion des allégations comporte plusieurs dimensions possibles, parmi lesquelles l’identification et le filtrage des allégations, l’investigation des allégations, la sélection et la mise en œuvre de mesures de redressement, et le suivi des résultats.

Les constats de l’évaluation indiquent qu’en règle générale, le Programme a géré efficacement les allégations; cependant, la connaissance restreinte du Programme dans son ensemble chez les principaux intervenants et les répondants au sondage affaiblit ce constat. De nombreuses personnes interviewées des ministères partenaires ne pouvaient formuler des commentaires que sur des aspects de la gestion des allégations auxquels ils avaient directement participé. Certaines d’entre elles, mais particulièrement les principaux intervenants universitaires et des ONG, ont déclaré que leur capacité d’évaluer l’efficacité de la gestion des allégations était limitée en raison du manque de rapports à jour sur le rendement et d’information sur les résultats pour le Programme.

Le Programme passe pour être efficace pour identifier et filtrer les allégations

L’identification et le filtrage des allégations sont considérés des aspects importants de la gestion des allégations, car ils peuvent faire passer le message aux personnes qui ont participé à des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou qui en ont été complices, ainsi qu’à leurs réseaux (auxquels peuvent appartenir d’autres criminels de guerre) que le Canada ne leur accordera pas l’asile. Les principaux intervenants de tous les groupes d’intervenants (Programme, communauté homologue internationale, ONG et universitaires) ont reconnu l’importance du filtrage de l’admissibilité d’IRCC et de l’ASFC, et quelques-uns ont décrit l’approche de filtrage adoptée par le Canada comme étant très efficace et avancée, comparée à celle d’autres administrations. Ce sont en particulier les outils/questionnaires/protocoles normalisés de filtrage utilisés par le personnel d’IRCC et de l’ASFC pour filtrer les demandeurs d’asile qui ont été notés comme pratiques novatrices exemplaires dont d’autres pays devraient tirer l’enseignement et qu’ils devraient émuler.

Quelques rares principaux intervenants ont fait observer que les conflits qui donnent lieu à des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide peuvent être localisés et exigent une connaissance très spécialisée de la région et du conflit pour qu’il soit possible d’identifier les personnes qui peuvent avoir commis des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité ou un génocide, ou en avoir été complices. Les partenaires du Programme sont convaincus que les outils aident à identifier et filtrer en fonction de la participation ou de la complicité à des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, bien que l’on manifeste de l’intérêt pour davantage de formation et des outils actualisés (voir la section 4.2.1 ). Outre les outils, la collaboration entre les partenaires, comme l’ASFC, qui travaillent avec des experts du ministère de la Justice pour faire en sorte que le filtrage de l’ASFC a tenu compte des conflits propres à une région, contribue à faire en sorte que cette étape de la gestion des allégations soit efficace.

Le Programme passe pour effectuer des investigations bien organisées et détaillées sur les allégations, mais les contraintes de ressources demeurent un problème

Peu d’intervenants externes pourraient formuler des commentaires sur l’efficacité avec laquelle le Programme enquête sur les allégations, mais ceux qui l’ont fait ont loué la GRC pour son plan d’investigation bien organisé, détaillé et bien exécuté. Tous les groupes d’intervenants clés ont fait remarquer que les investigations sur les CCHCG exigent des ressources importantes. Plusieurs des principaux intervenants (particulièrement des partenaires du Programme, mais également des organismes homologues internationaux) ont soulevé des préoccupations au sujet des contraintes de ressources de la GRC, et de la façon dont ces contraintes affectent le nombre d’investigations en cours que la GRC peut conduire. La GRC a adopté comme position que les enquêtes criminelles bénéficient de la priorité et qu’elles sont menées conformément à la capacité du Programme de mener des enquêtes criminelles et d’intenter des poursuites pénales. L’évaluation de 2008 a recommandé un financement afin d’accroître la capacité d’investigation de la GRC. Les demandes de ressources qui sont imposées à la GRC dépassent de loin le financement au titre des CCHCG qu’elle reçoit; on a noté que les dépenses excédaient l’allocation disponible du Programme par entre 50 % et 150 % (exercices 2010-2011 à 2012-2013). Le ministère de la Justice a récemment collaboré avec la GRC afin de réduire l’inventaire des dossiers criminels en transférant des dossiers à IRCC et au ministère de la Justice pour qu’ils prennent des mesures d’immigration, dans l’espoir que cela réduira le fardeau d’investigation qui pèse sur la GRC.

La GRC et le ministère de la Justice travaillent en étroite collaboration aux investigations et reconnaissent qu’il s’impose d’avoir une coordination efficace

Les principaux intervenants de la GRC et du ministère de la Justice ont parlé de la proximité de leur relation de travail dans le cadre de ces investigations, car elles peuvent durer pendant des années. Ils ont également reconnu que la relation de travail entre les ministères est un travail en cours. Plusieurs problèmes ont été mentionnés :

  • La coordination entre le ministère de la Justice et la GRC relativement au répertoire des dossiers criminels actifs pourrait être améliorée. Il s’est présenté des situations dans lesquelles les priorités au sujet des dossiers qui devraient être actifs n’étaient pas harmonisées, et il a été donné suite à des dossiers auxquels l’autre partenaire n’avait pas donné la priorité et/ou qu’il avait fermé. Les principaux intervenants ont laissé entendre que la GRC et le ministère de la Justice doivent mieux communiquer pour déterminer quels dossiers sont prioritaires.
  • Les principaux intervenants de la GRC croient que les investigations pour le Programme sur les CCHCG pourraient être améliorées et rendues plus efficaces au moyen d’une participation plus précoce et/ou plus directe du SPPC. À l’heure actuelle, la Section des CCHCG du ministère de la Justice travaille directement avec la GRC aux investigations. Les principaux intervenants du ministère de la Justice ont fait remarquer que le coût d’une participation plus précoce du SPPC est un facteur qui influe sur le moment où le SPPC intervient dans les dossiers qui font l’objet d’une investigation et sur la façon dont il le fait.
  • Les membres du ministère de la Justice et de la GRC qui ont été interviewés pensent que la Section des CCHCG du ministère de la Justice serait avantagée si elle avait davantage d’avocats possédant plus d’expérience des poursuites pénales.
  • Le rôle des avocats dans le cadre des investigations a été mentionné comme un secteur qui a, du moins par le passé, été source de tension. Le niveau des avocats du ministère de la Justice qui participent aux investigations semble varier selon l’avocat et le dossier, et peut ne pas toujours reconnaître que la GRC est à la fois le responsable et le client du dossier. Il en résulte que quelques rares principaux intervenants ont relevé que les produits du travail du ministère de la Justice peuvent ne pas toujours être considérés comme ajoutant de la valeur à l’investigation. Les avocats souhaitaient plus de clarté au sujet de leur rôle afin qu’ils ne fassent pas deux fois le même travail ou dépassent leur autorité en présentant des demandes d’information ayant trait aux enquêtes criminelles.
Le Sous-comité d’examen des dossiers et les critères utilisés pour choisir les mesures et donner la priorité aux dossiers passent pour être efficaces

Le choix et la mise en œuvre des mesures ont été désignés comme un domaine dans lequel le Programme a fait preuve d’amélioration pendant la période visée par l’évaluation de 2008. D’après les documents du Programme, afin d’utiliser plus efficacement les ressources limitées et traiter le volume d’affaires éventuelles, le Programme a établi un ordre de priorité pour le recours aux mesures. La priorité la plus élevée est accordée aux mesures préventives, qui consistent à refuser un visa à des demandeurs à l’étranger au sujet desquels on a des motifs raisonnables de croire qu’ils ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en ont été complices. La deuxième priorité est accordée aux mesures d’immigration (c.‑à‑d. exclusion du statut de réfugié, enquêtes et procédures de déportation). La révocation de la citoyenneté et les poursuites criminelles, qui reposent fortement sur des investigations minutieuses pour trouver des preuves qui les étayent, sont réputées être des mesures d’une importance critique, mais sont utilisées de façon sélective en raison des ressources qu’elles exigent. Les critères servant à déterminer quels dossiers sont choisis pour le répertoire des dossiers criminels sont ajustés selon les pressions émergentes auxquelles est confronté le Programme, mais comprennent des facteurs comme la gravité des allégations, la présence de victimes au Canada, et la capacité de renvoi dans le pays d’origine.Note de bas de la page 21 Les principaux intervenants du Programme ont fait remarquer que le processus d’examen des dossiers a continué de s’améliorer, et ils sont généralement d‘accord que le Programme prend les meilleures décisions au sujet de la façon d’orienter ses ressources.

La concentration sur les mesures de prévention et d’immigration a été critiquée par plusieurs groupes d’intervenants

Tous les principaux intervenants ont souligné l’incessante détermination du Canada à aborder les allégations de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre et de génocide au moyen du Programme. Bien qu’ils reconnaissent le coût que comporte la conduite d’enquêtes criminelles débouchant sur des poursuites de ces crimes, quelques principaux intervenants externes (communauté homologue internationale, ONG et universitaires) et du Programme ont dit souhaiter que le Programme intente davantage de poursuites. Ces principaux intervenants ont critiqué l’importance accordée aux mesures d’immigration, car ils les considèrent comme étant moins efficaces pour faire rendre des comptes à des personnes qui ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou qui en ont été complices.

Les principaux points forts du Programme pour la gestion des allégations sont l’approche multiministérielle et l’expertise du personnel

Nombre de principaux intervenants de tous les groupes d’intervenants ont mentionné l’approche multiministérielle du Programme, qui réunit de l’expertise et de l’information sur plusieurs disciplines afin de contribuer à la gestion efficace des allégations. On considérait qu’il est important de réunir des personnes de ministères et d’organismes partenaires pour évaluer convenablement quelle mesure convient. En outre, bon nombre des principaux intervenants ont souligné la qualité et l’expertise du personnel du Programme et ont décrit ces personnes comme étant de classe mondiale, bien informées, motivées et très dévouées à leur travail. Quelques rares principaux intervenants ont souligné l’importance de disposer de personnel à long terme ou spécialisé travaillant pour le Programme sur les CCHCG, puisque ces rôles aboutissent à une expertise et à des connaissances cumulatives.

Le partage d’information entre les partenaires est un élément important dans la réussite de la gestion des allégations

Comme le montrent les diagrammes des processus des mesures de redressement (voir l’Annexe D), chaque mesure peut impliquer plusieurs partenaires du Programme,Note de bas de la page 22 et les différentes mesures peuvent être utilisées l’une après l’autre dans certaines situations. Il s’ensuit que la relation de travail entre les partenaires est un élément crucial qui influe sur la gestion efficace des allégations. Les principaux intervenants de ministères et organismes partenaires ont loué la relation de travail entre les partenaires du Programme, formulant souvent des commentaires favorables sur la régularité des communications et des réunions entre partenaires.

Bon nombre des principaux intervenants ont également mentionné les difficultés que comporte le partage d’information dans un environnement multiministériel/pluri-gouvernemental. Ils ont expliqué que chaque partenaire du Programme entrepose son information sur les cas dans des bases de données distinctes qui, pour des raisons structurelles et juridiques, ne sont pas directement accessibles aux autres partenaires du Programme. Pour contourner cette difficulté, les partenaires du Programme ont élaboré différentes stratégies pour partager indirectement l’information sur les cas, avec un succès mitigé.

Par exemple, le ministère de la Justice et IRCC ont élaboré un mécanisme pour faciliter la localisation et l’extraction d’information sur les cas pertinents, lorsque cela convient, par l’entremise d’un agent de liaison à temps partiel d’IRCC qui est en poste à la Section des CCHCG du ministère de la Justice (bien qu’il soit toujours un employé d’IRCC). Les principaux intervenants du ministère de la Justice ont expliqué que l’agent de liaison rend plus facile et plus rapide l’extraction de dossiers et d’information d’immigration d’IRCC. Ces principaux intervenants sont d’avis que ce rôle a été immensément utile et a amélioré la relation entre IRCC et le ministère de la Justice. Ils souhaitent conserver cet arrangement.

Un autre exemple de partage indirect réside dans les protocoles de transfert de fichiers élaborés entre la GRC et le ministère de la Justice et entre ce dernier et l’ASFC afin de transférer indirectement des investigations de la GRC à l’ASFC par l’entremise du ministère de la Justice. Cela se passe dans des cas où il n’y avait pas suffisamment d’information pour poursuivre les enquêtes criminelles, mais où il est toujours possible pour l’ASFC d’appliquer la réglementation. Le protocole consiste à ce que la GRC transfère l’information sur les cas au ministère de la Justice, qui vérifie ensuite l’information et fournit à l’ASFC l’information qu’il juge diffusable en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Cependant, les principaux intervenants de l’ASFC ont mentionné qu’il manque souvent à l’information d’importants renseignements contextuels, qui pourraient aider l’ASFC à faire des présentations au CISR. Il s’ensuit que le personnel régional de l’ASFC doit effectuer sa propre investigation qui, selon les principaux intervenants de l’ASFC, représente un chevauchement des tâches et n’a ni la portée ni le détail qui émanerait d’investigations de la GRC ou du ministère de la Justice.

Les principaux intervenants de la GRC étaient frustrés par le temps qu’il faut pour transférer de l’information au pays et à l’étranger, et s’inquiétaient de la possibilité que le Programme et les partenaires internationaux fassent deux fois le même travail. Ces principaux intervenants ont proposé d’intégrer les ressources intérieures en créant un groupe de travail commun ou en logeant dans les mêmes locaux les partenaires du Programme.

Des études de cas ont été une source utile de renseignements opérationnels plus précis sur la façon dont les partenaires collaborent. Dans les études de cas, quelques problèmes ont surgi pour ce qui est d’obtenir de l’information d’autres partenaires en temps opportun (p. ex., des demandes présentées par la GRC à l’ASFC ou à IRCC pour des renseignements à l’appui des investigations).

Le suivi des résultats est désigné comme un secteur pouvant être amélioré

Les principaux intervenants du Programme croient que des rapports de rendement plus réguliers accroîtraient la responsabilisation au sein du Programme. D’autres principaux intervenants (ONG, universitaires) ont également mentionné le manque de rapports de rendement réguliers disponibles en ligne. Quelques rares principaux intervenants des ministères/organismes partenaires souhaitent également que le Programme fasse davantage de suivi des résultats. On constate un désir pour des rapports internes qui suivent les décisions prises dans le cadre des dossiers et créent une boucle de rétroaction afin que, par exemple, la décision définitive en matière de filtrage des dossiers au sujet desquels elle a été consultée soit relayée à l’ASFC.

Évaluation globale de la gestion des allégations

Les constats du sondage indiquent que le Programme réussit à mettre en œuvre la plupart des mesures. Les répondants qui ont pu émettre une opinion étaient persuadés que la plupart des mesures ont été mises en œuvre avec succès par le Programme. La mesure de poursuite était la seule exception. Selon les constats des principaux intervenants discutés ci‑dessus, ce manque de succès dans la mise en œuvre des poursuites constaté par l’évaluation est probablement imputable au faible nombre de poursuites et aux contraintes de ressources qui limitent la capacité d’appliquer cette mesure.

Figure 3: Réussite dans la mise en œuvre des mesures (n=68)

Q15 : Dans quelle mesure le Programme a-t-il été un succès dans les activités suivantes visant les personnes réputées avoir commis des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité ou un génocide, ou en avoir été complices?

Figure 3: Réussite dans la mise en œuvre des mesures (n=68), décrit ci-dessous

Source : Sondage auprès du personnel des ministères

Figure 3: Réussite dans la mise en œuvre des mesures (n=68) - Version texte

Q15 : Dans quelle mesure le Programme a-t-il été un succès dans les activités suivantes visant les personnes réputées avoir commis des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité ou un génocide, ou en avoir été complices?

Le Programme a été estimé un grand succès pour ce qui est du déni du statut de réfugié par 9 % des répondants au sondage, un succès mitigé par 47 %, un échec mitigé par 13 %, un grand échec par 3 %, il ne s'appliquait pas au travail de 12 % d'entre eux, et 16 % ne savaient pas.

Le Programme a été estimé un grand succès pour ce qui est d'expulser des personnes du Canada en vertu de la LIPR par 6 % des répondants au sondage, un succès mitigé par 49 %, un échec mitigé par 15 %, un grand échec par 4 %, il ne s'appliquait pas au travail de 12 % d'entre eux, et 15 % ne savaient pas.

Le Programme a été estimé un grand succès pour ce qui est du déni de visa par 13 % des répondants au sondage, un succès mitigé par 40 %, un échec mitigé par 9 %, un grand échec par 3 %, il ne s'appliquait pas au travail de 16 % d'entre eux, et 19 % ne savaient pas.

Le Programme a été estimé un grand succès pour ce qui est de la révocation de la citoyenneté par 10 % des répondants au sondage, un succès mitigé par 37 %, un échec mitigé par 16 %, un grand échec par 4 %, il ne s'appliquait pas au travail de 10 % d'entre eux, et 22 % ne savaient pas.

Le Programme a été estimé un grand succès pour ce qui est de l'extradition à la demande d'autres pays par 25 % des répondants au sondage, un succès mitigé par 15 %, un grand échec par 4 %, il ne s'appliquait pas au travail de 21 % d'entre eux, et 35 % ne savaient pas.

Le Programme a été estimé un grand succès pour ce qui est des poursuites par 1 % des répondants au sondage, un succès mitigé par 35 %, un échec mitigé par 22 %, un grand échec par 15 %, il ne s'appliquait pas au travail de 10 % d'entre eux, et 16 % ne savaient pas.

4.2.3. Dissuader et empêcher les personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou d’en avoir été complices, d’entrer au Canada

Bien qu’aucune preuve incontestable n’indique si le Programme a dissuadé des personnes qui ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en ont été complices, d’entrer au Canada, le pays a refusé quelque 2 800 visas pour des motifs raisonnables de commission de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide, ou de complicité à ceux‑ci, depuis 2003-2004. Comme il en a été discuté à la section 4.2.2 ., les principaux intervenants et les répondants au sondage jugent que les processus de filtrage de IRCC et de l’ASFC sont efficaces pour refuser des visas aux personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou d’en avoir été complices, pour les empêcher de venir au Canada. Certains principaux intervenants ont signalé que le déni de visas fait passer le message aux personnes qui ont été impliquées dans des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en ont été complices, et leurs réseaux (ce qui peut comprendre d’autres criminels de guerre) que le Canada ne leur donnera pas asile. De même, bien que les principaux intervenants n’aient pas pu faire de commentaires précis sur l’effet dissuasif des poursuites pour CCHCG du Canada, de nombreux universitaires, ONG et principaux intervenants internationaux pensent en général que les poursuites dissuadent les auteurs de se rendre dans des administrations qui poursuivront ces crimes.

Les données de rendement du Programme indiquent que le nombre de visas évalués à l’étranger et refusés pour des motifs raisonnables de croire que le demandeur a commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en a été complice, a quelque peu varié au cours de la dernière décennie, comme l’on peut s’y attendre d’après les variations des tendances d’immigration, mais a atteint en moyenne quelque 2 700 demandes de visa par exercice. Comme l’indique le Tableau 11, au cours de la période couverte par cette évaluation pour laquelle des données sont disponibles (exercice 2009-2010 à 2013–2014), le nombre de demandes évaluées à l’étranger pour des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide a fluctué par exercice. Le nombre de demandes de visa refusées pour la commission de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide, ou de complicité à ceux‑ci, a considérablement baissé au cours des trois derniers exercices pour lesquels des données sont disponibles. Au cours de la période de cinq ans précédente (exercice 2004-2005 à 2008-2009), 1 867 visas au total ont été refusés, contre 701 visas au cours de la période de cinq ans la plus récente pour laquelle on dispose de données. Le volume de visas évalué ne rend pas compte de cette baisse et, par conséquent, elle pourrait être fondée sur des facteurs stratégiques et opérationnels et sur les populations qui demandent des visas dans une année donnée. L’évaluation ne peut pas émettre de conjecture au sujet des facteurs qui pourraient expliquer la diminution des dénis de visa au motif de la commission de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide, ou de complicité à ceux‑ci.

Tableau 11 : Traitement des visas dans les bureaux d’immigration à l’étranger : nombre de demandes évaluées pour la commission de CCHCG ou de complicité à ceux‑ci
  2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15Note de table iii Total
Visa de résident temporaire 1 969 2 480 2 879 1 883 2 053 2 953 2 864 2 418 3 791 2 675 2 397 S/O 28 362
Visa de résident permanent 331 171 145 146 191 197 371 216 39 103 184 S/O 2 094
TOTAL 2 300 2 651 3 024 2 029 2 244 3 150 3 235 2 634 3 830 2 778 2 581 S/O 30 456
Total refuséNote de table ii 242 385 367 361 326 428 269 215 45 97 75 S/O 2 810
% refusé 11 % 15 % 12 % 18 % 15 % 14 % 8 % 8 % 1 % 3 % 3 % n/a 9 %

Source : Données du Programme.

Note de table ii

Selon les rapports de rendement du Programme, ce chiffre comprend les demandes de visa refusées pour des motifs raisonnables de croire que le demandeur a commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en a été complice; les demandeurs qui ont retiré leur demande de visa lorsqu’on leur a demandé un complément d’information pendant le filtrage; et les demandes refusées pour d’autres raisons, même s’il y avait des motifs raisonnables de croire que le demandeur avait commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en avait été complice.

Retour à la référence de note de bas de la table ii

Note de table iii

S/O – données non disponibles

Retour à la référence de note de bas de la table iii

Quelques rares principaux intervenants ont relevé qu’il n’y a pas de boucle de rétroaction pour que le Programme comprenne de quelle façon les personnes filtrées pour des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, et qui sont déclarées admissibles pour entrer au Canada, sont trouvées plus tard dans le répertoire des mesures d’immigration, d’enquêtes criminelles/révocation ou d’investigation/poursuites. Cette information indiquerait dans quelle mesure le Programme réussit à empêcher des personnes qui ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en ont été complices, d’entrer au Canada.

4.2.4. Renvoi de personnes réputées avoir commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en avoir été complices

Lorsque des personnes soupçonnées de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide sont entrées au Canada ou demandent le statut de réfugié depuis le Canada ou à un point d’entrée, le Programme dispose de diverses mesures qui, si elles sont efficaces, pourraient aboutir à leur renvoi.

Comme le montrent les sections suivantes, il est difficile d’évaluer le rendement du Programme au moyen des données disponibles. Ces dernières reposent sur des totaux annuels pour chaque mesure, isolément les uns des autres, ce qui limite la capacité d’évaluer la réussite en sachant, par exemple, quelle proportion de personnes exclues du statut de protection de réfugié est à la fin du compte renvoyée du Canada. En outre, à moins que la personne se conforme officiellement à la mesure de renvoi, le Programme ne sait pas si la personne a quitté le Canada. Dans certains cas, les personnes faisant l’objet d’une mesure de renvoi peuvent quitter le pays sans en aviser les fonctionnaires.

En tenant compte de ces limitations, on constate que les données de rendement du Programme indiquent une tendance à recourir aux mesures qui cadrent avec l’insistance sur les mesures d’immigration de préférence à celles de révocation de la citoyenneté et de poursuite.

Exclusion du statut de réfugié

Comme il a été décrit à la section 2.4 , l’ASFC peut intervenir dans des demandes d’asile avant que la CISR soulève des inquiétudes au sujet de l’éventuelle implication du demandeur dans des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide. Si la CISR trouve une personne exclue de la protection des réfugiés, l’ASFC peut entamer des procédures d’admissibilité pour une conclusion d’interdiction de territoire en vertu de l’article 35 de la LIPR, ou entamer directement une procédure de renvoi lorsqu’une mesure de renvoi existe et est en vigueur.

D’après les données de rendement, le nombre de demandes d’asile ayant fait l’objet d’une investigation pour commission de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide, ou de complicité à ceux‑ci, et le nombre d’interventions déposées par l’ASFC ont varié d’une année à l’autre, ce qui peut être imputable à une variété de facteurs, parmi lesquels des variations du volume de demandes d’asile et le pays d’origine des personnes revendiquant le statut de réfugié.

En utilisant la précédente période de six ans (de 2003-2004 à 2008-2009) comme base et en la comparant à la période de six ans visée par l’évaluation actuelle (2009-2010 à 2014-2015), on constate que le nombre d’exclusions et de refus exprimé comme proportion du nombre total d’interventions a augmenté, passant de 55 % à 63 %. Il ne faut pas interpréter ce résultat comme étant le pourcentage d’interventions réussies. Pour chaque période de six ans, certaines demandes d’asile dans lesquelles l’ASFC est intervenue seraient en cours et certaines décisions prises par la CISR reposeraient sur des interventions déposées au départ avant la période de six ans. Ceci étant dit, le nombre d’exclusions liées aux crimes de guerre et de refus de protection des réfugiés, exprimé comme proportion du nombre total d’interventions au cours desquelles l’ASFC a contesté le statut de réfugié aux motifs de crimes contre l’humanité, crimes de guerre ou génocide, est une indication de réussite (tel que démontré au Tableau 12).

Les données semblent également rendre compte de l’incidence de la décision de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Ezokola c. Canada (Citoyenneté et Immigration), [2013] 2 RCS 678, qui a modifié les critères servant à évaluer s’il faut refuser à un demandeur le statut de réfugié au motif de la participation à des crimes contre l’humanité, à des crimes de guerre ou à un génocide. La Cour suprême du Canada avait rejeté l’idée que l’exclusion en vertu du paragraphe 1Fa) de la Convention relative au statut des réfugiés (Convention sur les réfugiés) puisse être appliquée en fonction d’une « simple association », et a exigé au lieu de cela la preuve qu’une personne a « volontairement contribué de manière significative et consciente aux crimes ou au dessein criminel d’une organisation ».

Tableau 12: Exclusion du statut de réfugié
  2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15
Demandes d’asile ayant fait l’objet d’une investigation par l’ASFC pour commission de crimes contre l’humanité, crimes de guerre ou génocide, ou complicité à ceux‑ci 883 2 024 1 373 1 395 612 549 794 680 602 503 365 445
Nombre d’interventions pour exclusion déposées par l’ASFC pour commission de crimes contre l’humanité, crimes de guerre ou génocide, ou complicité à ceux‑ci 387 155 237 82 80 112 87 88 103 59 77 41
Cas exclus de la protection des réfugiés (motifs raisonnables de croire qu’il y a eu commission de crimes contre l’humanité, crimes de guerre ou génocide, ou complicité à ceux‑ci) 63 79 40 31 26 18 25 31 37 34 8 5
Cas dans lesquels la protection a été refusée pour des motifs autres que des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide dans lesquels une intervention pour exclusion a été déposée 107 75 53 36 34 19 24 27 15 31 38 10

Source : Données du Programme.

Enquêtes

Les enquêtes devant la CISR ont lieu lorsque des ressortissants étrangers ou des résidents permanents qui sont déjà au Canada ont fait l’objet d’allégations de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide. Si la personne est un demandeur d’asile, la demande d’asile est suspendue en attente du résultat de l’enquête. Un membre de la CISR entend l’affaire et décide si la personne devrait être autorisée à rester au Canada. Le volume d’enquêtes est faible et a baissé au cours des six dernières années (2009-2010 à 2014-2015). Le nombre de cas faisant l’objet d’une enquête à la fin de chaque exercice a également baissé pour les demandeurs d’asile au cours des six dernières années, comparativement à celui des six années précédentes. L’évaluation ne peut pas émettre de conjecture sur les raisons de cette baisse. Voir les Tableaux 13 et 14.

Tableau 13 : Enquêtes pour des demandeurs qui ne sont pas de réfugiés
  2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15
Nombre d’enquêtes ouvertes 8 27 12 11 2 15 11 8 2 5 4 2
Demandeur déclaré interdit de territoire et frappé d’une mesure de déportation (motifs raisonnables de croire qu’il y a eu commission de crimes contre l’humanité, crimes de guerre ou génocide, ou de complicité à ceux‑ci) S/O 0 1 3 1 4 3 2 0 4 0 2
Le demandeur a été jugé admissible après l’enquête sur les crimes contre l’humanité, crimes de guerre ou génocide S/O 1 1 0 0 1 2 3 1 1 4 3
Cas faisant toujours l’objet d’une enquête à la fin de l’exercice 115 65 27 23 31 16 30 28 33 37 54 41

S.O. – Données non disponibles

Source : Données du Programme.

Tableau 14 : Enquêtes pour les demandeurs qui sont des réfugiés
  2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15
Nombre d’enquêtes ouvertes 8 11 22 12 16 19 19 18 9 7 6 6
Demandeur déclaré interdit de territoire et frappé d’une mesure de déportation (motifs raisonnables de croire qu’il y a eu commission de crimes contre l’humanité, crimes de guerre ou génocide, ou de complicité à ceux‑ci) n/a 3 4 4 4 19 6 5 5 8 7 3
Le demandeur a été jugé admissible après l’enquête sur les crimes contre l’humanité, crimes de guerre ou génocide n/a 2 2 2 1 2 13 7 5 2 1 2
Cas faisant toujours l’objet d’une enquête à la fin de l’exercice 883 663 346 691 701 161 118 132 232 105 80 35

S.O. – Données non disponibles

Source : Données du Programme.

Renvois

Les personnes qui sont exclues du statut de protection de réfugié ou qui ont été déclarées interdites de territoire pour d’autres motifs font l’objet du processus de renvoi, qui peut aboutir à leur expulsion du Canada. Le renvoi de personnes du Canada est un processus complexe. Les données de rendement rendent compte de cette complexité car, au cours des 12 dernières années, il reste un nombre important d’ordonnances de renvoi exécutoires en suspens.

Les données de rendement montrent une diminution généralisée des renvois depuis 2006-2007 (à l’exception de 2011-2013). Il y a eu 207 renvois de 2003-2009 et 138 de 2010-2015 aux motifs de croire que les personnes visées avaient commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en avaient été complices. En outre, à la fin de 2014-2015, il y avait 181 mandats de renvoi en suspens. Les mandats d’immigration sont émis lorsqu’une personne ne se présente pas pour un renvoi ou pour d’autres procédures d’immigration, notamment des enquêtes. La difficulté qu’il y a à évaluer le rendement du Programme en fonction des mandats d’immigration en suspens est que les personnes peuvent quitter le Canada sans en informer l’ASFC, et puisque le Canada n’a pas de contrôles de sortie, le Programme ne sait pas combien de personnes pour lesquelles des mandats de renvoi sont en suspens peuvent déjà avoir quitté le pays.

Figure 4 : Répertoire des dossiers de renvoi

Figure 4 : Répertoire des dossiers de renvoi, décrit ci-dessous

Figure 4 : Répertoire des dossiers de renvoi - Version texte
Un graphique linéaire indiquant le répertoire des dossiers de renvoi entre 2003-2004 et 2014-2015
Exercice Nombre de renvois réussis pour les cas liés aux CCHCG Nombre d'ordonnances de renvoi exécutoires en attente pour les cas liés aux CCHCG Nombre de renvois non exécutoires (sursis, documents de voyage, ERAR) Nombre de mandats de renvoi en suspens pour les cas liés aux CCHCG
2003-04 44 Non disponible 145 125
2004-05 42 72 148 134
2005-06 41 83 98 154
2006-07 35 59 81 162
2007-08 23 103 109 170
2008-09 22 97 96 177
2009-10 22 99 128 172
2010-11 17 199 207 177
2011-12 24 38 148 176
2012-13 41 123 113 172
2013-14 17 102 104 177
2014-15 17 74 98 181
Révocation de la citoyenneté

Cette mesure est appliquée au moyen de la Loi sur la citoyenneté,qui permet au gouvernement de révoquer la citoyenneté de toute personne qui a obtenu sa citoyenneté par suite de fausses représentations, de fraude, et qui dissimule sciemment des faits essentiels. Cette mesure est utilisée dans le cadre du Programme sur les CCHCG lorsqu’une personne omet de divulguer des renseignements ayant trait à la commission de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide, ou de complicité à ceux‑ci. Lorsque la citoyenneté est révoquée et que tous les appels sont épuisés, la personne revient à son statut antérieur de résident permanent ou de ressortissant étranger et peut faire l’objet d’une enquête ou d’un renvoi.

Le processus de révocation de la citoyenneté a changé par suite des modifications apportées à la Loi sur la citoyenneté, qui sont entrées en vigueur en mai 2015. Le gouverneur en conseil n’est plus impliqué dans le nouveau processus, ce qui devrait le raccourcir. En ce qui a trait au modèle précédent, de nombreuses étapes du processus exigeaient un recours intensif à des ressources, ce qui limitait le nombre de cas qui pouvaient être traités. En raison de cette complexité, les révocations de la citoyenneté prenaient environ de trois à cinq ans, selon IRCC. Tout effet des modifications du processus de révocation de la citoyenneté dépasse la portée de la présente évaluation, mais le travail qui est en cours à l’appui du nouveau processus est examiné à la section 4.3.4 .

Dans le cadre du précédent modèle, le Programme a traité quatre cas de révocation de la citoyenneté pour des crimes de guerre contemporains. La citoyenneté d’une personne a été révoquée par le gouverneur en conseil; cette personne a quitté le Canada. Dans deux cas, la Cour fédérale a jugé en faveur de la position du ministreNote de bas de la page 23. De plus, deux cas sont sous le processus de révocation.

Enquêtes criminelles et poursuites pénales

À ce jour, le Programme a intenté deux poursuites pénales pour des crimes de guerre contemporains.

  • Une personne, Désiré Munyaneza, a été déclarée coupable de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre et de génocide pour ses agissements pendant le génocide du Rwanda de 1994. Il a été condamné à la prison à perpétuité sans possibilité de libération conditionnelle pendant 25 ans, qui est la peine la plus dure disponible en vertu de la loi canadienne. Ses appels ont été épuisés à la fin de 2014.
  • Dans un autre cas impliquant le génocide du Rwanda, Jacques Mungwarere a été reconnu non coupable après un procès d’une durée de 26 semaines. En 2013, le tribunal a statué que, bien que le témoignage de Mungwarere ne fût pas crédible, la Couronne n’avait pas prouvé son cas hors de tout doute raisonnable.

Le Tableau 15 montre le répertoire de la GRC et du ministère de la Justice de cas de crimes de guerre contemporains commis entre 2005-2006 et 2014-2015.

Tableau 15: Répertoire de la GRC et du ministère de la Justice de cas de crimes de guerre contemporains
  2005-06 2006-07 2007-08 2008-09 2009-10 2010-11 2011-12 2012-13 2013-14 2014-15
Dossiers ouverts au début de l’exercice 88 57 62 55 54 58 58 65 49 28
Dossiers ajoutés 10 8 2 5 10 4 7 18 11 n/aNote de table iv
Dossiers clos 41 3 9 6 6 4 0 34 32 n/aNote de table iv

Source : Données administratives.

S.O. – Données non disponibles.

Node de table iv

Un arriéré de clôture de dossiers a été réglé et un nombre de nouvelles allégations ont été reçues. En date du  1er février 2016, 66 dossiers étaient actifs, incluant les « allégations initiales » (c.-à-d. les dossiers qui sont évalués pour fournir une recommandation au Sous-comité de révision des dossiers), les dossiers criminels (GRC) et les dossiers civils.

Retour à la référence de note de bas de la table iv

4.2.5. Leadership du Canada en matière de questions sur les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et le génocide

Un résultat escompté du Programme est que ses travaux apporteront la démonstration du leadership du Canada dans la répression des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et du génocide. Les constats de l’évaluation montrent que le Canada est toujours considéré comme l’un des pays qui mène dans la lutte contre l’impunité, mais qu’il y a une perception qu’il a pris un peu de recul par rapport à son rôle d’avant-garde antérieur.

Le Canada a par le passé été un chef de file, il continue d’être influent, et justifie d’une expertise réputée

Le Canada était dès le départ un chef de file pour l’adoption d’une stratégie globale de la répression des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et du génocide. Il était le 14e pays à signer le Statut de Rome et, en juin 2000, il est devenu le premier pays du monde à mettre en œuvre le Statut de Rome grâce à l’adoption de la Loi sur les CCHCG (AMC, 2015). Bon nombre des principaux intervenants ont reconnu le rôle de chef de file historique du Canada en citant la Loi sur les CCHCG (et les poursuites intentées en vertu de la Loi), la création précoce d’une unité des crimes de guerre spécialisée à la GRC et au ministère de la Justice, et le rôle du Canada dans la création de la CPI.

Les principaux intervenants internationaux et externes ont déclaré que le Canada a influencé la façon dont d’autres administrations abordent les crimes de guerre contemporains. Les principaux intervenants du Programme ont mentionné que la Loi sur les CCHCG a influencé la rédaction de lois nationales d’autres pays. Des personnes interviewées du Royaume-Uni et de la Nouvelle-Zélande ont indiqué que leur approche est calquée sur certains aspects du Programme sur les CCHCG. Par exemple, l’approche adoptée par l’ASFC pour le filtrage de sécurité a constitué le fondement de la façon dont la Special Cases Unit de l’Office of Security and Counter Terrorism du Royaume-UniNote de bas de la page 24 mène ses opérations. L’évaluation de 2008 a relevé que le modèle canadien a également influencé l’approche adoptée au Danemark et en Australie (ministère de la Justice Canada, 2008, p. 39).

Par ailleurs, le corpus de la jurisprudence canadienne ayant trait aux crimes contre l’humanité, aux crimes de guerre et au génocide, est devenu une importante source d’orientation pour d’autres pays. Par exemple, l’ancienne Refugee Status Appeals Authority de la Nouvelle-Zélande (qui s’appelle à présent Immigration and Protection Tribunal ou IPT) s’est reposé sur la jurisprudence canadienne dans ses décisions (Rikhof, 2009, p. 479). Les entrevues menées dans les études de pays ont confirmé que les décisions des tribunaux canadiens sont une importante source d’information.

Les principaux intervenants (ONG, universitaires, communautés homologues internationales) ont donné une grande partie du crédit pour le rôle de chef de file du Canada aux experts en CCHCG au sein du Programme du Canada. En particulier, le personnel de la Section des CCHCG du ministère de la Justice a été reconnu par des principaux intervenants internationaux, universitaires et des ONG comme réunissant des experts internationaux pour la poursuite de ces crimes au pays. Ces principaux intervenants ont également exprimé leur appréciation pour l’ouverture de la Section des CCHCG au partage d’information et à la prestation de formation et d’orientation à d’autres pays. Les principaux intervenants internationaux ont également loué le professionnalisme des procureurs canadiens et des enquêteurs de la GRC et le soin dont ils font preuve lorsqu’ils travaillent avec des témoins pour faire en sorte que ceux-ci ne soient pas de nouveau traumatisés et soient suffisamment à l’aise pour témoigner. Les principaux intervenants internationaux ont caractérisé les investigations de la GRC comme étant bien organisées, comportant des plans d’investigation détaillés, et ils ont formulé des commentaires favorables sur la collaboration entre la GRC et les avocats du ministère de la Justice.

Pour quelques rares principaux intervenants internationaux, bien que le Canada ne soit pas considéré comme un chef de file, il est toujours vu comme un pays expérimenté dans la lutte contre l’impunité.

D’aucuns ont l’impression que le leadership du Canada faiblit ou risque de s’affaiblir

Certains principaux intervenants ont l’impression que le leadership qu’exerce le Canada dans la répression des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et de génocide s’est affaibli ou risque de s’affaiblir. Plus particulièrement, certains de ces principaux intervenants ont pris en point de mire les activités internationales du gouvernement fédéral qui ne semblaient pas cadrer avec l’image historique du Canada comme chef de file dans la lutte contre ces problèmes. Les exemples qu’ont donnés les principaux intervenants comprennent l’absence du Canada des initiatives prises en 2013 et en 2014 pour encourager le Conseil de sécurité de l’ONU à traduire la Syrie devant la CPI, la position adoptée par le Canada sur l’adhésion de la Palestine à la CPI,Note de bas de la page 25 et le refus du Canada d’avaliser les augmentations budgétaires pour les programmes de la CPI, malgré l’accroissement de la charge de travail de la Cour. Quelques rares principaux intervenants ont signalé que le Canada menait habituellement la charge par son ferme soutien à la CPI, ce qui a influencé les réactions des autres pays. Bien que le Canada ait continué à s’acquitter de ses obligations financières envers la CPI,Note de bas de la page 26 il a milité pour une croissance nominale nulle du budget de la CPI en recommandant des gains d’efficience budgétaire et une utilisation plus disciplinée des ressources de la Cour (GC, 2013, 2014, 2015).

Il est remarquable que, bien que le Canada ait joué un rôle de premier plan dans l’établissement de la CPI et ait figuré parmi les premiers pays à ratifier et à mettre en œuvre le Statut de Rome, le gouvernement du Canada n’a pas encore ratifié les modifications du Statut de Rome de 2010 sur les crimes d’agression et les interdictions supplémentaires d’armes chimiques et autres (GC, 2015). Ceci étant dit, la grande majorité des États qui ont ratifié le Statut de Rome originel n’ont pas encore ratifié les modifications de 2010 (Recueil des traités des Nations Unies, 2016).

Quelques rares principaux intervenants pensent également que le Programme est devenu une priorité plus faible du gouvernement fédéral, dont les engagements politiques (ainsi que les ressources) ont été reportés vers les initiatives de lutte contre le terrorisme ou le crime organisé. Cependant, le Canada n’est pas le seul à déplacer les priorités; quelques rares principaux intervenants internationaux, de même que de l’information émanant des études de pays du Royaume-Uni et de la France, ont également indiqué que le financement de leurs initiatives en matière de CCHCG fait la concurrence à des priorités nationales, par exemple le financement des activités antiterroristes, qui sont devenues des priorités nationales à haute visibilité dans le domaine de la sécurité publique et du crime dans ces administrations.

Quelques principaux intervenants internes et externes ont également mentionné les antécédents du Canada en matière de poursuite comme indicateur de leadership. Bien que de nombreux principaux intervenants (internes et externes) prennent acte du coût considérable des poursuites pour crimes contre l’humanité, crimes de guerre et génocide, et de la norme élevée de preuve nécessaire pour de telles poursuites, et qu’ils félicitent généralement le Canada d’entreprendre de quelconques poursuites, ils pensent que les résultats ne sont pas à la hauteur des attentes antérieures du Programme. Le rendement récent indique que le Programme n’intente qu’une ou deux poursuites tous les cinq ans.

Quelques principaux intervenants externes ont comparé le rendement du Canada à celui d’administrations européennes, par exemple la Belgique, qui a intenté 10 poursuites depuis 2002, et où 103 cas supplémentaires font l’objet d’investigations ou de procès (Eurojust, 2014, p. 31). Les principaux intervenants internationaux ont également formulé des commentaires sur les récents succès remportés par la Suède. Ce pays a constitué son unité des crimes de guerre en 2008 et a mis en œuvre sa loi sur le Statut de Rome en 2014, mais a réussi à mener à terme cinq poursuites et compte 26 cas supplémentaires qui font l’objet d’une investigation ou d’un procès (Eurojust, 2014, p. 31). Les principaux intervenants internationaux attribuent le succès de la Suède à des ressources adéquates, alors que de nombreux principaux intervenants internes et externes attribuent le nombre peu élevé de poursuites du Canada à un manque de financement du Programme, en signalant que le Programme fait ce qu’il peut au moyen du budget qui lui est affecté.

4.2.6. Mesure dans laquelle le Programme aide le Canada à s’acquitter de ses obligations internationales

Le Programme aide le Canada à s’acquitter de ses obligations internationales au moyen de sa gestion des allégations

La plupart des principaux intervenants (internes et externes) sont convaincus que le Canada s’acquitte de ses obligations internationales. Il prend au sérieux les allégations de crimes contre l’humanité, crimes de guerre ou génocide. Les données du Programme montrent que le Canada a eu recours aux mesures disponibles pour réagir aux allégations de ces graves crimes internationaux (voir les sections 4.2.3 . et 4.2.4 .).

Le Programme aide le Canada à s’acquitter de ses obligations de coopération et de partage d’information internationales

Bon nombre des principaux intervenants intérieurs et internationaux pensent en général que le Canada s’acquitte de ses obligations internationales en matière de crimes contre l’humanité, crimes de guerre et génocide. Certains de ces principaux intervenants s’attardent plus particulièrement sur la façon dont le Canada s’acquitte de ses obligations internationales pour partager de l’information au sujet des crimes internationaux par l’entremise d’INTERPOL et du Réseau génocide de l’UE, et fournit une entraide juridique aux partenaires internationaux. Les documents internes montrent que le Canada a étendu son réseau de partage d’information au moyen d’un certain nombre de protocoles d’entente, y compris la Conférence des cinq nations (CCN)Note de bas de la page 27 qui réunit l’Australie, le Canada, le Royaume-Uni, les États-Unis et plus récemment la Nouvelle-Zélande. La CCN permet de coopérer et d’échanger de l’information lors d’investigations ayant trait aux crimes qui relèvent de l’alinéa 1Fa) de la Convention sur les réfugiés (Bolhuis et Wijk, 2015, p. 43). Des protocoles d’entente internationaux sur l’entraide non coercitive dans des affaires afférentes aux CCHCG et aux génocides ont également été conclus avec la République de Croatie (2006), la République du Honduras (2007) et la République de Serbie (2009).

Les constats du sondage cadrent avec les points de vue des principaux intervenants. La plupart des répondants au sondage estiment que le Programme a apporté une contribution mineure ou considérable grâce au partage d’information/de renseignement avec les partenaires internationaux au sujet des allégations portées contre certaines personnes et grâce au partage d’information/de renseignement avec les partenaires internationaux au sujet du contexte et de l’histoire des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et du génocide. Les résultats indiquent effectivement qu’il y a un secteur d’amélioration possible, car près de la moitié des répondants ont considéré que la contribution du Programme était minime. Les suggestions faites par les principaux intervenants externes et du Programme pour améliorer le partage d’information à l’interne sont examinées à la section 4.3.5.

Tableau 16 : Contribution du Programme au partage d’information/de renseignement avec les partenaires internationaux (n=68)
Q9. Comment décririez-vous la contribution du Programme pour ce qui est des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité et du génocide dans le secteur suivant…
  Contribution considérable Contribution minime Aucune contribution Contribution négative
# % # % # % # %
Partage d’information/de renseignement avec les partenaires internationaux sur des allégations portées contre certaines personnes 21 31 % 33 49 % 13 19 % 1 1 %
Partage d’information/de renseignement avec les partenaires internationaux sur le contexte et l’histoire 20 29 % 32 47 % 15 22 % 1 1 %

Source : Sondage auprès du personnel des ministères

Remarque : Les chiffres des rangées ayant été arrondis, leur somme ne correspond pas nécessairement à 100 %.

Outre ces constats généralement favorables au sujet de la coopération internationale du Programme, l’évaluation a trouvé quelques preuves de l’aide qu’apporte le Canada à la CPI, en plus de verser des contributions monétaires, pour s’acquitter des obligations particulières du Statut de Rome en matière de la coopération avec la CPI et d’aide à celle‑ci pour les investigations et les poursuites de crimes relevant de la compétence de la cour internationale (CPI, 2011, articles 86, 87, 93).

Le financement du Programme impose une contrainte à la capacité de respecter plus entièrement le principe de complémentarité

Le principe de complémentarité du Statut de Rome énonce que les États parties (comme le Canada) ont pour principale responsabilité d’enquêter sur des personnes qui ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, ou en ont été complices, et de les poursuivre. Comme il en a été discuté plus tôt, le Canada a apporté la preuve de son engagement à l’égard de cette obligation en adoptant une loi pour mettre en œuvre le Statut de Rome en 2001, et a donné suite à son obligation en intentant deux poursuites pour crimes de guerre contemporains.

Comme il a été noté plus haut, de nombreux principaux intervenants ont pris acte du coût considérable des poursuites de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide, et attribuent le manque de poursuites du Canada à l’insuffisance du financement. Plusieurs personnes interviewées, qui représentent tous les groupes d’intervenants clés, ont critiqué davantage le dossier du Canada en matière de poursuite, pensant que le pays fait le minimum pour s’acquitter de ses obligations de poursuivre les auteurs de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de génocide au plan national. Ces principaux intervenants ont contesté la préférence du Canada pour des mesures d’immigration, faisant valoir que cette approche déplace des criminels internationaux, mais ne leur fait pas rendre de comptes. Bien que cette mesure soit le moyen le plus économique dont le Canada puisse réaliser le résultat en matière d’interdiction de territoire du Programme, on peut faire valoir que cette approche ne contribue pas à satisfaire au principe de complémentarité du Statut de Rome.

4.3. Performance – efficience et économie

La Directive sur la fonction d’évaluation de 2009 du Secrétariat du Conseil du Trésor décrit l’analyse de l’efficacité et de l’économie comme « une évaluation de l’utilisation des ressources par rapport à la production des extrants et aux progrès réalisés vers l’atteinte des résultats escomptés ». L’évaluation du Programme sur les CCHCG a déterminé l’efficacité et l’économie de deux façons :

  • En premier lieu, l’évaluation s’est penchée sur l’économie du Programme en examinant si les ressources du Programme étaient dépensées de la façon prévue, en comparant l’utilisation prévue et réelle des ressources (budget c. dépenses) pour le Programme et en l’accompagnant d’une explication de tout écart.
  • En second lieu, l’évaluation a examiné l’efficience d’allocation du Programme en examinant si les ressources utilisées pour réaliser les extrants étaient raisonnables.

4.3.1. Économie

Comme il est relevé à la section 2.7, le Programme sur les CCHCG a fonctionné avec le même budget de 15,6 millions de dollars par exercice depuis sa création en 1998. L’évaluation ne parvient pas à déterminer tout à fait si les ressources ont été dépensées de la façon prévue, étant donné que deux des quatre ministères partenaires ne suivent pas à l’heure actuelle leurs dépenses du Programme sur les CCHCG. Les fonds alloués au Programme par l’ASFC et IRCC proviennent de ses crédits votés et, par conséquent, le financement est mixte avec d’autres sources de financement utilisées à l’appui de ses activités d’immigration, qu’elles aient ou non un rapport avec le Programme. Étant donné la nature de leur travail, l’accomplissement régulier des fonctions de la plupart des titulaires de postes comprendra du travail sur les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre ou le génocide, ainsi que sur d’autres dossiers, et on ne tient pas compte actuellement du temps passé sur chaque type de dossier. L’ASFC a indiqué qu’elle avait dépensé la totalité de son financement (7,2 millions de dollars annuellement), mais elle a noté qu’il n’existe plus d’unité désignée des CCHCG à l’ASFC. L’analyse d’admissibilité en vertu de la LIPR, qui comprend les CCHCG, est une fonction programmatique dans l’ensemble de la Direction générale des opérations; par conséquent, l’ASFC estime qu’elle dépense beaucoup plus par le biais de son financement de crédits votés.

D’après les renseignements financiers disponibles et les points de vue des principaux intervenants, l’évaluation a trouvé que le Programme donne des signes de difficultés financières. Un thème important abordé lors des entrevues auprès du personnel des ministères était également que les investigations ne reçoivent pas suffisamment de ressources. Les principaux intervenants de la GRC ont signalé qu’un manque de financement pour les investigations sur les crimes de guerre signifie que ces activités font appel à des ressources affectées à d’autres mandats, ce qui est corroboré par les données financières disponibles, car les dépenses dépassaient le budget disponible du Programme sur les CCHCG de 50 à 150 % (exercice 2010–2011 à 2012–2013). Bien que la GRC suive de près le financement qu’elle reçoit du Programme, toutes les dépenses ne sont pas suivies séparément. Par exemple, les enquêteurs se servent d’autres services spécialisés de la GRC – tels des anthropologues légistes, des experts en polygraphie, des experts en balistique, et des services géospatiaux – pour leur apporter du soutien. Les coûts de ces services ne sont pas imputés à l’Unité des EDI

4.3.2. Efficacité d’allocation

La principale méthode utilisée par le Programme pour s’attaquer à l’efficacité d’allocation consiste à concentrer ses ressources sur les méthodes les moins coûteuses pour veiller à ce que le Canada ne devienne pas un lieu d’asile pour les personnes soupçonnées de participation à des crimes de guerre contemporains. Comme il a été relevé plus haut à la section 4.2.2 ., le Programme a donné la priorité à la prévention (traitement des visas à l’étranger) et aux mesures d’immigration (exclusion du statut de réfugié, audiences d’interdiction de territoire et déportation). La révocation de la citoyenneté est une priorité plus faible, suivie par les poursuites. Le Tableau 17 présente les coûts estimatifs pour chaque mesure fondée sur des scénarios simples et complexes. Les coûts sont reportés directement sur les priorités établies pour le recours aux mesures ayant la priorité la plus élevée (déni de visa) dont le coût est le moins élevé, et celles ayant la priorité la plus basse (poursuites) dont le coût est le plus élevé. Le recours aux mesures tient également compte des priorités établies, le déni de visa étant celle qui est la plus utilisée, suivie par l’exclusion au processus de détermination de l’admissibilité au statut de réfugié, les enquêtes et les renvois en vertu de la LIPR, la révocation de la citoyenneté, et les poursuites.

Tableau 17 : Coûts et utilisation des mesures
Mesure Coût estimatif par casNote de table viii Recours aux mesures pour des motifs connexes aux CCHCG (2009–2010 à 2014–2015)
SimpleNote de table vii Complexe
Déni de visa/d’entrée aux personnes à l’extérieur du Canada - Sans la participation de l’ASFC $34 $175

15 058 demandes évaluéesNote de table vi

701 visas refusés

Déni de visa/d’entrée aux personnes à l’extérieur du Canada - Avec la participation de l’ASFC $1,405 $6,280
Admissibilité au processus de détermination de l’admissibilité/ éligibilité/exclusion au système de détermination du statut de réfugié (présume l’intervention, ERAR) $25,903 $55,162

Investigation de 3 389 demandes d’asile

455 interventions pour exclusion ont été déposées par l’ASFC

285 personnes ont été exclues/se sont fait refuser le statut de protection de réfugiéNote de bas de la page 28

Investigation/enquête et renvoi en vertu de la LIPR - Non-réfugié (présume un ERAR) $39,387 $116,784

97 enquêtes ouvertes

45 demandeurs déclarés interdits de territoire

Investigation/enquête et renvoi en vertu de la LIPR - Réfugié (présume un ERAR) $42,235 $122,908
Investigation/révocation $921,653 $1,582,109Note de table v Poursuite dans quatre casNote de bas de la page 29
Investigation/révocation $5,746,411 $6,172,671Note de table v Poursuite de deux casNote de bas de la page 30
Extradition sur demande $342,040 $417,040 Néant

Source : Données du Programme

Note de table v

Étant donné le nombre peu élevé d’enquêtes visant la révocation de la citoyenneté ou des poursuites, les estimations reposent sur les renseignements limités des coûts actuels, et ainsi peuvent ne pas représenter entièrement les cas futurs.

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Note de table vi

Les données sur l’utilisation du déni de visa/d’entrée aux personnes à l’extérieur du Canada reposent sur des données de 2009–2010 à 2013–2014. Les statistiques pour 2014–2015 n’étaient pas disponibles.

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Note de table vii

La simplicité/complexité d’un cas est caractérisée par le processus de déroulement des opérations, par exemple un cas plus complexe pourrait comprendre un recours en appel devant une cour.

Retour à la référence de note de bas de la table vii

Note de table viii

Ce sont des estimés pour seulement des coûts de fonds salariaux et de F&E (fonctionnement et entretien) réunis aux fins de l’évaluation. Les coûts F&E sont des estimés standard et sont proportionnels aux salaires. Il est possible que ces chiffres n’incluent pas les coûts supplémentaires liés à une mesure. Par exemple, les coûts estimés pour le processus de renvoi ne comprennent pas les frais de transport (billet d’avion, coût pour l’obtention de visas, documents de voyage) associés au renvoi d’une personne.

Retour à la référence de note de bas de la table viii

Les comparaisons des coûts des mesures et les données de rendement indiquent que le Programme a remporté du succès dans ses efforts visant à adopter une approche économique. Bien que cette méthode soit efficace, le fait de savoir si l’établissement des priorités des mesures du Programme s’est fait aux dépens des objectifs du Programme, visant à faire rendre des comptes aux personnes qui ont commis des crimes de guerre ou en ont été complices, est une question qu’ont soulevée quelques principaux intervenants internes et externes (voir les sections 4.2.5 . et 4.2.6 .).

4.3.3. Défis à l’efficience du Programme

L’évaluation a trouvé que le Programme éprouve plusieurs difficultés qui sont réputées affecter son efficience.

L’insuffisance de financement nuit à l’efficience du Programme

Les principaux intervenants de tous les partenaires du Programme ont signalé que, bien que le financement du Programme pour les investigations n’ait pas changé depuis environ 15 ans, le coût de celles-ci (y compris les salaires, les voyages à l’étranger pour les investigations de terrain, et les traducteurs) a considérablement augmenté. Les documents du Programme et plusieurs principaux intervenants ont soulevé des préoccupations au sujet de la fusion de l’ancienne équipe des crimes de guerre de la GRC en une section plus importante de la GRC (l’Unité des EDI), qui s’occupe également d’autres types d’investigations délicates. Ces préoccupations s’articulent autour de deux problèmes qui ont été perçus comme nuisant à l’efficience du Programme :

Disponibilité d’enquêteurs pour se concentrer sur les dossiers de CCHCG
Des préoccupations ont été soulevées au sujet du manque d’enquêteurs disponibles, ce que certains répondants ont considéré comme la raison que des dossiers soient dans l’inventaire. Les documents du Programme laissent penser qu’il ne sera pas possible pour la GRC d’aborder tous les dossiers figurant dans son répertoire en temps opportun. Les six membres de l’Unité des EDI peuvent être engagés dans des investigations sur des crimes de guerre, mais peuvent être mutés ou réaffectés à d’autres investigations prioritaires selon les besoins. L’Unité des EDI est en mesure de charger d’autres enquêteurs à l’extérieur de l’Unité de travailler sur des investigations sur les CCHCG; toutefois, la GRC fait observer que le nombre d’investigations qu’elle entreprend est limité par la capacité générale du Programme à intenter des poursuites.
Rôles généralisés associés à la diminution de l’expertise et de l’efficience
Certains principaux intervenants (internes et externes) pensent qu’une approche plus spécialisée s’impose pour les investigations des CCHCG, compte tenu de leur complexité. De nombreux principaux intervenants internationaux (ainsi que le Réseau génocide de l’UENote de bas de la page 31) reconnaissent le recours à des enquêteurs spécialisés en CCHCG comme une pratique exemplaire. Conscients de ce fait, plusieurs principaux intervenants du Programme (non de la GRC) s’inquiètent qu’il n’y ait moins de possibilités de spécialisation au sein de l’Unité réorganisée de la GRC. Bien que quelques rares enquêteurs de l’Unité possèdent une importante expérience en CCHCG, il est à craindre que si l’on joint des enquêteurs moins expérimentés à ceux qui sont plus expérimentés, on ne réduise l’efficacité des investigations.

De nombreux principaux intervenants de l’ensemble des groupes d’intervenants pensent également que la capacité du Programme d’intenter des poursuites a été restreinte par un manque de financement. On pense également qu’un financement insuffisant a nui à l’activité de sensibilisation, au renforcement des capacités et aux efforts de formation de la Section des CCHCG. Les principaux intervenants du ministère de la Justice signalent que les restrictions imposées aux dépenses pour les voyages ont abouti à ce que le personnel conjugue ses activités de sensibilisation avec ses missions opérationnelles. En particulier, ces principaux intervenants ont fait part de leur frustration au sujet du niveau des formalités administratives nécessaires pour avoir accès aux fonds de voyage, pour acquérir des outils (notamment des logiciels d’analyse), ou pour avoir accès à la formation supplémentaire sur les aspects juridiques et opérationnels du Programme.

De nombreux répondants au sondage pensent également que les ressources sont insuffisantes pour la formation, les investigations, la collecte d’information, ainsi que la sensibilisation et les communications. Environ la moitié de tous les répondants ont déclaré que les ressources ne suffisent pas pour la formation et le perfectionnement professionnel (53 %), les investigations (50 %), la collecte et la diffusion d’information et/ou de renseignement (49 %), et la sensibilisation et les communications (46 %).

4.3.4. Efforts déployés à l’heure actuelle pour améliorer l’efficience du Programme

Pour réagir aux contraintes de financement et aux difficultés constatées, le Programme a pris de nombreuses mesures pour améliorer l’efficience dans l’ensemble du Programme et chez des partenaires particuliers du Programme.

L’efficience est un aspect fondamental de la coordination multiministérielle du Programme

Les principaux intervenants du Programme sont convaincus que l’approche multiministérielle coordonnée élimine les redondances dans les rôles, la collecte d’information, et l’établissement de rapports internationaux, tout en permettant à chaque partenaire d’avoir ses propres domaines d’expertise sur les plans des processus, des politiques et de la loi. Cette expertise et les résultats de celle-ci (p. ex., preuves apportées par les investigations) peuvent ensuite être partagés avec les partenaires du Programme pour obtenir des résultats précis.

Comme il en a été discuté à la section 4.2.2., le Programme a poursuivi ses efforts afin de demeurer efficient en accordant la priorité aux cas en fonction de leur complexité et de leur coût. Plus particulièrement, le classement par priorité commence par la mesure la moins coûteuse et la moins complexe (empêcher les suspects d’entrer au Canada) et, lorsque cela s’impose, passe au niveau suivant de coût et de complexité (exclusion du statut de réfugié, interdiction de territoire et procédures de déportation), et enfin, lorsque cela convient, progresse jusqu’aux mesures les plus coûteuses et les plus complexes (révocations et enquêtes criminelles/poursuites pénales).

Le Programme a entrepris des efforts supplémentaires pour améliorer l’efficience du processus d’examen des dossiers en 2013, en ajoutant des critères plus rigoureux pour les dossiers devant être versés au répertoire des enquêtes criminelles. Il l’a fait pour maintenir l’expansion du répertoire au minimum, compte tenu des capacités restreintes du Programme à mener des enquêtes criminelles et à intenter des poursuites pénales. En outre, la Section des CCHCG a accepté de mener à bon terme la recherche initiale sur le contexte fondamental et juridique des dossiers en attente d’une investigation active, afin de réduire la demande en matière de recherche imposée aux enquêteurs. Soucieuse de réduire les divergences des systèmes de classement des dossiers, la GRC a élaboré un nouveau système électronique pour toutes ses investigations sur les crimes de guerre qui est compatible avec celui du ministère de la Justice.

En 2013, le CCAP a également pris des mesures pour aborder l’efficience du Programme en constituant un Sous-comité de l’efficience chargé d’examiner de quelle façon le Programme pourrait améliorer ses activités.

Possibles gains d’efficience grâce à la concentration sur les révocations

Quelques principaux intervenants indiquent que le Programme a reporté le gros de ses efforts sur les révocations au lieu des poursuites. Dans le cadre de ce changement, des dossiers du répertoire des dossiers criminels de la GRC ont été retirés et examinés aux fins de la révocation de la citoyenneté. Pour concourir à ce processus, le ministère de la Justice a élaboré une liste de contrôle du contentieux afin de déterminer comment procéder avec les investigations et les litiges entourant la révocation de la citoyenneté. Il a également élaboré des outils pour faire en sorte que les dossiers prioritaires (auxquels la plupart des ressources sont consacrées) soient surveillés pour veiller à ce qu’ils soient traités de la façon prévue. En outre, les membres du personnel de la Section des CCHCG sont jumelés avec des avocats plaidants plus expérimentés des bureaux régionaux afin de renforcer la capacité de plaider des avocats de la Section.

La Section des CCHCG s’est efforcée de renforcer la capacité de plaider à l’interne, afin que les avocats de la Section puissent plaider ou contribuer à plaider les cas de révocation de la citoyenneté. Cette approche passe pour être moins coûteuse que celle faisant appel à des avocats plaidants de la région, et s’inscrira en complément des éventuels gains d’efficience (et de l’accroissement de la demande qui en résultera) apportés au moyen de modifications à la Loi sur la citoyenneté, qui a écarté le gouverneur en conseil du processus de révocation. Les principaux intervenants du Programme ont décrit le précédent processus de révocation de la citoyenneté, auquel participait le gouverneur en conseil en tant que décideur final, comme lent et inefficient. Dans l’ensemble, les principaux intervenants du Programme espéraient que ces changements législatifs débouchent sur un processus plus efficient et transparent, ainsi que sur des relations de travail plus efficaces entre IRCC et le ministère de la Justice. Un principal intervenant du ministère de la Justice a émis l’opinion que le contentieux dans le cadre du Programme n’avait pas été à ce point efficient au cours des 20 dernières années, et que le Programme pourrait faire davantage s’il avait des ressources supplémentaires.

Malgré l’optimisme manifesté au sujet des éventuels gains d’efficience qui pourront être réalisés parce que le Programme déplace ses efforts sur les révocations, il pointe à l’horizon des difficultés qui pourraient entraver une mise en œuvre plus poussée de cette approche. Plus particulièrement, bien que de nombreuses administrations aient des traités d’entraide juridique avec le Canada, ces derniers couvrent des affaires criminelles et risquent de ne pas s’étendre à l’aide aux contentieux afférents à la révocation de la citoyenneté. Les principaux intervenants du ministère de la Justice indiquent que l’on a remporté un succès mitigé pour obtenir la coopération d’administrations étrangères. Par ailleurs, quelques principaux intervenants du Programme et intervenants externes relèvent que, bien que le déplacement de l’effort vers les révocations passe pour être une approche plus efficace et efficiente, les poursuites sont considérées comme une approche davantage fondée sur des principes.

Autres efforts/outils qui contribuent aux gains d’efficience du Programme

L’ASFC a rétabli les réunions mensuelles entre ses régions et son AC afin de renforcer la relation entre ces deux groupes. Les réunions servent à discuter d’enjeux stratégiques et à mettre en commun les mises à jour de l’AC, notamment l’information émanant du CCAP.

En outre, des documents internes de l’ASFC indiquent que l’Agence et IRCC ont mis au point une série d’outils et de techniques afin de faciliter le traitement des visas. Ces ressources comprennent des aides au filtrage de sources ouvertes conçues pour évaluer l’admissibilité; des systèmes de partage d’information; de l’information accessible sur les pays; des profils de groupes; et des sources de renseignement ouvertes et protégées qui sont produites à l’interne ou reçues en partage de partenaires nationaux et internationaux. Les résultats du sondage indiquent notamment que les répondants d’IRCC en particulier voient leurs outils de filtrage d’un bon œil, la majorité d’entre eux les évaluant comme étant quelque peu ou très utiles.

4.3.5. Approches proposées pour améliorer l’efficience du Programme

Plusieurs suggestions permettant d’améliorer l’efficience ont émané des entrevues des principaux intervenants et de l’examen des documents. Bon nombre de ces suggestions portaient principalement sur des gains d’efficience opérationnelle qui pourraient améliorer l’efficacité. Certaines de ces approches pourraient également engendrer des coûts supplémentaires pour le Programme.

Réduction de la collecte faisant double emploi d’information/amélioration du partage d’information

Bien que les principaux répondants internes et les intervenants internationaux louent fréquemment l’approche coopérative adoptée par le Programme pour partager les connaissances et l’expérience,Note de bas de la page 32 quelques principaux intervenants internationaux et du Programme pensent qu’il serait avantageux d’envisager des améliorations supplémentaires du partage d’information. Par exemple, ces personnes ont proposé d’établir un répertoire commun d’information pour garantir que le Programme et les partenaires internationaux (comme la France, le Royaume-Uni et l’Australie, ainsi que les ONG internationales) ne fassent pas inutilement le même travail. Si un partenaire a déjà effectué une recherche approfondie sur un sujet, cette information devrait être accessible aux partenaires. Les documents du Programme montrent que pour réagir à ces difficultés, celui‑ci examine des approches afin d’améliorer la collaboration internationale au moyen de partage d’information de sources ouvertes entre les unités nationales de l’immigration chargées des crimes de guerre.

D’autres améliorations qui ont été proposées au partage d’information portent sur les investigations. Les principaux intervenants de la GRC, en particulier, ont proposé d’élaborer des méthodes permettant de partager l’information recueillie au moyen d’investigations entre les pays qui poursuivent des crimes de guerre contemporains. Ces principaux intervenants pensent que cette approche accroîtra l’efficience en réduisant le dédoublement d’efforts qui se produit lorsque différents pays interrogent les mêmes témoins. Elle réduirait également la probabilité que des dépositions incohérentes soient faites, ce qui peut se produire lorsque des personnes sont interrogées plusieurs fois. Les principaux intervenants de la GRC ont également proposé que le Programme examine des façons de recueillir et de préserver des preuves à des étapes plus précoces, notamment la preuve qui peut être recueillie par les ONG qui travaillent dans des zones de conflit dans lesquelles on sait que des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre et un génocide sont commis, ou la preuve émanant d’entrevues avec des réfugiés qui sont arrivés au Canada depuis ces régions. Bien que l’information puisse ne pas être pertinente pour les investigations en cours du Programme sur les CCHCG, elle pourrait le devenir pour des allégations qui sont portées plus tard. Le fait d’avoir déjà recueilli l’information et de l’avoir à disposition pourrait améliorer grandement la qualité de la preuve sur laquelle on prend appui, ainsi qu’accroître l’efficience des investigations.

Au plan national, le Programme a reconnu et tenté d’aborder les lacunes du partage d’information entre les partenaires du Programme, mais a remporté un succès mitigé. Bien que les principaux intervenants du Programme indiquent que l’agent de liaison d’IRCC qui travaille avec le ministère de la Justice (aux termes d’un protocole d’entente entre les ministères) a amélioré le partage d’information entre ces ministères, d’autres projets, parmi lesquels la base de données sur les crimes de guerre contemporains, le Projet de bibliothèque virtuelle, et les protocoles de transfert de fichiers élaborés entre la GRC et le ministère de la Justice et entre ce dernier et l’ASFC ne fonctionnent pas de la façon prévue (voir la section 4.2.2 .). Dans la foulée, le Sous-comité sur les gains d’efficience examine plusieurs approches différentes pour améliorer l’efficience du partage d’information entre les partenaires. Ces approches sont résumées ci‑après.

Tableau 18 : Approches préconisées par le Sous-comité sur les gains d’efficience pour améliorer le partage d’information

  • Intégration des résultats de la recherche du ministère de la Justice et de l’ASFC au centre (prévu) de ressources et de recherche pour les cas de révocation d’IRCC.
  • Collecte de connaissances auprès des agents des visas à l’étranger sur les départs afin de la partager avec IRCC et entre les partenaires du Programme.
  • Élaboration d’une liste de résultats de recherche produits au cours des dix dernières années par chaque partenaire, qui serviront à rendre plus efficientes les affectations de projets reposant sur la disponibilité des ressources et l’expertise (plutôt que sur l’endroit où se trouve le chercheur).
  • Détachement de personnel entre les partenaires du Programme afin d’améliorer le partage d’expertise spécialisée entre les quatre ministères. Auparavant, un chercheur du ministère de la Justice avait été détaché auprès de l’ASFC, et on manifeste de l’intérêt à examiner plus à fond la collaboration et les domaines dans lesquels il y a des chevauchements.
  • Au moyen d’une boîte de dépôt électronique (comme SharePoint) recueillir, tenir et diffuser de l’information entre les partenaires. Ce site comprendrait de l’information créée par les partenaires du Programme, d’autres ministères ainsi que des sources pertinentes et crédibles d’ONG.
  • Amélioration de la coordination avant les missions à l’étranger du ministère de la Justice pour permettre à IRCC et à l’ASFC de formuler des commentaires sur les avantages qu’ils aimeraient retirer de la mission.
  • Utilisation des réunions à l’AC et régionales de l’ASFC comme moyen de transmettre les conseils juridiques du ministère de la Justice en réaction aux demandes écrites d’avis juridiques.

En outre, quelques rares partenaires du Programme ont laissé entendre que le partage d’information entre le Programme et le MDN (particulièrement les rapports du MDN sur les droits de pays de la personne) pourrait être meilleur ou plus direct, et que l’implication d’AMC pour contribuer à obtenir les documents appropriés des pays pour l’exécution de mesures de renvoi pourrait être plus grande. Le Sous-comité sur les gains d’efficience a également reconnu les gains d’efficience qui pourraient être réalisés en partageant avec d’autres ministères et organisations du gouvernement fédéral, et a recommandé d’établir des ententes de partage réciproque avec le Bureau du Conseil privé, le Service canadien du renseignement de sécurité et la CISR.

Amélioration de la coordination avec le SPPC

Les principaux intervenants du Programme et des intervenants d’autres ministères fédéraux ont proposé plusieurs farçons d’améliorer l’efficience de la manière dont le Programme coordonne son travail avec le SPPC. Par exemple, pour les poursuites pénales, le ministère de la Justice, la GRC et le SPPC devraient conserver une version unique du dossier de cas pour veiller à ce que toutes les parties disposent de la même information. Les fichiers miroirs créent des pertes d’efficience pour le SPPC et peuvent se solder par d’éventuels problèmes de divulgation. Les principaux intervenants de la GRC et des intervenants d’autres ministères fédéraux ont également recommandé que le SPPC intervienne plus tôt dans les investigations afin que son expertise en poursuites pénales soit plus pleinement utilisée dès le départ. Quelques rares principaux intervenants de la GRC ont manifesté de l’intérêt à travailler directement avec le SPPC plutôt que par l’entremise du ministère de la Justice. Les principaux intervenants du ministère de la Justice sont au courant de ces suggestions, mais sont d’avis qu’une implication plus précoce du SPPC devrait se faire au cas par cas, parce qu’une telle implication pourrait entraîner des coûts de Programme plus élevés pour le ministère de la Justice. La documentation émanant du Sous-comité sur les gains d’efficience donne également à penser que pour des poursuites futures, il serait plus efficient sur le plan des ressources qu’un avocat de la Section des CCHCG soit l’un des trois procureurs de l’équipe du SPPC, au lieu de jouer un rôle de soutien. Cet enjeu sera abordé lorsque la prochaine enquête criminelle du Programme sera prête pour intenter des poursuites.

4.4. Conception du Programme

Le Programme sur les CCHCG a été conçu de façon à être coordonné et pluridisciplinaire, et les avantages de cette approche ont été décrits dans plusieurs sections du rapport et ne sont donc pas réexaminés ici. Les principaux intervenants et les répondants au sondage sont d’avis que l’approche coordonnée s’impose, et que le cadre législatif et stratégique actuel ne suffit pas à lui seul à faire rendre des comptes aux personnes qui ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide. Ils ont fait remarquer que les problèmes en matière de CCHCG ne peuvent pas être réglés par chaque partenaire isolément et exigent une approche coordonnée pour garantir que le Canada s’acquitte de ses obligations intérieures et internationales. Les principaux organes qui veillent à cette approche coordonnée sont examinés ci‑après.

Le CCAP passe pour être important et efficace

Comme il a été expliqué dans le profil du Programme, les activités des partenaires du Programme sont coordonnées par le CCAP, qui coordonne et facilite les efforts interministériels qui sont déployés pour évaluer les allégations, élaborer une politique opérationnelle, effectuer les fonctions de planification intégrée et de responsabilisation, et garantir que le Programme respecte les obligations internationales (ASFC et coll., 2011, p. 3). Le CCAP est formé de représentants de chacun des ministères partenaires (ministère de la Justice Canada, 2008). Bon nombre des principaux intervenants des ministères partenaires ont décrit le CCAP comme un moyen logique et efficace de collaborer, de réduire les redondances, de partager l’information, et de classer les cas par ordre de priorité. Le CCAP est également décrit comme ajoutant de la stabilité à l’approche multiministérielle faisant appel à de multiples mesures, car il apporte au Programme un organe de coordination centralisé qui permet aux partenaires de savoir ce que l’autre fait au niveau des cas et de la politique. Malgré la haute estime dans laquelle est tenu le rôle important du CCAP, quelques rares principaux intervenants d’IRCC souhaiteraient une inclusion plus cohérente des représentants des programmes d’immigration et de citoyenneté à IRCC.

D’après l’examen des documents, le Programme a eu besoin d’un secrétariat stable pour faire en sorte que ses réunions soient convoquées selon le calendrier, qu’un procès-verbal soit tenu, qu’il y ait un suivi aux mesures à prendre, etc. En 2014, le Programme a créé un secrétariat à la Section des CCHCG pour qu’il apporte un soutien au CCAP, à ses sous-comités et au Comité directeur en convoquant des réunions, tenant le procès-verbal, rédigeant des documents, et maintenant les sites SharePoint.

Le Sous-comité d’examen des dossiers contribue à la gestion des allégations

Le CCAP comprend plusieurs sous-comités chargés de tâches particulières. Par exemple, le Sous-comité d’examen des dossiers joue un rôle déterminant dans les activités de gestion des allégations du Programme. Il examine toutes les allégations reçues à l’encontre de citoyens canadiens ou de personnes présentes au Canada prétendant qu’elles ont commis des crimes contre l’humanité, des crimes de guerre ou un génocide, puis décide de la ligne de conduite qu’il convient de suivre. Les dossiers sont alors transmis à l’autorité ministérielle compétente qui décide des mesures à prendre. Les documents internes indiquent que le Sous-comité doit contribuer à empêcher les partenaires de travailler à la réalisation d’objectifs contraires. Les principaux intervenants du Programme ont décrit le Sous-comité comme un effort tangible de gérer les cas du CCHCG. Ils ont formulé des commentaires favorables au sujet de la fonction du Sous-comité d’examen des dossiers, bien que quelques-uns aient laissé entendre qu’il y avait de la place pour l’amélioration. Ainsi, quelques rares principaux intervenants du Programme ont suggéré que le Sous-comité se réunisse plus fréquemment et qu’il agisse pour faciliter la collaboration entre les partenaires du Programme. Quelques rares principaux intervenants de l’ASFC ont suggéré que le processus de transfert de dossiers pourrait être davantage simplifié, afin que lorsqu’un dossier a été classé par priorité, le matériel soit transféré de façon plus opportune. On trouvera davantage de détails sur les difficultés du processus de transfert de dossiers à la section 4.2.2 .

Les principaux sous-comités ont été établis, mais le progrès est entravé

Les documents du Programme montrent que plusieurs autres sous-comités fonctionnent sous l’égide du CCAP, notamment un Comité de la recherche, un Comité de la bibliothèque virtuelle, un Comité de la formation normalisée, un Comité de l’amélioration de la collaboration, ainsi qu’un Sous-comité sur les gains d’efficience. Peu de principaux intervenants ont formulé des commentaires sur ces groupes, sauf pour dire que le Comité de l’amélioration de la collaboration a été constitué afin d’améliorer le partage d’information entre les partenaires du Programme, mais qu’il n’a pas encore atteint ce but. Pour plus de détails sur ce comité, voir la discussion au sujet du Projet de bibliothèque virtuelle à la section 4.2.1 . Les documents du Programme indiquent que le travail du Comité de la bibliothèque virtuelle et du Comité sur la formation normalisée a été entravé par un manque de fonds ou de disponibilité de ressources humaines, alors que le travail du Comité de la recherche (auquel participent le ministère de la Justice et l’ASFC) s’est également enlisé. Le partage de locaux par le Comité (impliquant IRCC, l’ASFC et la GRC) a pris fin à cause d’un manque de soutien des partenaires. Comme il a été décrit à la section 4.3.4 , les documents du Programme montrent que le Sous-comité sur les gains d’efficience (créé en 2013) a fourni des efforts considérables pour examiner et élaborer des gains d’efficience aux niveaux du Programme, des ministères et du gouvernement du Canada.

Préoccupations au sujet de l’efficacité du Comité directeur des SMA

Les partenaires du Programme ont également mis en place un Comité directeur, qui est constitué de hauts fonctionnaires au niveau de sous-ministre adjoint ou l’équivalent de chaque partenaire. Le Comité directeur exerce un rôle de supervision pour le CCAP et il est chargé de veiller à ce que les activités du Programme cadrent avec ses objectifs dans chacun des ministères partenaires et avec les priorités globales du gouvernement du Canada (ASFC et coll., 2011, p. 3). Le Comité directeur se réunissait de façon ponctuelle et, d’après les documents disponibles, ne s’est pas réuni depuis plusieurs années. Il s’était engagé à tenir deux réunions par année à partir de 2013, mais la documentation qui était à la disposition de l’évaluation n’a pas confirmé si des réunions plus régulières ont été tenues.

Bien que les principaux intervenants internes admettent généralement que le Comité directeur est un rouage important de la gouvernance multiministérielle du Programme, plusieurs de ces principaux intervenants ont formulé des inquiétudes au sujet de la fonctionnalité et de l’efficacité du Comité. Plus particulièrement, les principaux intervenants ont fait des commentaires sur l’absence des SMA aux réunions du Comité et sur le recours à des délégués du SMA qui ne semblaient pas être bien préparés. Quelques principaux intervenants ont relevé que puisque le Comité directeur est censé jouer un rôle de supervision pour le CCAP, il était illogique de faire assister des délégués au niveau de directeur au Comité des SMA, étant donné que la plupart des représentants du CCAP sont au niveau de directeur. Ces principaux intervenants sont d’avis que l’absence des SMA rend la supervision opérationnelle maladroite et désorganisée.

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