Évaluation du Programme sur les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre

Annexe A : Modèle logique

Le Modèle logique du Programme

Cette section décrit la structure logique du Programme, y compris les activités, les extrants, ainsi que les résultats immédiats, intermédiaires et finals. La figure à la fin de cette section contient un diagramme du modèle logique.

1. Activités et extrants

Les activités et les extrants du Programme peuvent être groupés dans deux domaines interdépendants : la coordination du Programme et la gestion des allégations.

1.1 Coordination du Programme

Une composante majeure du Programme est la coordination entre les quatre partenaires du Programme. Le CCAP sur les crimes de guerre est composé de hauts fonctionnaires de chaque ministère et organisme qui se rencontrent régulièrement pour discuter des orientations, coordonner les activités et évaluer les allégations. L’existence d’un comité unique pour la coordination du Programme permet d’assurer la cohésion de celui-ci, la réduction des cas de double emploi et l’optimisation des ressources des partenaires individuels du Programme.

Dans ce domaine, les activités suivantes sont entreprises.

1.1.1 Élaboration des partenariats et des collaborations

Cette activité vise principalement les mesures prises pour élaborer des partenariats externes et internationaux qui contribueront stratégiquement à la gestion des allégations du Programme. Parmi ces mesures, mentionnons la participation à des réunions internationales, la formation du personnel d’autres pays ou la formation reçue d’autres pays, l’invitation de délégations internationales pour leur faire connaître le Programme canadien, les affectations de courte durée à des membres du personnel auprès des Cours pénales internationales ou d’autres organisations, et la prestation d’un soutien à la recherche ou aux enquêtes dans les cas individuels en réponse aux demandes de partenaires internationaux. De plus, la Région internationale de CIC entreprend des activités internationales dans le cadre des programmes canadiens de migration et de programmes connexes.

Chaque ministère ou organisme gère sa propre section sur les crimes de guerre et conclut des ententes bilatérales ou multilatérales au besoin (entente de principes directeurs entre la GRC et Justice, diagramme de CIC et de Justice pour le traitement des dossiers de révocation de crimes de guerre, protocole d’entente entre la GRC et CIC concernant les enquêtes). Plusieurs pays ont mis sur pied des programmes visant à identifier les personnes ayant commis des crimes de guerre ou des crimes contre l’humanité et à les poursuivre en justice. En cherchant activement à collaborer avec d’autres dans cette lutte mondiale contre l’impunité, les partenaires du Programme sont en mesure de tirer avantage des connaissances et des compétences de leurs partenaires externes afin d’accroître l’efficacité de leurs efforts en matière d’enquêtes ou de poursuites.

Une collaboration efficace et l’élaboration de partenariats entraînent une connaissance accrue du Programme et une mise en œuvre de programmes plus efficace.

L’extrant de cette activité est le suivant :

Extrant A.1 : Offrir et recevoir un appui international

On s’attend à ce qu’une collaboration efficace et l’élaboration de partenariats entraînent des demandes d’appui international de la part des partenaires externes, et la prestation de soutien (information, formation, conseils, documentation) aux partenaires externes.

1.1.2 Élaboration et diffusion de documents de sensibilisation et d’information

Les partenaires du Programme coordonnent l’élaboration et la prestation conjointes de formation sur les questions liées aux CCHCG à divers personnels des activités (p. ex., agents d’audience, agents du renseignement, agents des visas et spécialistes du Programme).

Traditionnellement, les partenaires du Programme ont participé individuellement et de façon coordonnée aux activités de sensibilisation externes pour ensuite faire rapport au CCAP. Pour mieux utiliser les ressources disponibles, le défi des partenaires consiste à mieux coordonner leurs activités afin d’optimiser l’efficacité de leur participation et de s’assurer de répondre aux besoins et aux préoccupations de tous les partenaires du Programme.

Les compétences et l’information accrues s’acquièrent également grâce aux activités de sensibilisation très variées et peuvent comprendre :

  • La sensibilisation des agents d’immigration, des agents des visas et du personnel d’ambassade dans le monde qui ont été formés au Programme ou le connaissent;
  • La sensibilisation des pays où les crimes ont été commis et des organismes internationaux de lutte contre les abus en matière de droits de la personne ou de crimes de guerre, par le truchement des agents des visas en poste à l’étranger ou des voyages des partenaires du Programme, en vue d’obtenir leur collaboration aux fins de recherche et d’enquête;
  • La sensibilisation des organismes non gouvernementaux et ethniques, tant au Canada qu’à l’étranger;
  • Les rencontres et les visites avec des États et des organismes partageant les mêmes préoccupations qui recherchent des conseils et de l’expertise sur la manière d’élaborer ou d’exécuter un programme sur les crimes de guerre;
  • La sensibilisation de la population grâce au site Internet et au rapport annuel du Programme;
  • Les présentations dans les universités et les écoles, ainsi que les réunions nationales et internationales.

Ces activités font mieux connaître le Programme, ce qui accroît l’efficacité de son exécution, la dissuasion, la contribution à la lutte internationale contre l’impunité, et la manifestation du leadership du Canada dans ce domaine.

L’extrant de cette activité est le suivant :

Extrant A.2 : Documents de formation, produits de recherche, outils

La coordination de l’élaboration et de la prestation communes de formation sur les questions liées aux crimes de guerre et aux crimes contre l’humanité, ainsi que la préparation et la prestation d’autres activités et documents de sensibilisation auront comme principal extrant la production de documents de formation, de produits de recherche et d’outils d’évaluation pour le personnel des opérations (p. ex., agents d’audience, agents du renseignement, agents des visas et spécialistes du Programme).

1.1.3 Établissement des orientations et des procédures; gestion du savoir

Les partenaires du Programme établissent conjointement les orientations et les procédures par l’intermédiaire du CCAP. Au nombre des activités, mentionnons l’établissement de partenariats internes et externes, l’adoption d’un plan opérationnel quinquennal, la création de sous-comités notamment pour l’examen de dossiers, et la coordination des efforts en vue de la gestion du savoir organisationnel, de la formation et de la sensibilisation. Par exemple, le CCAP donne l’occasion d’établir des relations de travail à tous les niveaux parmi les partenaires du Programme au moyen d’initiatives comme la Porte ouverte annuelle et la conférence mensuelle. De plus, les activités de gestion du savoir organisationnel comprennent l’élaboration d’un plan de formation et de mesures administratives coordonnés pour promouvoir les bonnes méthodes d’enregistrement, de conservation, d’échange et de transfert de renseignements et de dossiers opérationnels ou autres. Ces activités facilitent l’identification des priorités, des besoins en matière de ressources et des limites du Programme.

L’extrant de cette activité est le suivant :

Extrant A.3 : Orientations, décisions, rapports, protocoles

Le principal extrant de l’élaboration d’orientations et de procédures communes par les partenaires du Programme par l’intermédiaire du CCAP est la production d’orientations utiles, de renseignements nécessaires à la prise de décision, de rapports comme le rapport annuel et les plans quinquennaux, ainsi que de protocoles pour la gestion du Programme, l’établissement de rapports et la reddition de comptes.

1.2 Gestion des allégations

La gestion des allégations désigne la manière selon laquelle les partenaires du Programme décident du règlement de chaque cas. Un partenaire du Programme peut prendre seul les décisions à l’égard d’individus à l’étranger, ou les allégations peuvent être référées au Sous-comité d’examen des dossiers du CCAP. Le Sous-comité examine toutes les allégations reçues à l’encontre de citoyens canadiens ou de personnes présentes au Canada portant sur un génocide, des crimes de guerre ou des crimes contre l’humanité; il décide de la ligne de conduite pertinente; et il achemine les dossiers à l’autorité ministérielle compétente qui décidera des mesures à prendre. L’existence d’un organe central pour superviser le règlement des cas au Canada fait en sorte que les partenaires du Programme ne travaillent pas en vase clos.

En plus des sanctions au niveau individuel, la LIPR a le pouvoir de désigner les gouvernements considérés comme s’étant livrés à des violations graves ou systématiques des droits de la personne, à des crimes de guerre ou à des crimes contre l’humanité, et de permettre l’exclusion des hauts fonctionnaires de ces régimes.

Dans ce domaine, les activités suivantes sont entreprises.

1.2.1 Mener les examens et les analyses

Le cadre d’examen à l’étranger est centré sur la prévention au moyen de la détection. En vertu de la LIPR, les agents de CIC examinent les demandes et déterminent s’ils doivent a) délivrer ou refuser un visa, b) mener une entrevue pour déterminer s’ils doivent délivrer ou refuser un visa, ou c) retourner le dossier à l’ASFC pour une évaluation supplémentaire si le dossier contient des préoccupations par rapport à des crimes de guerre. La conclusion d’interdiction de territoire et la décision de délivrer ou de refuser un visa sont prises par les agents d’immigration de CIC à l’étranger.

Des allégations envers des personnes au Canada quant à leur implication ou leur complicité dans des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité ou un génocide peuvent également surgir au cours du processus d’immigration ou de la détermination du statut de réfugié. L’ASFC s’occupe des cas exigeant l’exécution des lois sur l’immigration, comme la demande d’exclusion ou d’annulation du statut de réfugié, et l’application des procédures de renvoi. La GRC et Justice reçoivent également des allégations concernant des personnes au Canada (à la fois pour les crimes liés à la Seconde Guerre mondiale et les CGC).

1.2.2 Fournir des conseils juridiques et du soutien

Justice conseille le gouvernement fédéral en matière d’élaboration des orientations, et de rédaction et de réforme des lois concernant les crimes de guerre, selon les besoins. À chacune des étapes, la Section des crimes contre l’humanité et des crimes de guerre de Justice fournit aussi des conseils juridiques aux partenaires du Programme. Les juristes et les analystes de Justice offrent des conseils juridiques et analytiques ici et à l’étranger.

Justice institue des procédures en vertu de la LIPR, de la Loi sur la citoyenneté, de la LCHCGet de la Loi sur l’extradition.

1.2.3 Compléter les évaluations et préparer les recommandations (suivi)

Pour les personnes qui demandent l’entrée au Canada, CIC détermine leur admissibilité dans le cadre du processus d’évaluation des demandes de visa. Si un examen supplémentaire est requis, les agents de CIC peuvent demander à l’ASFC d’évaluer l’implication d’un demandeur dans des CCHCG. Il est important de noter qu’une évaluation de l’ASFC ne correspond pas à la décision finale d’octroyer ou de refuser un visa - celle-ci revient toujours à un représentant de CIC.

Pour les personnes qui se trouvent déjà au Canada, si le processus d’immigration ou les allégations reçues laissent entrevoir des motifs raisonnables de croire qu’elles ont commis des CCHCG ou en ont été complices, le Sous-comité d’examen des dossiers examine la question à savoir si le dossier doit être acheminé pour une enquête criminelle et une poursuite éventuelle au Canada, ou s’il faut révoquer le statut d’immigrant de la personne et demander son expulsion du Canada en vertu de la LIPR.

S’il s’agit d’un citoyen canadien, CIC peut amorcer le processus de révocation de la citoyenneté. Si la révocation est accordée, l’ASFC peut alors amorcer la procédure de renvoi.

1.2.4 Mener des enquêtes criminelles

La GRC est responsable des enquêtes concernant les allégations de crimes de guerre, de crimes contre l’humanité ou de génocide. Afin de faciliter le processus d’enquête, la GRC a conclu des accords spéciaux de collaboration avec les corps policiers et les autorités publiques dans certains pays où se trouvent des témoins capables d’identifier les personnes ayant commis les crimes et de relater ce qui s’est passé. Les résultats de ces enquêtes peuvent être utilisés pour :

  • recommander des poursuites en vertu de la LCHCG;
  • appuyer les procédures d’immigration ou de demande de citoyenneté (mesure administrative).

La GRC coordonne également l’aide à laquelle participent d’autres corps policiers canadiens et étrangers de même qu’INTERPOL. Elle coordonne les demandes d’aide concernant les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre, y compris des demandes de services policiers étrangers que traite INTERPOL.

La Division nationale des enquêtes de nature délicate et internationale de la GRC offre de l’aide à la police étrangère et aux organismes internationaux chargés de l’application de la loi ainsi qu’au TPIY et au TPIR de l’ONU. Cette aide peut varier de la présentation de demandes de renseignements généraux, à l’examen de témoins potentiels, et à la capacité d’accueillir et de faciliter les déplacements dans le cadre d’enquêtes de ces organismes étrangers et internationaux au Canada.

Le SEI de Justice négocie avec les gouvernements étrangers des traités d’entraide juridique et autres ententes propres à certains cas pour favoriser la coopération et les enquêtes dans les cas d’affaires criminelles (p. ex., crimes de guerre). Le pouvoir du ministre de la Justice est défini dans la Loi sur l’extradition et la Loi sur l’entraide juridique en matière criminelle. Dans le cadre de négociations et d’ententes ultérieures, Justice et la GRC sont capables d’obtenir la coopération des gouvernements et organismes étrangers pour mener des enquêtes sur les CCHCG.

Les extrants des activités sont les suivants :

Extrant B.1 : Poursuites administratives ou criminelles, ou fermeture du dossier

Après avoir examiné les faits, les preuves et les lois applicables, on doit décider si le partenaire du Programme responsable doit initier une poursuite administrative ou criminelle ou si le dossier doit être fermé. Cette mesure pourrait permettre de refuser un visa ou d’exclure une personne et/ou de la renvoyer en vertu de la LIPR, de révoquer sa citoyenneté en vertu de la Loi sur la citoyenneté, d’intenter des poursuites en vertu de la LCHCG, ou d’ordonner l’extradition de la personne ou sa remise à la suite d’une demande déposée en vertu de la Loi sur l’extradition.

Pour instituer une action en révocation, le ministre de la Citoyenneté de l’Immigration et du Multiculturalisme doit émettre un Avis de révocation. Pour instituer une instance, le Procureur général ou le Sous-procureur général doit y consentir. Pour ordonner l’extradition, le Procureur général doit obtenir, au nom du pays qui fait la demande, une ordonnance d’une cour provinciale pour autoriser l’extradition.

2. Résultats immédiats

2.1 Résultat immédiat de la coordination du Programme

Résultat immédiat C.1 : Accroissement de la connaissance du Programme et de la sensibilisation à son égard

La connaissance accrue et la sensibilisation du personnel des opérations améliorent l’efficacité des processus d’identification et d’examen. La publicité entourant les poursuites administratives ou criminelles (p. ex., révocation de la citoyenneté, poursuite, expulsion) fera mieux connaître le Programme auprès des groupes plus particulièrement intéressés par les questions liées aux crimes de guerre et auprès de la population. Les partenaires du Programme en rehaussent également la sensibilisation en participant à des réunions, en diffusant les documents de recherche et le rapport annuel, en offrant leur soutien et leur aide à d’autres pays ou organismes internationaux, ou en collaborant avec les tribunaux.

Le résultat de la gestion du savoir organisationnel est d’améliorer la capacité d’offrir des services juridiques, d’analyse et d’enquête uniformes. À cette étape formative, l’objectif sera l’élaboration d’un plan de formation coordonné et de mesures administratives pour promouvoir la façon appropriée d’enregistrer, de conserver, d’échanger et de transférer des renseignements et des dossiers opérationnels et pertinents.

La connaissance et la sensibilisation accrues au Programme contribuent à la mise en œuvre de programmes plus efficace, à la dissuasion, à la lutte internationale contre l’impunité, et à la manifestation de leadership du Canada à cet égard.

2.2 Résultat immédiat de la gestion des allégations

Résultat immédiat D.1 : Détermination

Les mesures que prennent les partenaires en vertu des diverses lois se traduisent par la détermination du statut d’une personne de façon suivante :

  • À l’étranger, l’agent de CIC délivre ou refuse un visa selon la détermination d’admissibilité, qui consiste à évaluer s’il existe des motifs raisonnables de croire que le demandeur a commis des CCHCG ou en a été complice, et/ou s’il a occupé un poste supérieur dans un régime gouvernemental désigné;
  • Aux points d’entrée, l’ASFC établit une détermination d’admissibilité avant d’accorder ou de refuser l’entrée au Canada;
  • Au Canada, les autorités compétentes (la CISR, la Cour fédérale, la Cour fédérale d’appel, la Cour suprême du Canada, les tribunaux provinciaux, le gouverneur en conseil) examinent les éléments de preuve présentés par le partenaire du Programme pertinent et appliquent la loi afin de décider si une personne a participé à des CCHCG et qu’elle devrait donc être :
    • Jugée interdite de territoire au Canada;
    • Exclue du statut de réfugié;
    • Privée de la citoyenneté;
    • Déportée du Canada;
    • Extradée.

Un petit nombre de cas feront l’objet d’une poursuite criminelle, qui constitue le recours le plus long, le plus difficile et le plus onéreux.

Pour recommander une poursuite en vertu de la LCHCG, il faut que les possibilités de déclaration de culpabilité soient raisonnablement bonnes et que la poursuite soit dans l’intérêt public. À cette fin, le Procureur général ou le Sous-procureur général doit donner son consentement. Les cours supérieures et les cours d’appel des provinces ou la Cour suprême du Canada examineront la preuve et appliqueront les lois pour déterminer si la personne est coupable d’avoir participé à des CCHCG ou si elle est innocente.

Pour les cas d’extradition ou de remise, le Procureur général doit obtenir une ordonnance à cette fin.

3. Résultats intermédiaires

Résultat intermédiaire E.1 : Les personnes réputées avoir commis des CCHCG ou en avoir été complices sont dissuadées de venir au Canada ou se voient interdire l’entrée

On s’attend à ce que le fait de connaître l’intervention du Canada vis-à-vis des criminels de guerre et des personnes réputées avoir commis des CCHCG ou en avoir été complices dissuade ces personnes de venir au Canada. Les accusations déposées et les condamnations pour infractions criminelles dans les cas appropriés renforcent le message selon lequel le Canada ne constitue pas un refuge pour ces personnes. Les criminels de guerre et les personnes réputées avoir commis des CCHCG ou en avoir été complices se voient refuser l’accès au Canada à la suite du processus d’évaluation de la demande de visa mené à l’étranger par CIC.

Résultat intermédiaire E.2 : Manifestation du leadership du Canada à l’égard des questions liées aux CCHCG

L’existence du Programme coordonné démontre le leadership du Canada qui continue de servir de modèle à d’autres. Le Canada demeure chef de file en utilisant les outils législatifs appropriés existants et en secondant les cours et les tribunaux pénaux internationaux.

Résultat intermédiaire E.3 : Respect des obligations internationales

En établissant et en exécutant le Programme, tous les partenaires doivent veiller au respect des obligations internationales du Canada. Le Canada a signé la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, les Conventions de Genève relatives aux crimes de guerre et les Protocoles additionnels, la Convention contre la torture et le Statut de Rome de la Cour pénale internationale. Il a été le premier pays à ratifier et à mettre en œuvre le Statut de Rome, qui a mené à l’adoption de la LCHCG. En vertu de ces instruments, le Canada est tenu de mener des enquêtes ou d’intenter des poursuites dans les cas pertinents.

Le Canada est également assujetti à des obligations internationales envers les véritables réfugiés en vertu de la Convention de Genève et de ses Protocoles additionnels sur le statut des réfugiés, ce qui signifie que les lois canadiennes sur l’immigration et la citoyenneté doivent être appliquées de manière à établir un équilibre avec l’ensemble des obligations internationales. Le système de gestion des allégations mis en œuvre par les partenaires du Programme garantit le respect des obligations internationales du Canada en matière d’enquêtes ou de poursuites, d’extradition ou de remise, de mesures prises en vertu de la LIPR ou de la Loi sur la citoyenneté appropriées selon les circonstances de chaque cas.

Résultat intermédiaire E.4 : Protection des Canadiens, renvoi des personnes réputées avoir commis des CCHCG ou en avoir été complices

S’il est possible que n’importe quel Canadien soit exposé au risque que peuvent causer les criminels de guerre et violateurs des droits de la personne connus, la menace est particulièrement forte pour les Canadiens qui ont été victimes de crimes de guerre ou de violations des droits de la personne et qui sont capables d’identifier leurs agresseurs. Ces victimes ont probablement été traumatisées par ceux-ci et le demeureront tant que les agresseurs pourront se déplacer librement dans leur milieu. Le concept de protection des Canadiens comprend les poursuites au Canada de ces contrevenants, le cas échéant.

De plus, le GC a pour politique que le Canada ne fera pas de son territoire un refuge pour les personnes réputées avoir commis des crimes de guerre, des crimes contre l’humanité ou un génocide, ou en avoir été complices. Par conséquent, la protection des citoyens canadiens, et de la société canadienne en général, exigera dans certains cas que ces personnes soient renvoyées du Canada, et que les personnes qui ont obtenu leur citoyenneté canadienne pourraient la perdent.

4. Résultats ultimes

Les résultats ultimes du Programme consistent à ne pas accorder le refuge aux criminels de guerre et aux personnes réputées avoir commis des CCHCG ou en avoir été complices, et de contribuer à la lutte nationale et internationale contre l’impunité pour les personnes qui ont commis ces actes.

Modèle logique du Programme sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre

Modèle logique du Programme sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre, décrit ci-dessous

Modèle logique du Programme sur les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre - Version texte

Le Modèle logique du Programme

  • Activités et extrants

Les activités et les extrants du Programme peuvent être groupés dans deux domaines interdépendants : la coordination du Programme et la gestion des allégations.

  • Coordination du Programme

Dans ce domaine, les activités suivantes sont entreprises.

  • Élaboration des partenariats et des collaborations, dont l’extrant consiste à offrir et à recevoir de l’aide internationale.
  • Élaboration et diffusion de documents de sensibilisation et d’information, dont l’extrant consiste en la production de documents de formation, produits de recherche et outils.
  • Établissement des orientations et des procédures, ainsi que de la gestion du savoir, dont l’extrant consiste en la production d’orientations, de décisions, de rapports et de protocoles
  • Gestion des allégations

Dans ce domaine, les activités suivantes sont entreprises.

  • Mener les examens et les analyses qui mènent à la dernière phase des évaluations et à l’élaboration des recommandations, y compris le suivi.
  • Ceci a une relation réciproque avec la conduite des enquêtes criminelles.
  • Ces activités sont étayées par la prestation d’avis juridiques et de soutien.
  • Le résultat de ces activités consiste à initier une poursuite administrative ou criminelle, ou le dossier doit être fermé.
  • Résultats immédiats

Le résultat immédiat de la coordination du Programme consiste en l’accroissement de la connaissance du Programme et de la sensibilisation à son égard.

  • Le résultat immédiat de la gestion des allégations se traduit par la détermination du statut d’une personne.
  • Résultats intermédiaires

Les deux résultats immédiats contribuent aux quatre résultats intermédiaires suivants :

  • Les personnes réputées avoir commis des CCHCG ou en avoir été complices sont dissuadées de venir au Canada ou se voient interdire l’entrée;
  • Manifestation du leadership du Canada à l’égard des questions liées aux CCHCG;
  • Respect des obligations internationales;
  • Protection des Canadiens, renvoi des personnes réputées avoir commis des CCHCG ou en avoir été complices.
  • Résultats ultimes

Les résultats ultimes du Programme consistent à ne pas accorder le refuge aux criminels de guerre et aux personnes réputées avoir commis des CCHCG ou en avoir été complices, et de contribuer à la lutte nationale et internationale contre l’impunité pour les personnes qui ont commis ces actes.

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