Évaluation de la stratégie en matière de justice applicable aux autochtones

Sommaire

1. Introduction

Le ministère de la Justice Canada (le Ministère) a récemment effectué une évaluation de la Stratégie en matière de justice applicable aux Autochtones (SJA) afin de déterminer sa pertinence et son rendement, conformément à la Politique sur l’évaluation de 2009 du Secrétariat du Conseil du Trésor. La SJA a déjà fait l’objet de quatre évaluations au fil du temps, la dernière ayant eu lieu en 2011. L’évaluation a porté sur les activités, les programmes et les résultats de la SJA au cours des quatre années entre 2012-2013 et 2015-2016. Elle a examiné les enjeux suivants :

  • Enjeu 1 : Nécessité de maintenir le programme : Évaluation de la mesure dans laquelle le programme continue de répondre à un besoin manifeste et tient compte des besoins des Canadiens.
  • Enjeu 2 : Harmonisation avec les priorités du gouvernement : Analyse des liens entre les objectifs des programmes et i) les priorités du gouvernement fédéral et ii) les résultats stratégiques du Ministère.
  • Enjeu 3 : Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral : Évaluation du rôle et des responsabilités du gouvernement fédéral concernant l’exécution des programmes.
  • Enjeu 4 : Atteinte des résultats escomptés : Évaluation des progrès réalisés pour atteindre les résultats escomptés (y compris les résultats immédiats, à moyen terme et à long terme) par rapport aux cibles de rendement, ainsi qu’à la portée et au concept du programme, y compris la contribution des extrants aux résultats et les liens entre ces deux éléments.
  • Enjeu 5 : Preuve de l’efficience et de la rentabilité : Évaluation des ressources utilisées pour produire les extrants et progresser dans l’atteinte des résultats escomptés.

2. Description de la stratégie

La SJA constitue une initiative à frais partagés piloté par le gouvernement fédéral dans le but de soutenir les programmes de justice communautaire des Autochtones. Les mécanismes employés intègrent les principes de justice réparatrice et les traditions en matière de justice que les Autochtones pratiquent depuis 25 ans. Les programmes financés par la SJA sont uniques puisque les services offerts par chacun d’eux répondent à des priorités relatives à la justice et reflètent la culture et les valeurs des collectivités qu’ils visent. Bien que les programmes de justice communautaire aient surtout pour objet de déjudiciariser les contrevenants par rapport au système de justice traditionnel (SJT), les programmes de la SJA fournissent une gamme d’autres services associés à la justice allant de la prévention à la réinsertion. La SJA a été renouvelée sept fois, soit en 1996, 2002, 2007 (avec un financement accru), 2012, 2013 et plus récemment en 2014, alors que son mandat a été prolongé jusqu’au 31 mars 2017.

La SJA compte deux volets de financement : le Fonds de la justice communautaire et le Fonds de renforcement des capacités. Le Fonds de la justice communautaire est un programme national pour lequel les frais sont partagés avec les gouvernements provinciaux et territoriaux. En 2015-2016, la SJA a financé les activités d’environ 200 programmes de justice communautaire. Chaque année, quelque 9 000 clients (contrevenants, victimes et autre intervenants communautaires) provenant de plus de 750 collectivités partout au Canada sont aiguillés vers les programmes de justice communautaire de la SJA.

Le Fonds de renforcement des capacités appuie les projets de renforcement des capacités et de formation de courte durée qui ont pour but d’accroître les connaissances et les compétences nécessaires pour établir et gérer des programmes de justice communautaire. Géré à part entière par le ministère de la Justice Canada (le Ministère), ce fonds dispose d’une enveloppe financière annuelle qui permet de financer des propositions en accordant des subventions et des contributions. Entre 2012 et 2016, le Fonds de renforcement des capacités a appuyé 185 projets des quatre coins du Canada.

3. Méthodologie

Parmi les méthodes utilisées pour recueillir de l’information aux fins de l'évaluation, on compte :

  • une revue documentaire de 27 documents clés, notamment des accords, des rapports internes, des documents administratifs liés aux programmes, des documents portant sur les activités du programme, des procès-verbaux, des documents d’information internes et des rapports de recherche universitaire;
  • un examen des dossiers des programmes afin d’extraire les données sur les projets financés;
  • des sondages auprès des représentants de la police et de la Couronne, ainsi que des intervenants en justice communautaire (IJC), dans les collectivités qui participent à la SJA;
  • un examen du coût et de l’efficience de la SJA, y compris une analyse de son incidence sur la récidive (taux de récidive), et une comparaison entre les frais de la Stratégie et les économies réalisées par la déjudiciarisation des contrevenants par rapport au SJT;
  • des entrevues (31) avec des intervenants clés du Ministère et des gouvernements provinciaux et territoriaux;
  • six études de cas dans les collectivités participantes afin d’examiner de façon plus approfondie les activités et l’incidence des programmes de justice communautaire financés par la SJA.

4. Constatations

4.1. Pertinence

L’évaluation révèle que les conditions qui ont mené à la SJA, soit la surreprésentation d’Autochtones dans le SJT et l’incapacité de celui-ci de régler le problème de façon efficace, sont toujours présentes. Les programmes et les services offrant un mécanisme de rechange adapté sur le plan culturel sont encore nécessaires pour mieux protéger les victimes dans les collectivités autochtones et aider à orienter les contrevenants vers des vies plus saines et productives. C’est le but de la SJA, et la demande de financement pour des programmes de justice communautaire est beaucoup plus élevée que les fonds dont elle dispose à l’heure actuelle. La SJA s’harmonise bien avec les priorités du Ministère et du gouvernement fédéral qui consistent à jouer un rôle actif dans la mise en œuvre des recommandations de la Commission de vérité et de réconciliation du Canada, dont plusieurs portent directement sur l’élimination de la surreprésentation autochtone et sur l’appui aux stratégies de rechange en matière de justice. De plus, le gouvernement fédéral est déterminé à améliorer le système de justice pénale en permettant « d’accroître le recours à la justice réparatrice et à d’autres initiatives visant la réduction du taux d’incarcération chez les Autochtones » Note de bas de la page 1.Les responsables de la justice au sein des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux (FPT) s’entendent pour dire que le gouvernement fédéral doit jouer un rôle légitime de premier plan pour appuyer les programmes de justice communautaire dans les collectivités autochtones.

4.2. Rendement

L’évaluation a révélé que la SJA a réussi à appuyer la création de programmes de justice communautaire dans plusieurs collectivités autochtones, et que ces programmes offrent une gamme de solutions de rechange adaptées à la culture des membres de ces collectivités. Les taux de récidive sont plus faibles chez les contrevenants qui participent aux programmes financés par la SJA que chez ceux qui n’y participent pas, et l’évaluation a mis à jour des anecdotes démontrant que les programmes peuvent transformer la vie des participants, et dans certains cas accroître la sécurité de la collectivité. Les représentants du SJT qui ont déjà travaillé avec les programmes de justice communautaire jugent pour la plupart que ceux-ci présentent des solutions de rechange fiables et efficaces. Toutefois, ceux qui connaissent moins ces programmes n’ont pas fait preuve du même niveau de confiance à leur égard.

L’évaluation a indiqué que certains obstacles nuisaient à l’atteinte des résultats escomptés de la SJA. Étant donné que la majorité des collectivités autochtones ne bénéficie pas de l’appui de la SJA, un grand nombre d’Autochtones qui contreviennent à la loi participent au SJT qui ne peut répondre efficacement à leurs besoins et qui, en fait, pourrait perpétuer le problème de la surreprésentation. L’évaluation a également fait ressortir de nombreux obstacles existant dans les collectivités appuyées par la SJA, qui restreignent l’accès à des programmes de rechange efficaces. Parmi ces obstacles, notons que la participation aux programmes de justice communautaire dépend beaucoup de l’aiguillage de contrevenants par la police et la Couronne, et que l’importance des renvois varie grandement d’une collectivité à l’autre. Les IJC de certaines collectivités entretiennent de bonnes relations fondées sur la confiance avec les membres du SJT, alors que ce n’est pas le cas dans d’autres collectivités parfois parce que certains membres du SJT ont des préjugés, connaissent mal les programmes de justice communautaire, ou en ont une piètre opinion. Il n’existe pas de données sur la proportion des renvois, mais les représentants des gouvernements FPT, ainsi que les membres des collectivités conviennent qu’il y a encore beaucoup de travail à effectuer pour en accroître le nombre. Des initiatives ont été entreprises pour remédier à cette situation, dont l’initiative nationale de déjudiciarisation de la Gendarmerie royale du Canada qui constitue un pas dans la bonne direction.

L’évaluation a également révélé un ensemble d’éléments qui ont trait à la capacité des programmes de justice communautaire. Le financement de la SJA permet aux collectivités d’embaucher un effectif minimal pour administrer les programmes, auquel s’ajoutent des bénévoles et d’autres employés payés à même d’autres sources de financement. Le travail des IJC est complexe et exige que ceux-ci connaissent le système de justice, les services offerts en matière de santé et d’aide sociale, d’aide à l'enfance et à la famille, de santé mentale et de lutte contre la toxicomanie ou l’alcoolisme, et une gamme d’autres domaines d’expertise. Toutefois, ils sembleraient être sous-payés comparativement à leurs homologues du système traditionnel (p. ex., les agents de probation, les travailleurs des services aux victimes ou les auxiliaires parajudiciaires) et, dans bien des cas, le maintien de leur emploi dépend des renouvellements annuels de la SJA. Le roulement élevé du personnel serait attribuable à ces raisons. De plus, les ressources pédagogiques sont très restreintes, et aucune ligne directrice n’existe, comme une liste de compétences de base, pour faciliter le recrutement des personnes les plus compétentes pour ce travail. Enfin, la prestation des services de base des programmes représente pour les IJC une charge de travail qui leur laisse souvent peu de temps pour élargir la portée du programme, y compris pour nouer des liens avec les membres du SJT. Tous ces éléments influent sur l’intégrité des programmes et en fin de compte sur la confiance à l'égard des programmes de justice communautaire.

C’est à peu près la même situation pour les employés du Ministère qui, depuis longtemps, doivent traiter les renouvellements de courte durée de la Stratégie et qui ont été touchés par les compressions budgétaires imposées à la Direction de la justice applicable aux Autochtones au chapitre des salaires et de l'exploitation. La présence régionale représente une valeur importante de la Stratégie, car elle permet aux fonctionnaires du Ministère de collaborer plus étroitement avec leurs homologues provinciaux et territoriaux afin d’aider les programmes à nouer des liens avec le SJT. Toutefois, depuis quelques années, une grande partie de cet important travail sur le terrain n’a pu être exécutée en raison de l'effectif restreint et des restrictions concernant les déplacements. Le personnel de l’administration centrale a consacré beaucoup de temps et d’énergie à préparer les renouvellements fréquents de la Stratégie au lieu d’accroître la portée de l’initiative, de constituer des programmes de formation, d’élaborer des politiques et des programmes de concert avec d’autres secteurs connexes du Ministère, et d’établir une collaboration interministérielle nécessaire pour saisir la nature multidimensionnelle de la surreprésentation autochtone et prendre les mesures requises.

L’évaluation a établi que la SJA est administrée de façon efficiente et très rentable si l’on compare les frais par rapport aux avantages. Selon l’évaluation, les frais administratifs de la SJA sont faibles, surtout si l'on tient compte de la présence régionale et des efforts déployés par les analystes de programme et les coordonnateurs régionaux pour appuyer les programmes de justice communautaire. Une analyse comparative des frais des programmes financés par la SJA et de ceux des tribunaux du SJT démontre que l’utilisation de ces programmes entraîne des économies pour le système de justice. Ces économies excèdent les frais de la SJA qui, d’autre part, réussit à réduire les taux de récidive chez les participants à ses programmes. Il semble y avoir peu de doute que les avantages de la SJA excèdent les coûts. Dans ce contexte, il semblerait que les restrictions budgétaires imposées pendant la période d’évaluation n’entraînent pas d’économies, mais plutôt freinent cet avantage.

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