Évaluation de la stratégie en matière de justice applicable aux autochtones

5. Conclusions, recommandations et réponse de la direction

En fonction des constatations présentées à la section 4, l’ensemble des conclusions suivantes s’impose relativement à la pertinence et au rendement de la SJA.

5.1. Pertinence

L’évaluation révèle que les conditions qui ont mené à la SJA, soit la surreprésentation d’Autochtones dans le SJT et l’incapacité de celui-ci de régler le problème de façon efficace, sont toujours présentes. Les programmes et les services offrant un mécanisme de rechange adapté sur le plan culturel sont encore nécessaires afin de mieux protéger les victimes dans les collectivités autochtones et aider à orienter les contrevenants vers des modes de vie plus sains et productifs. La SJA est le seul programme de justice communautaire du Ministère qui s’adresse aux Autochtones. Elle a été conçue à cette fin, et la demande de financement pour des programmes de justice communautaire est beaucoup plus forte que les fonds dont elle dispose à l’heure actuelle. La Stratégie s’harmonise bien avec les priorités du Ministère et du gouvernement fédéral qui consistent à jouer un rôle actif dans la mise en œuvre des recommandations de la Commission de vérité et de réconciliation du Canada, dont plusieurs portent directement sur l’élimination de la surreprésentation autochtone et sur le financement de stratégies de rechange en matière de justice. Les responsables de la justice au sein des gouvernements FPT s’entendent pour dire que le gouvernement fédéral doit jouer un rôle légitime de premier plan pour appuyer les programmes de justice communautaire dans les collectivités autochtones.

5.2. Rendement – Atteinte des résultats escomptés

5.2.1. Efficacité des programmes de justice communautaire

L’évaluation a révélé que la SJA a réussi à appuyer la création de programmes de justice communautaire dans plusieurs collectivités autochtones, et que ces programmes offrent une gamme de solutions de rechange qui, de l’avis général, sont adaptées à la culture des membres de ces collectivités. Les taux de récidive sont plus faibles chez les contrevenants qui participent aux programmes financés par la SJA que chez ceux qui n’y participent pas, et l’évaluation a mis à jour des anecdotes démontrant que les programmes peuvent transformer la vie des participants, et dans certains cas accroître la sécurité de la collectivité. La SJA a prouvé qu’elle commençait à atteindre les résultats escomptés dans plusieurs collectivités et qu’elle pouvait faire une vraie différence lorsque les conditions sont en place. Toutefois, étant donné que la majorité des collectivités autochtones ne bénéficie pas de l’appui de la SJA, un grand nombre d’Autochtones qui contreviennent à la loi participent au SJT qui ne peut répondre efficacement à leurs besoins, ce qui peut en fait perpétuer le problème de la surreprésentation.

5.2.2. Accès aux programmes de justice communautaire

L’évaluation a également fait ressortir de nombreux éléments dans les collectivités appuyées par la SJA qui restreignent l’accès à des programmes de rechange efficaces. Parmi ces obstacles, notons que la participation aux programmes de justice communautaire dépend beaucoup de l’aiguillage de contrevenants par la police et la Couronne pour permettre aux contrevenants de profiter de ces programmes, et que l’importance des renvois varie grandement d’une collectivité à l’autre. Dans certaines collectivités, il y a des liens étroits fondés sur la confiance entre le SJT et les programmes de justice communautaire. Au contraire, ces liens n’existent pas encore dans d’autres collectivités à cause des préjugés des responsables du SJT, leur manque de connaissances sur les programmes de justice communautaire, ou leurs préoccupations à l’égard de la qualité de ceux-ci. Il n’existe pas de données sur la proportion des renvois, mais les représentants des gouvernements FPT, ainsi que les membres des collectivités, conviennent qu’il y a encore beaucoup de travail à effectuer pour accroître le nombre des renvois. Des mesures sont en cours pour remédier à cette situation, comme l’initiative nationale de déjudiciarisation de la GRC qui constitue un autre pas dans la bonne voie.

Recommandation 1 :

La DJA travaille avec le SJT pour faire mieux connaître la SJA et donner confiance à la Stratégie afin que les contrevenants soient aiguillés vers ce programme, lorsqu’il y a lieu.

Réponse de la direction :

D’accord. La DJA reconnaît qu’une relation de collaboration qui se traduit par des aiguillages des agents du SJT (par exemple, les représentants de la police et de la Couronne) est la pierre angulaire de la réussite de la SJA. Toutefois, les aiguillages ont souvent été cités comme un défi permanent en raison du manque de sensibilisation ou de confiance envers les programmes de justice communautaire. La confiance des représentants de la police et de la Couronne envers les programmes de justice communautaire dépend en grande partie des connaissances et de l’expérience de l’agent de justice communautaire responsable de la prestation du Programme de justice communautaire. Les mandats consécutifs à court terme et les problèmes persistants d’intégrité des programmes ont entraîné un fort taux de roulement des agents de la justice communautaire dans les programmes de la SJA, ce qui a causé de l’instabilité dans la mise en œuvre du programme et des aiguillages incohérents du SJT.

La DJA a déjà commencé à travailler avec la GRC pour aider à accroître le nombre d’aiguillages vers les programmes de justice communautaire. Elle cherchera également des occasions d’appuyer des activités de sensibilisation axées sur le développement de partenariats et le renforcement de la confiance envers les organismes d’aiguillage, éléments essentiels du modèle de programme de justice communautaire.

5.2.3. Stabilité du financement

La capacité de certains programmes de justice communautaire influe aussi sur l’accès aux programmes de rechange. Il s’agit ici de ressources humaines et de formation. Le financement de la SJA permet aux collectivités d’embaucher un effectif minimal (dans certains cas, une seule personne à temps partiel) pour exploiter les programmes avec l’aide de bénévoles ou d’autres employés payés par d’autres sources. Les IJC accomplissent un travail complexe et, à cette fin, ils doivent connaître le système de justice, les services offerts en matière de santé et d’aide sociale, d’aide aux enfants et à la famille, de santé mentale et de lutte contre la toxicomanie ou l’alcoolisme, et une gamme d’autres domaines spécialisés. Toutefois, de l’avis général, ils sont sous-payés comparativement à leurs homologues du système traditionnel (p. ex., les agents de probation, les travailleurs des services aux victimes ou les auxiliaires parajudiciaires), et leur emploi dépend dans bien des cas des renouvellements annuels de la SJA. C’est ce qui occasionne un fort taux de roulement du personnel.

L’effectif de la DJA fait face à des problèmes similaires en raison des nombreux renouvellements de courte durée du programme et des restrictions budgétaires imposées au chapitre du personnel et de l'exploitation. La DJA, les partenaires provinciaux et territoriaux, ainsi que les IJC jugent que la présence régionale du programme constitue un atout clé en permettant au Ministère d’avoir du personnel directement sur le terrain et d’appuyer les programmes en établissant de meilleurs rapports avec le SJT. Toutefois, depuis quelques années, une grande partie de ce très important travail sur le terrain n’a pu être exécutée en raison de l'effectif restreint et des restrictions concernant les déplacements. Le personnel de l’AC a consacré beaucoup de temps et d’énergie à préparer les renouvellements fréquents du programme au lieu d’en élargir la portée, de constituer des projets de formation, de planifier des politiques et des programmes, de concert avec d’autres secteurs connexes du Ministère, et d’établir une collaboration interministérielle afin de pouvoir saisir la nature multidimensionnelle de la surreprésentation autochtone et prendre les mesures nécessaires.

Recommandation 2 :

La DJA tente d’obtenir un financement stable pour la SJA afin de régler les problèmes d’intégrité des programmes de justice communautaire et de pouvoir établir une collaboration efficace au sein du Ministère et avec le SJT.

Réponse de la direction :

D’accord. La DJA cherchera des occasions de s’attaquer aux problèmes d’intégrité des programmes et de mettre en place de nouveaux programmes de justice communautaire.

La DJA continuera d’encourager et d’améliorer les partenariats horizontaux au sein du Ministère, par exemple avec le Programme APA. Elle continuera d’évaluer les possibilités de collaboration et de recherche avec les provinces et territoires et d’autres ministères (p. ex., la Sécurité publique).

5.2.4. Renforcer la capacité des programmes de justice communautaire

L’évaluation révèle que la qualité varie beaucoup d’un programme à l’autre et que certains d’entre eux sont très solides et bien structurés, alors que d’autres ont besoin d’être améliorés. Les intervenants ont cité un nombre d’éléments qui influent sur la qualité des programmes, y compris le niveau de formation et d’expérience des gestionnaires et employés des programmes, le manque de ressources pour assurer une formation continue et systématique aux IJC et à d’autres prestataires de services; et l'absence d’un ensemble reconnu de compétences de base associées aux divers types de programmes et de services, de sorte que les IJC afficheraient, semble-t-il, une expérience, une formation et des compétences très variées.

La SJA a tenté de s’attaquer à ces problèmes de capacité par le biais de son Fonds de renforcement des capacités. Toutefois, ces efforts ont été entravés par le manque de ressources, la capacité des coordonnateurs régionaux d’assurer l’encadrement et le mentorat nécessaires pour renforcer la capacité à l'échelle de la collectivité, et par les contributions ou subventions ponctuelles du Fonds de renforcement des capacités auxquelles peuvent avoir accès chaque année un nombre restreint de collectivités. Les fonctionnaires de la DJA reconnaissent que les collectivités les plus développées réussissent mieux à obtenir du financement parce qu’elles ont une plus grande expérience de la rédaction de propositions.

Les IJC et les fonctionnaires FPT responsables de la justice croient qu’il est important de réunir les IJC à l'occasion d’ateliers de formation et d’information, plus particulièrement pour que ceux affectés à des programmes moins avancés puissent apprendre de ceux qui ont plus d'expérience. Il pourrait s’agir d’activités régionales de formation, de webinaires ou de tribunes en ligne qui amélioreraient l'accès à la formation. Bref, la SJA a prouvé qu’elle avait accompli des progrès en vue d’atteindre les résultats escomptés dans bien des collectivités et qu’elle pouvait faire une vraie différence lorsque les conditions sont en place. Mais plusieurs collectivités participant à la SJA offrent un accès limité en raison du manque de renvois par le SJT et le fait que les programmes de justice communautaire ne sont absolument pas accessibles à la majorité des collectivités autochtones du Canada. Des obstacles nuisent à une meilleure efficacité sur le plan de la capacité des programmes dans les collectivités participant à la SJA, et la DJA a peu de possibilités de contribuer à l’amélioration de cette capacité compte tenu des ressources existantes et de son mandat de courte durée. Il est aussi important de signaler que la SJA n’est qu’une composante d'une initiative pangouvernementale et communautaire plus vaste qui s’impose pour éliminer les causes fondamentales de la surreprésentation autochtone.

Recommandation 3 :

Pour renforcer la capacité des collectivités autochtones, la DJA consacre davantage de ressources en vertu du Fonds de renforcement des capacités au soutien d’activités qui contribuent à l'établissement d’une communauté de pratique et ont une plus grande portée et incidence sur les programmes de justice communautaire.

Réponse de la direction :

D’accord. La DJA s’engage à adopter une approche plus stratégique pour utiliser son financement de renforcement des capacités afin d’optimiser son financement et d’atteindre le nombre maximal de bénéficiaires. Les possibilités de formation régionale, par exemple, offrent aux provinces et aux territoires la possibilité de mettre en commun des programmes de justice communautaire et d’autres intervenants de la justice, et de se concentrer sur les priorités provinciales et territoriales ou sur les problèmes de justice émergents.

5.3. Rendement – Preuve d’efficience et de la rentabilité

La SJA constitue un programme administré avec efficience et est très économique du point de vue des coûts-avantages. Selon l’évaluation, les frais administratifs du programme sont faibles, surtout si l'on tient compte de la présence régionale et des efforts déployés par les analystes de programme et les coordonnateurs régionaux pour appuyer les programmes de justice communautaire. Une analyse comparative des frais des programmes financés par la SJA et des frais de justice du SJT démontre que l’utilisation de ces programmes entraîne des économies pour le système de justice. Ces économies excèdent les frais de la SJA tout en démontrant qu’il réussit à réduire les taux de récidive parmi ceux qui y participent. Il semble y avoir peu de doute que les avantages de la SJA excèdent les coûts. Dans ce contexte, on peut considérer que les restrictions budgétaires imposées pendant la période d’évaluation ont restreint ces avantages au lieu d’entraîner des économies.

L’autre aspect connexe sur le plan de l’efficacité a trait aux mandats de courte durée des programmes et de l’obligation pour les gestionnaires et employés de programme et de politique de les renouveler fréquemment. En plus des frais associés à la présence sur le terrain du personnel, ceux liés à ces renouvellements (temps et efforts du personnel) semblent inefficaces. D’après plusieurs évaluations de la SJA, aucune préoccupation d’importance quant à l’efficacité du programme ou au manque d’appui à celui-ci de la part des intervenants FPT ne justifierait les mandats de courte durée.

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