Paragraphe 52(2) – La Constitution

Disposition

52.(2) La Constitution du Canada comprend :

  1. la Loi de 1982 sur le Canada, y compris la présente loi;
  2. les textes législatifs et les décrets figurant à l’annexe;
  3. les modifications des textes législatifs et des décrets mentionnés aux alinéas a) ou b).

Dispositions similaires

Le paragraphe 52(2) est lié au paragraphe 52(1) qui prescrit la suprématie de la Constitution du Canada.

Objet

La jurisprudence n’a pas abordé directement et précisément l’application du paragraphe 52(2). À première vue, la disposition ajoute un degré de précision et une certaine certitude à la signification et à la définition de l’expression « Constitution du Canada » et donc à la portée du paragraphe 52(1) qui confirme la primauté de la Constitution, en recensant les textes qui forment la Constitution du Canada. Toutefois, la jurisprudence de la Cour suprême du Canada indique que le paragraphe 52(2) n’est pas exhaustif dans son recensement des éléments de la Constitution (voir, par exemple, Renvoi relatif à la réforme du Sénat, [2014] 1 R.C.S. 704 au paragraphe 24). Cette question est abordée plus en détail ci-dessous.

Analyse

Bien que précédemment, la jurisprudence des tribunaux d’instances inférieures ait traité le paragraphe 52(2) en supposant qu’il était exhaustif dans sa description de la Constitution (Dixon c. British Columbia (Attorney General), (1986), 7 B.C.L.R. (2d) 174 (C.S. C.-B.); MacLean c. Attorney-General of Nova Scotia (1987), 35 D.L.R. (4th) 306 (C.S. N.-É. 1re inst.), l’interprétation contraire a été adoptée par la Cour suprême (New Brunswick Broadcasting Co. c. Nouvelle-Écosse (Président de l’Assemblée législative) [1993] 1 R.C.S. 319, page 378, par la juge McLachlin pour la majorité). La nature non exhaustive du paragraphe 52(2) a été réaffirmée dans des décisions de la Cour suprême subséquentes (Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale (Î.-P.-É.), [1997] 3 R.C.S. 3 aux paragraphes 90 à 92; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217, au paragraphe 32; Renvoi relatif à la Loi sur la Cour suprême, art. 5 et 6, [2014] 1 R.C.S. 433, aux paragraphes 97 à 100; Renvoi relatif à la réforme du Sénat, précité).

La question du statut possiblement constitutionnel des lois au-delà de celles qui font de toute évidence partie de la Constitution du Canada a deux conséquences majeures du point de vue de la Charte. Tout d’abord, si une autre loi a un statut constitutionnel, elle ne peut être invalidée au regard de la Charte, puisqu’une partie de la Constitution ne peut être abrogée ou diminuée par une autre (Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to Amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; New Brunswick Broadcasting, précité, page 373). De plus, les principes juridiques autres que ceux reflétés dans les instruments juridiques écrits, s’ils sont reconnus comme étant constitutionnels, sont une source potentielle de protections constitutionnelles comparables à celles qui sont dans la Charte, et complémentaires à celles-ci. Ces questions sont abordées plus en détail ci-dessous.

1. La Charte et le statut constitutionnel des autres lois

La jurisprudence s’est penchée sur la question de savoir si d’autres lois au-delà de celles qui font évidemment partie de la Constitution du Canada ont néanmoins un statut constitutionnel et, en conséquence, ne peuvent être invalidées par la Charte. Dans l’affaire New Brunswick Broadcasting, précité, une majorité des juges de la Cour suprême a conclu que l’exercice d’un privilège parlementaire pour assurer le fonctionnement adéquat des assemblées législatives provinciales, nommément le privilège d’exclure les étrangers gênants, faisait partie de la Constitution. Bien que ce privilège n’ait pas été expressément soulevé dans aucun document mentionné au paragraphe 52(2), il était considéré comme étant un pouvoir inhérent aux assemblées législatives coloniales avant la Confédération et cela a été conservé par le préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, qui exprime l’intention de mettre en place « une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni ». Résultat, la Cour suprême a rejeté la contestation soulevée en vertu de l’alinéa 2b) de la Charte à l’égard des règles des assemblées législatives restreignant la télédiffusion des procédures des assemblées.

Dans une récente décision d’un tribunal de première instance, la règle considérant le souverain du Canada comme étant le souverain du Royaume-Uni a été considérée comme étant une partie de la Constitution du Canada. Les mesures législatives donnant l’assentiment du Parlement du Canada aux modifications du droit britannique sur la succession au trône ont été jugées par la cour comme étant uniquement une poursuite de la règle constitutionnelle précédente et, par conséquent, la cour a considéré que les mesures législatives ne pouvaient être invalidées en vertu de la Charte (Motard c. Canada (Procureure générale), 2016 QCCS 588).

D’autre part, la jurisprudence indique que la définition des limites des circonscriptions électorales par une assemblée législative provinciale est assujettie à un examen en vertu de la Charte. Même si une province est habilitée à modifier sa constitution interne et à établir les limites de ses circonscriptions électorales, l’exercice de ce pouvoir en vertu de la loi est assujetti à la Charte (Renvoi : Circonscriptions électorales provinciales (Sask.), [1991] 2 R.C.S. 158).

La Cour suprême a rejeté l’argument selon lequel la règle de la neutralité politique de la fonction publique (que l’on trouve dans la Loi sur l’emploi dans la fonction publique) ne peut faire l’objet d’un examen en vertu de la Charte en raison du fait qu’elle intègre une convention constitutionnelle qui est au cœur du principe de gouvernement responsable. La Cour suprême a statué que, bien que les conventions fassent partie intégrante de la Constitution au sens large sur le plan politique, elles ne sont pas exécutoires devant les tribunaux, à moins qu’elles ne soient incorporées dans des mesures législatives. De plus, les lois qui intègrent les conventions constitutionnelles ne deviennent pas automatiquement établies de façon à devenir partie intégrante du droit constitutionnel; elles conservent plutôt leur statut de lois ordinaires (Osborne c. Canada (Conseil du Trésor), [1991] 2 R.C.S. 69).

Dans les affaires Dixon et MacLean, toutes deux précitées, il a été statué que les constitutions provinciales ne font pas partie de la Constitution du Canada. Toutefois, il est à noter que ces premières décisions ont adopté une approche qui considérait que le paragraphe 52(2) était exhaustif et on ne sait pas comment cette question serait analysée en vertu des interprétations actuelles de cette disposition. La question de savoir si une constitution provinciale fait partie de la Constitution du Canada a été abordée par le juge en chef Lamer par une remarque incidente dans son jugement concordant dans l’affaire New Brunswick Broadcasting, mais la question n’a pas été tranchée. La question se complique du fait que certaines dispositions de la Constitution du Canada font également partie des constitutions des provinces, et certaines de ces dispositions (quoique ce ne sont qu’une petite partie d’entre elles) peuvent être modifiées par l’intermédiaire de processus législatifs provinciaux ordinaires (voir Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565). Également, les constitutions des provinces peuvent englober une loi organique visant des principes ou des institutions du gouvernement, laquelle ne fait clairement pas partie de la Constitution du Canada (voir SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2).

2. Protections constitutionnelles découlant de principes constitutionnels non écrits

La Cour suprême a reconnu que des principes non écrits de la Constitution peuvent, dans certains cas, être la source d’importantes protections constitutionnelles :

Des principes constitutionnels sous-jacents peuvent, dans certaines circonstances, donner lieu à des obligations juridiques substantielles […] qui posent des limites substantielles à l’action gouvernementale. Ces principes peuvent donner naissance à des obligations très abstraites et générales, ou à des obligations plus spécifiques et précises. Les principes ne sont pas simplement descriptifs; ils sont aussi investis d’une force normative puissante et lient à la fois les tribunaux et les gouvernements (Renvoi relatif à la sécession du Québec, précité, paragraphe 54).

Des éléments appuyant l’existence de principes constitutionnels non écrits de même qu’écrits peuvent être trouvés dans la nature non exhaustive du paragraphe 52(2). Bon nombre des principes peuvent être expliqués par renvoi au préambule de la Loi constitutionnelle de 1867, qui, comme il a déjà été mentionné, exprime l’intention de mettre en place « une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni » (Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale, précité, aux paragraphes 90 à 95).

Les principes constitutionnels non écrits recensés par la Cour suprême comprennent le fédéralisme, la démocratie, le constitutionnalisme et la primauté du droit, la protection des minorités (Renvoi relatif à la sécession du Québec, précité), la séparation des pouvoirs et l’indépendance de la magistrature (Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale, précité) ainsi que la souveraineté du Parlement (Babcock c. Canada (Procureur général), [2002] 3 R.C.S. 3), entre autres (voir, par exemple, les principes supplémentaires mentionnés par le juge en chef Lamer pour la majorité dans le Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale, aux paragraphes 97 à 104).

Un exemple notable de la capacité des principes non écrits d’ajouter aux protections de la Charte émerge pour ce qui est de l’indépendance de la magistrature. Les articles 96 à 100 de la Loi constitutionnelle de 1867 protègent l’indépendance des juges des cours supérieures, et l’alinéa 11d) de la Charte protège l’indépendance d’un vaste éventail de cours et de tribunaux lorsqu’ils exercent leur compétence relative aux infractions pénales. En plus de ces protections, la Cour suprême a conclu que le principe non écrit de l’indépendance de la magistrature s’étend à tous les tribunaux du Canada, bien que dans les circonstances de l’affaire, le recours à l’alinéa 11d) de la Charte était suffisant pour arriver à la conclusion qu’une action unilatérale du gouvernement visant à réduire la rémunération des juges des cours provinciales compromettait leur indépendance et était inconstitutionnelle (Renvoi relatif à la rémunération des juges de la Cour provinciale, précité). Subséquemment, la Cour suprême s’est appuyée directement sur le principe non écrit de l’indépendance de la magistrature, de concert avec l’alinéa 11d), pour déterminer que la loi remplaçant les juges surnuméraires des cours provinciales par un comité de juges retraités était inconstitutionnelle (Mackin c. Nouveau-Brunswick (Ministre des Finances), [2002] 1 R.C.S. 405). Tout en continuant de reconnaître l’applicabilité du principe de l’indépendance judiciaire, la Cour suprême a conclu qu’il n’avait pas été restreint par une loi renforçant les qualifications requises et l’indépendance des juges de paix (Ell c. Alberta, [2003] 1 R.C.S. 857; voir, cependant, Conférence des juges de paix magistrats du Québec c. Québec (Procureure générale), 2016 CSC 39 pour l’application du principe non écrit afin d’invalider les réformes à un régime de rémunération relatif aux juges de paix provinciaux). La Cour suprême a rejeté l’argument voulant que l’indépendance des tribunaux administratifs soit protégée par le principe constitutionnel de l’indépendance de la magistrature (Ocean Port Hotel Ltd. c. Colombie-Britannique (General Manager, Liquor Control and Licensing Branch), [2001] 2 R.C.S. 781).

Bien qu’elle ne se soit pas appuyée directement sur le paragraphe 52(2), ni sur les limites directes de l’action du gouvernement découlant de principes constitutionnels non écrits, la Cour suprême a interprété le principe de la primauté du droit comme renforçant le droit à l’accès à la justice en vertu de l’article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867. Des frais d’audience imposés par une province ont été jugés inconstitutionnels puisqu’ils étaient contraires à ce droit (Trial Lawyers Association of British Columbia c. Colombie-Britannique (Procureur général), [2014] 3 R.C.S. 31; comparativement à l’affaire Colombie-Britannique c. Christie, discutée ci-dessous).

Bien que les principes constitutionnels non écrits puissent parfois limiter l’action du gouvernement, que ce soit directement ou indirectement, la jurisprudence indique que les tribunaux sont généralement réticents à constitutionnaliser des protections supplémentaires en s’appuyant sur des principes non écrits. Dans un certain nombre de cas, la Cour suprême a mis l’accent sur la primauté des dispositions textuelles de la constitution écrite (p. ex., Renvoi relatif à la sécession du Québec, précité, au paragraphe 53, Colombie-Britannique c. Imperial Tobacco Canada Ltée., [2005] 2 R.C.S. 473 au paragraphe 65; Caron c. Alberta, [2015] 3 R.C.S. 511 au paragraphe 36).

La Cour suprême a laissé entendre que le principe de la primauté du droit ne sera généralement pas un fondement pour invalider une intervention législative. La Cour suprême a rejeté l’utilisation de la primauté du droit pour fournir des interprétations plus larges de certains droits — notamment, par rapport au caractère prospectif de mesures législatives et au droit à un procès équitable — que celles prévues en vertu de la Charte. En outre, il a été observé que la primauté du droit doit être considérée en conjonction avec d’autres principes non écrits, nommément la démocratie et le constitutionnalisme, qui favorisent très fortement le maintien de la validité des mesures législatives qui se conforment au libellé explicite de la Constitution (Imperial Tobacco, précité, aux paragraphes 57 à 67). De même, il a été jugé que les principes non écrits de la primauté du droit, de l’indépendance de la magistrature et de la séparation des pouvoirs doivent être équilibrés par rapport au principe de la souveraineté du Parlement (Babcock, précité, aux paragraphes 54 à 57).

La Cour suprême a rejeté l’existence d’un droit constitutionnel général à l’aide juridique en vertu du principe de la primauté du droit. Bien que des droits à l’assistance d’un avocat spécifiques s’appliquent en vertu de l’alinéa 10b) de la Charte, et puissent s’appliquer dans d’autres circonstances en vertu de l’article 7, un droit général à l’aide juridique n’est pas appuyé par le texte de la Constitution, la jurisprudence et la compréhension historique de la primauté du droit. Sur cette base, une taxe provinciale sur les services juridiques a été jugée constitutionnelle (Colombie-Britannique (Procureur général) c. Christie, [2007] 1 R.C.S. 873; à comparer, toutefois, avec l’affaire Trial Lawyers Association, précité).

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