STRATÉGIE DE RÉFORME DU GOUVERNEMENT DU CANADA
INTRODUCTION
La séparation et le divorce sont des étapes transitoires très éprouvantes qui sont susceptibles d'avoir des répercussions profondes sur la santé et le bien-être des enfants et de leur famille. Bon nombre de Canadiens s'interrogent au sujet de la philosophie et du bien-fondé du régime actuel du droit de la famille et craignent qu'il ne réponde pas adéquatement aux besoins des enfants qui se trouvent dans cette situation difficile. Il est de toute évidence nécessaire d'améliorer le cadre dans lequel les décisions sont prises en matière de garde et de droit de visite des enfants.
À cette fin, le Comité mixte spécial sur la garde et le droit de visite des enfants s'est attaqué à la tâche difficile d'examiner ces questions, qui ont des incidences sur la vie d'un grand nombre de familles canadiennes. Le Comité a tenu 55 réunions et entendu plus de 520 témoins partout au Canada, notamment des parents et des enfants, des groupes de femmes, des organisations de pères, des avocats, des juges, des travailleurs sociaux, des psychologues et des médecins. Les audiences ont fait ressortir le caractère épineux, émotif et litigieux des questions de garde et de droit de visite et ont permis de confirmer que des opinions fort différentes, voire opposées, subsistent au sujet des problèmes qui existent et des réformes à entreprendre.
Le Rapport du Comité mixte spécial
Le Comité a résumé le fruit de ses travaux dans le rapport qu'il a publié en décembre 1998 sous le titre Pour l'amour des enfants. Ce rapport renferme des recommandations sur plusieurs questions critiques et complexes se rapportant aux mesures de garde et de droit de visite, notamment :
- les droits et l'intérêt supérieur de l'enfant;
- la terminologie de la législation;
- les programmes d'éducation des parents et les programmes de médiation;
- l'exercice conjoint des responsabilités parentales et les ententes parentales;
- le rôle de la famille immédiate et de la famille élargie;
- les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants;
- les ordonnances d'exercice conjoint des responsabilités parentales;
- les tribunaux unifiés de la famille;
- l'exécution des ordonnances relatives au droit de visite;
- l'enlèvement d'enfants par le père ou par la mère;
- les familles très conflictuelles;
- les fausses accusations de mauvais traitements.
Le rapport représente une contribution importante au débat en cours sur le sujet, tant par son examen approfondi de ces questions complexes et controversées que par les nombreuses recommandations précises qu'il renferme.
Les auteurs de Pour l'amour des enfants soulignent les questions épineuses, émotives et souvent douloureuses auxquelles les parents qui se séparent ou divorcent sont confrontés, et recommandent des réformes législatives possibles. Le Comité reconnaît par ailleurs que bon nombre des difficultés auxquelles les gens font face ne sont pas en fait le fruit de lois inadéquates et qu'elles ne peuvent être résolues simplement en modifiant la loi. Les dispositions législatives ne peuvent à elles seules garantir que les parents collaboreront et seront raisonnables. La sensibilisation et les services sociaux jouent aussi un rôle essentiel. Certains parents et enfants ont également besoin d'aide pour surmonter les émotions intenses associées à la rupture de leur famille et pour prendre des décisions afin de réduire au minimum les effets négatifs du divorce ou de la séparation.
De plus, même lorsque des modifications législatives sont nécessaires, le droit de la famille au Canada fait partie, comme le Comité le fait remarquer, d'un champ de compétences constitutionnelles partagées. Le gouvernement du Canada et les provinces et territoires ont compétence pour légiférer sur la garde et le droit de visite, de sorte que l'efficacité des mesures prises nécessitera une coordination fédérale-provinciale-territoriale.
Il est vrai qu'il n'existe pas de solutions simples à ces problèmes. Néanmoins, les préoccupations soulevées par le Comité présentent un lourd défi qu'il importe de relever.
La réponse du gouvernement du Canada : Aperçu
Le gouvernement du Canada s'est engagé à réagir aux questions que le Comité a cernées dans son rapport. Le gouvernement se servira des principaux thèmes, préoccupations et recommandations contenus dans le rapport du Comité mixte spécial pour élaborer une stratégie en vue de réformer le cadre stratégique et législatif traitant des incidences du divorce sur les enfants canadiens.
La présente stratégie de réforme repose sur quelques grands principes de base.
Premier principe : L'optique de l'enfant
Un thème clé de la réponse du gouvernement du Canada est le désir d'encourager des réformes centrées sur l'enfant qui cherchent avant tout à minimiser les répercussions négatives du divorce sur les enfants. Le Comité mixte spécial mérite des éloges pour avoir placé au premier plan l'optique des enfants.
Deuxième principe : Les gouvernements doivent unir leurs efforts
Le gouvernement du Canada souscrit entièrement à la recommandation du Comité, qui souligne l'importance d'encourager les interventions fédérales-provinciales-territoriales coordonnées tout en respectant le partage des compétences prévu par la Constitution. Bien que les auteurs de Pour l'amour des enfants formulent des recommandations qui visent tous les ordres de gouvernement, de même que les professionnels œuvrant dans les domaines pertinents, la présente réponse est formulée en fonction des résultats qu'on peut obtenir dans le cadre du mandat et des priorités du gouvernement du Canada. Par ailleurs, nous réitérons notre volonté ferme de travailler en étroite collaboration avec les provinces et les territoires pour mettre en oeuvre les interventions fédérales-provinciales-territoriales coordonnées recommandées par le Comité.
Depuis 1984, le Comité fédéral-provincial-territorial du droit de la famille (le Comité sur le droit de la famille) sert de tribune pour faciliter l'élaboration de politiques et de mesures uniformes dans le domaine du droit de la famille. Plus récemment, le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la mise en oeuvre des réformes en matière de pensions alimentaires pour enfants a été utilisé pour élaborer et mettre en oeuvre un train de mesures de réformes globales relatives aux Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants. En travaillant en étroite collaboration avec les provinces et les territoires par l'intermédiaire du Comité sur le droit de la famille, le gouvernement du Canada a réussi à mettre au point un projet concernant les pensions alimentaires pour enfants qui non seulement comporte des modifications législatives, mais s'accompagne également de projets coordonnés assortis de programmes d'information juridique à l'intention du public, de programmes d'éducation des parents, de programmes de médiation et de mesures améliorées d'exécution des ordonnances des tribunaux sur tout le territoire canadien.
Troixième principe : Approche globale
De même, le gouvernement du Canada adhère à une approche globale en matière de réforme du droit de la famille. Nous croyons qu'il est fondamental d'examiner une foule d'options pour venir en aide aux familles qui vivent une séparation ou un divorce parce que les modifications législatives ne peuvent, à elles seules, apporter une solution à bon nombre des problèmes qui, en fait, sont seulement en partie de nature juridique. Le gouvernement souscrit entièrement à l'objectif clé du Comité de réduire les conflits parentaux. Toutefois, l'exercice du rôle de parent sans conflits et dans un esprit de collaboration n'est pas quelque chose qu'on peut imposer ou faire respecter uniquement en apportant des modifications à la Loi sur le divorce. Il est tout aussi important d'améliorer les activités de sensibilisation et de services sociaux pour favoriser des relations interpersonnelles plus harmonieuses, et le gouvernement s'est engagé à encourager ces initiatives dans la mesure du possible.
Quatrième principe : Il n'existe pas de solution unique et universelle
La stratégie exposée dans le présent document repose sur le principe selon lequel, si les lois régissant le divorce ainsi que la garde et le droit de visite des enfants doivent s'appliquer uniformément à tous, les caractéristiques uniques propres aux familles et aux membres des familles font en sorte que les situations de séparation et de divorce donnent lieu à de grandes différences. Le degré de conflit qui existe entre les parents qui se séparent varie considérablement d'une famille à l'autre, de même que les besoins particuliers des enfants. De plus, les enfants évoluent avec le temps et il se peut que des ajustements doivent être effectués pour tenir compte de l'évolution de leurs rapports et de leur situation. Pour ces raisons, un des aspects fondamentaux de la stratégie fédérale de réforme consiste à appuyer les améliorations qui permettront une certaine souplesse en fonction de l'intérêt supérieur des enfants. Il est reconnu qu'il n'existe pas de modèle idéal applicable à tous les enfants en ce qui concerne l'exercice des responsabilités parentales après la séparation.
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