Programme d’assistance parajudiciaire aux autochtones, Évaluation formative
Sommaire
1. Introduction
L'objet de la présente évaluation formative du Programme d'assistance parajudiciaire aux Autochtones (APA) était d'établir si le programme est mis en œuvre comme prévu et si les renseignements sur le rendement requis pour l'évaluation sommative sont recueillis. Les principaux destinataires de l'étude sont le ministère de la justice et le Groupe de travail tripartite (GTT) du Programme APA. Cette évaluation est exigée par le Secrétariat du Conseil du Trésor.
1.1. Description du programme
Le Programme APA a été mis en place au début des années 1960 afin d'aider les Autochtones à faire face aux difficultés qui leur sont propres en matière de justice. Le soutien financier fédéral remonte à 1969; en 1978 le Programme APAétait un programme fédéral-provincial-territorial permanent cofinancé. Il existe actuellement des programmes APA dans huit provinces (toutes, sauf l'Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick) et dans les trois territoires. Les ententes de cofinancement sont fixés dans les accords de contribution pluriannuels à l'assistance parajudiciaire aux Autochtones pour les provinces et dans les ententes sur les services d'accès à la justice pour les territoires. Le programme est guidé par le GTT, forum permettant d'étudier les questions touchant le programme et son fonctionnement.
Dans les administrations ayant un programme APA, tous les Autochtones (Premières nations, Inuits, Métis) ont droit aux services des auxiliaires parajudiciaires sans égard à leur situation, à leur âge ou à leur lieu de résidence. Depuis 1987, le programme dispense également des services aux jeunes Autochtones.Dans la plupart des administrations, les services APA sont assurés par des organismes de prestation de services aux Autochtones (OPS) aux termes d'un accord ou d'un marché conclu avec les gouvernements provinciaux et territoriaux (P-T).
Le Programme APA fait en sorte que les Autochtones accusés d'un acte criminel reçoivent dans le système de justice pénale un traitement juste, équitable et adapté à leur culture.Pour atteindre cet objectif, les OPS :
- fournissent aux prévenus Autochtones et à leur famille des conseils non juridiques et des renseignements dès les premières étapes du processus de justice pénale;
- aiguillent les prévenus autochtones vers les ressources juridiques voulues et ce, aux principales étapes du processus judiciaire (p. ex., arrestation, procès, détermination de la peine);
- aiguillent les prévenus autochtones vers des ressources communautaires appropriées, notamment les services de traitement de l'alcoolisme et de la toxicomanie, de thérapie familiale, de formation, d'aide à l'emploi et médicaux, afin qu'ils puissent obtenir de l'aide pour régler les problèmes sous-jacents ayant contribué à leur comportement criminel ou les problèmes ayant entraîné leur inculpation, et, s'il y a lieu, recommandent la prestation de certains services aux prévenus autochtones et s'assurent que ces services sont fournis;
- aident, selon les besoins, d'autres Autochtones qui font l'objet du processus de la justice pénale;
- favorisent et facilitent des mesures de justice communautaire concrètes et collaborent avec d'autres organismes pour renforcer la capacité de la collectivité de régler les problèmes dont les tribunaux ou le système de justice communautaire sont susceptibles d'être saisis;
- servent de lien entre les intervenants du système de justice pénale, d'une part, et les Autochtones et les collectivités autochtones, d'autre part, en militant en faveur des prévenus autochtones et en favorisant les communications et la compréhension;
- préparent le prévenu et l'accompagnent au tribunal, et, à titre d'« amis de la cour », aident par ailleurs les avocats de l'aide juridique, les procureurs, les juges et les autres membres du personnel judiciaire.
2. Méthode
Les questions à évaluer étaient les suivantes :
- Dans quelle mesure le Programme APA a-t-il été mis en œuvre comme prévu?
- La stratégie permanente de mesure du rendement a-t-elle été mise en œuvre de façon à ce que les données nécessaires soient disponibles pour l'évaluation sommative à mener en 2007-2008?
On a fait appel à trois méthodes pour répondre à ces questions : un examen de documents, 31 entretiens approfondis (avec des représentants du ministère de la Justice, des provinces, des territoires, et des OPS, et avec des responsables de justice communautaire), une enquête auprès de 130 auxiliaires parajudiciaires.
3. Principales constatations et conclusions
3.1. Mise en œuvre et exécution
- Les administrations se servent de plusieurs modes de prestation des services, mais dans tous, la prestation est communautaire et elle est faite par des Autochtones.
- Les accords de contribution avec les provinces et les territoires sont assez souples pour atteindre leurs objectifs et leurs priorités. L'augmentation récente des fonds fédéraux a contribué à l'atténuation de certaines pressions immédiates qui s'exercent sur le Programme APA.
- Les provinces ne présentent pas les plans de travail ou les rapports financiers intermédiaires dans les délais prévus, en raison de difficultés liées à la capacité et d'autres priorités.
- Les représentants des territoires éprouvent des difficultés à recueillir les renseignements statistiques requis en raison de la capacité limitée des OPS dans le Nord.
- Le ministère de la Justice met en place les exigences de vérification, auxquelles on est en train de satisfaire.
- Le Groupe de travail tripartite (GTT) ne respecte pas entièrement son mandat, qui est pourtant clair et pertinent. Ses priorités annuelles sont trop ambitieuses, de sorte que certaines priorités ne sont pas encore réalisées.Certains participants apprécient l'élément de partage de l'information des réunions du GTT, mais la plupart estiment qu'il n'encourage pas la participation égale de tous ses membres. Ils font aussi valoir que les réunions annuelles gagneraient à ce que les provinces et les territoires prennent davantage part à l'établissement de l'ordre du jour et à la discussion des questions.
- Le Comité directeur (CD) du GTT n'est actuellement pas un mécanisme efficace permettant au GTT de réaliser ou de guider ses travaux.Son mandat et ses attributions n'ont pas de fondement documentaire ou ne sont pas évidents pour les membres ou GTT, ni pour ceux du CD GTT.
- Les principaux acteurs du programme APA en saisissent bien les objectifs ainsi que les attributions des auxiliaires parajudiciaires, des provinces, des territoires, des OPS et du ministère de la Justice.
- Les auxiliaires parajudiciaires sont dans l'ensemble satisfaits de la façon dont les services sont dispensés dans leur administration.
- Les auxiliaires parajudiciaires ont réussi à établir des liens entre les programmes de justice communautaire et le système de justice officiel.
- Les initiatives de formation nationale ont été utiles et appréciées, mais davantage de formation est nécessaire sur un éventail de sujets, y compris l'évolution du rôle de l'auxiliaire parajudiciaire et l'évolution du droit.
3.2. Mesure du rendement
- Satisfaire aux exigences pour les principales mesures 1 à 6 ne semble pas poser de problème, à l'exception de quelques définitions (p. ex., la définition de « client »).La plupart des auxiliaires parajudiciaires déclarent remettre régulièrement aux OPS ces données.
- La plupart des représentants P-T prévoient que les mesures 7 à 12, liées aux enquêtes auprès des clients et des juges, poseront des problèmes.Des enquêtes pilotes sont en cours en Colombie-Britannique, en Nouvelle-Écosse et en Alberta. Les représentants P-T et les OPS s'inquiètent malgré tout de la capacité d'enquête des OPS de moindre envergure, surtout sans aucune ressource supplémentaire ni formation. En outre, plusieurs questions doivent être examinées, notamment la protection des renseignements personnels des clients, l'opportunité pour les auxiliaires parajudiciaires de recueillir des renseignements auprès de leurs propres clients, la possibilité de partialité contre le programme de la part des clients qui ne sont pas satisfaits de l'issue de leur cause, la faible alphabétisation et les faibles taux de réponse ainsi que l'effet sur la charge de travail des auxiliaires parajudiciaires en l'absence de financement supplémentaire.
- on s'inquiète de ce que les exigences en matière de mesure du rendement soient identiques pour tous les OPS, quels que soient le montant du financement reçu, leur taille ou leur capacité.
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