Stratégie nationale antidrogue évaluation

5. Conclusions, recommandations et réponse de la direction

Ce chapitre résume les principales conclusions et présente les recommandations et la réponse de la direction découlant des résultats de l'évaluation.

5.1 Conclusions

1. On constate un besoin continu manifeste de la Stratégie nationale antidrogue, tant à l'échelle nationale qu'internationale.

La consommation de drogues illicites est une préoccupation permanente pour les Canadiens, en particulier si l'on tient compte de l'implication des jeunes et des autres populations vulnérables, des coûts économiques, des préoccupations concernant les enjeux émergents, et d'un désir pour des collectivités plus saines et plus sécuritaires. Le rapport de Justice Canada de 2008 sur Les coûts de la criminalité au Canada estimait que les coûts associés à la consommation de drogues illicites au Canada s'élevaient à 1,3 milliard de dollars en coûts supplémentaires de soins de santé pour les consommateurs de drogues illicites, à 2 milliards de dollars en coûts juridiques (services de police, tribunaux, services correctionnels), et à 5,3 milliards de dollars en pertes de productivité pour les consommateurs de drogues illicites. Les enjeux émergents tels que l'utilisation illicite de produits pharmaceutiques, la conduite avec facultés affaiblies par les drogues, et les problèmes majeurs observés localement en matière de stupéfiants (p. ex., ICM, clubs compassion et migration des gangs) ont été soulignés comme autant de secteurs nécessitant une plus grande attention. En outre, le Canada a un rôle à jouer au niveau du renforcement de la collaboration internationale et de l'intervention sur les activités de production et de trafic de drogues illicites, en particulier la marijuana et les drogues synthétiques. Un consensus se dégage parmi les participants à l'évaluation pour un besoin continu en matière de programmes qui contribuent à la réduction de la demande en drogues illicites et à la perturbation sécuritaire des activités liées aux drogues illicites, tout en ciblant les organisations criminelles à l'échelle nationale et internationale.

2. La Stratégie concorde avec les rôles et priorités du gouvernement du Canada ainsi qu'avec ses responsabilités.

La pertinence de la Stratégie et sa conformité aux priorités du gouvernement du Canada ont été démontrées dans les récents discours du Trône (2011, 2010 et 2007) ainsi que dans l'emphase placée par le gouvernement sur le fait de s'attaquer au crime et de créer des collectivités saines et sécuritaires. Le rôle du gouvernement fédéral est fondé sur des textes législatifs clés et des conventions et protocoles internationaux dans les secteurs relevant des activités de la Stratégie. Tous les groupes de personnes interrogées ont mentionné que le gouvernement fédéral est mieux placé que quiconque pour assurer le leadership (p. ex., orientation stratégique, cadre, normes, pratiques exemplaires, législation et règlements), le soutien (p. ex., financement et information) et la coordination, à l'appui des activités de prestation de service des gouvernements provinciaux et territoriaux ainsi que des autres intervenants.

3. Des progrès ont été observés dans les secteurs clés, notamment la mobilisation des jeunes et des collectivités des Premières Nations et des Inuits.

De nombreux aspects de la Stratégie ont permis de mobiliser les jeunes dans le cadre d'activités de programmes et de services. Les intervenants ont expliqué que certaines activités financées en vertu de la Stratégie (p. ex., PNIDJ, SSDCO-PBA) ont fait évoluer les relations entre les policiers et les jeunes en présentant les agents de police comme autant de sources d'information et de soutien lorsque les jeunes ont besoin d'aide. Les jeunes participants à divers projets du CNPC et du FICSA ont mentionné leur intention de continuer leur contribution ou leur participation au projet de façon continue. Les représentants ministériels ont souligné l'efficacité de l'utilisation des médias sociaux (p. ex., Facebook, YouTube, etc.) de la campagne médiatique de masse pour inciter les jeunes à afficher des commentaires et à échanger des histoires en ligne, comme une pratique exemplaire importante.

Les intervenants ont fait remarquer que le processus de renouvellement du PNLAADA s'était révélé concluant en ce sens qu'il avait mobilisé les collectivités des Premières Nations autour des initiatives fédérales et qu'il avait amélioré la qualité et la pertinence des services de traitement destinés aux Premières Nations et aux Inuits. Ils ont aussi expliqué que le processus de renouvellement du PNLAADA avait généré un élan manifeste en élaborant une approche fondée sur les systèmes et en mettant au point des méthodes efficaces, en particulier en ce qui a trait aux interventions culturellement adaptées.

4. Les trois plans d'action de la Stratégie ont observé des progrès dans l'atteinte des résultats ciblés. Toutefois, l'arrivée de changements importants dans l'opinion publique et dans le comportement et la création de collectivités saines et sécuritaires prend du temps.

Le Plan d'action sur la prévention s'est révélé concluant en ce sens qu'il a accru la sensibilisation et la compréhension des drogues illicites et de leurs conséquences, et qu'il a permis la mise en place de mesures de soutien pour les populations cibles. Plus particulièrement, la campagne médiatique de masse et le SSDCO ont eu des retombées manifestes en matière de sensibilisation et de compréhension des drogues illicites, alors que le CNPC et le FICSA ont amélioré les mesures de soutien pour les populations cibles/à risque qui depuis lors prennent des décisions éclairées au sujet de la consommation de drogues illicites. Les composantes du Plan d'action sur la prévention ont permis l'élaboration de publications, de ressources et d'outils à des fins et des portées différentes. Bien que des connaissances aient été développées et mises à disposition, davantage de temps et d'efforts seront nécessaires avant que les collectivités ne commencent à intégrer ce savoir. Un sondage du CCLAT a conclu que les interventions communautaires par rapport aux problèmes de la drogue illicite pourraient être renforcées en définissant des programmes qui correspondent à leurs besoins et au mandat de leurs organismes. L'établissement d'une ressource d'information centralisée sur les programmes de prévention de la toxicomanie chez les jeunes et d'activités d'apprentissage au sujet de la planification, de la mise en oeuvre et de l'évaluation des programmes, de pratiques exemplaires, de modèles de partenariat et autres méthodes créatives pour atteindre les publics cibles pourrait également améliorer la participation et les capacités des collectivités. Il a également été suggéré que les activités de prévention soient renforcées en plaçant une priorité plus élevée sur la sensibilisation des jeunes à risque dans les collectivités qui en ont le plus besoin, ainsi qu'en utilisant un certain nombre de véhicules pour influencer les décisions des populations cibles. Dans l'ensemble, les participants à l'évaluation estiment qu'il est trop tôt pour observer et mesurer des changements dans l'opinion et le comportement du public ou pour attribuer des changements au Plan d'action sur la prévention.

Les composantes du Plan d'action sur le traitement ont amélioré les capacités en matière de planification et de prestation de services et de programmes de traitement. En dépit de retards importants au niveau de la mise en oeuvre, le PSFTT de SC a offert un financement pour le renforcement des systèmes et des services de traitement dans six provinces et un territoire, et il a permis d'obtenir l'appui et la participation des gouvernements provinciaux et territoriaux, ainsi que des prestataires de service de traitement. Le PNLAADA de SC a appuyé des améliorations sur le plan de la qualité, de l'efficacité et de l'accessibilité des services, parmi lesquelles on retrouve des approches novatrices et collaboratives du traitement de la toxicomanie pour les Premières Nations et les Inuits. Le cadre du PNLAADA reflète une approche du continuum des soins qui met l'accent sur la collaboration entre les différentes administrations et démontre des exemples de programmes novateurs très efficaces, susceptibles d'être reproduits dans d'autres collectivités. Les recherches révèlent que les TTT de Justice Canada ont été efficaces en matière de réduction des comportements toxicomanes et de contribution à la réduction de la récidive criminelle, comparés aux interventions du système de justice traditionnel. Le PNIDJ de la GRC a offert des outils et des formations à huit établissements qui ont permis aux membres de première ligne de la GRC d'étudier d'autres solutions que l'inculpation des jeunes, qui étaient alors aiguillés vers des programmes communautaires et de traitement. La SAPJJ de Justice Canada a amélioré les capacités des services de traitement grâce au financement de projets de formation et de recherche associés aux interventions et au traitement des jeunes délinquants dans le domaine des drogues illicites. La recherche de modèles de traitement de la toxicomanie des IRSC a permis d'élargir les travaux de recherche sur la toxicomanie à de nombreux secteurs associés, et a examiné les capacités des systèmes de traitement en matière d'échange des connaissances. Le Plan d'action sur le traitement a également renforcé la mobilisation provinciale et territoriale dans certains secteurs, mais des préoccupations demeurent au sujet de la durabilité des projets, une fois que le financement fédéral s'épuise. L'adoption de projets pilotes concluants et d'autres pratiques exemplaires par les systèmes de traitement a été citée comme une préoccupation principale chez les participants à l'évaluation.

Enfin, tous les éléments de preuve semblent suggérer que le Plan d'action sur l'application de la loi a réalisé des progrès en matière d'accroissement de la capacité à lutter contre les drogues et à intenter des poursuites contre les producteurs et les distributeurs de drogues illicites. Le Plan a également augmenté les capacités des partenaires de la Stratégie à rassembler et à échanger des renseignements en plus d'analyser les preuves. Il s'est révélé particulièrement concluant en matière d'élaboration de partenariats, notamment pour la GRC, l'ASFC, l'ARC, le CANAFE, TPSGC-GGJ, et SC-SAD. Les contributions annuelles à l'ONUDC et à l'OEA-CICAD ont également amélioré la capacité mondiale. Les résultats de l'évaluation révèlent que le Plan d'action a permis d'accroître la sensibilisation aux drogues illicites et aux produits chimiques précurseurs chez les agents d'application de la loi au Canada comme à l'étranger, par le biais d'ateliers et de séances de formation et d'information organisés par de nombreux partenaires, parmi lesquels SP, la GRC, SC-SAD, SC-BSC, l'ASFC et le MAECI. En outre, la capacité globale de contrôle et de surveillance des substances contrôlées a augmenté, en particulier pour la GRC, SC-BSC et l'ASFC. La Stratégie a contribué à l'amélioration de la sécurité pour le démantèlement des opérations de drogues illicites par le biais de formations des policiers et des personnes qui collaborent étroitement aux opérations de démantèlement, ce qui a accru la sensibilisation au sein du public.

La Stratégie a été particulièrement concluante en ce qui a trait à l'identification d'enjeux émergents comme le problème des drogues synthétiques. En outre, les intervenants ont indiqué que les agents d'application de la loi sont désormais plus à même de déceler l'émergence de nouvelles drogues-maison (p. ex., cathinones et cannabinoïdes) grâce à la Stratégie. Ils ont en outre mentionné le rôle de la Stratégie sur le plan de la sensibilisation accrue, en particulier en Amérique latine, relativement aux principaux problèmes et autres lacunes. D'autres intervenants ont souligné les progrès importants réalisés au niveau de l'évolution de l'application de la loi qui portent désormais davantage sur la distribution des drogues illicites plutôt que sur les utilisateurs. Dans les groupes de discussion, les représentants ministériels ont fait remarquer l'attention accrue portée aux victimes des drogues illicites et la façon dont leur dépendance touche les collectivités. Ils ont en outre ajouté que l'un des points forts du Plan d'action sur l'application de la loi était sa souplesse en matière d'intervention au niveau des nouvelles tendances et des enjeux émergents identifiés par leurs partenaires.

Les statistiques révèlent qu'il y a eu une augmentation des saisies de drogues illicites. À titre d'exemple, les saisies de l'ASFC ont presque doublé, un résultat que l'Agence attribue à la mise en place d'un chef de bureau permanent, à la présentation d'un atelier et de séances d'information aux agents de première ligne, et au renforcement du réseau de renseignements sur les produits chimiques précurseurs. La GRC mentionne une augmentation marquée du nombre d'ICM démantelées chaque année depuis 2007, alors que le BSC de SC déclare une augmentation du détournement des produits chimiques précurseurs. Toutefois, il n'y a pas suffisamment de données à l'heure actuelle permettant d'établir la mesure dans laquelle les résultats peuvent être attribués directement à la Stratégie.

Les représentants ministériels participant aux groupes de discussion ont mentionné le succès du Plan d'action sur l'application de la loi au chapitre du traitement des problèmes associés aux stupéfiants et de la promotion des travaux réalisés dans le cadre de la Stratégie à l'échelle internationale. Grâce à la Stratégie, en particulier par l'entremise du MAECI et des ministères partenaires, le Canada a pu articuler clairement devant la communauté internationale la façon dont il intervient au niveau des problèmes de stupéfiants. En outre, le Canada a été reconnu comme un pays qui traite du règlement de ses propres problèmes en matière de drogues illicites, mettant l'accent sur la réduction de l'offre et de la demande par le biais de son approche en trois plans d'action.

5. Compte tenu de la taille, de la complexité et du stade précoce du développement de la Stratégie, il n'est pas encore possible d'établir de façon définitive son efficience et son économie globales.

D'après les examens des documents et les recherches sur le terrain, il est possible d'identifier certains des principaux facteurs qui ont contribué à l'efficience de la Stratégie ou qui l'ont limitée. La Stratégie a bénéficié des points suivants :

À court terme, l'efficience de la Stratégie a été limitée par un certain nombre de facteurs, parmi lesquels les difficultés associées à la création d'une initiative horizontale aussi vaste que complexe, le temps nécessaire au démarrage et à l'établissement de nouvelles composantes ou à l'élargissement des capacités des activités existantes, et une incapacité de redistribuer les fonds parmi les différentes composantes. L'efficience a également été limitée par certaines questions réglementaires (p. ex., le processus de mise en oeuvre des modifications apportées à la LRCDAS) et la disponibilité limitée de services complémentaires dans certaines régions ou collectivités. La faible visibilité de la Stratégie pourrait avoir une incidence négative sur son efficience en réduisant l'implication et l'intérêt des intervenants par rapport à celle-ci.

5.2 Recommandations et réponse de la direction

L'évaluation appuie la poursuite de la Stratégie nationale antidrogue et de son approche en trois volets; toutefois, certains secteurs mériteraient des améliorations. Cette section traite de quatre enjeux découlant de l'évaluation et formule des recommandations, suivies de la réponse de la direction.

Enjeu no 1 : Gouvernance

Lorsqu'invités à citer les points forts de la Stratégie, les représentants ministériels ont souvent mentionné l'efficacité de la structure de gouvernance et la direction engagée. Plus précisément, la structure de gouvernance de la Stratégie est efficace, en ce sens qu'elle facilite la communication, la collaboration et la coopération parmi les partenaires. Les représentants ont insisté sur l'importance de communications régulières à l'interne parmi les partenaires et sur le fait d'avoir des comités tant au niveau des programmes que du DG/SMA pour veiller à ce que la Stratégie demeure une priorité au sein des ministères participants. Les représentants ministériels ont fait remarquer le fort leadership et l'engagement de la haute direction de Justice Canada (particulièrement au niveau de l'entretien des relations parmi les ministères partenaires et l'implication des principaux SMA) qui ont fortement contribué au succès de la Stratégie. Bien que la gouvernance de la Stratégie ait été reconnue comme un point fort, un certain nombre de changements ont été apportés aux structures depuis 2007 avec la création de sous-groupes formels et informels. Certains partenaires non financés identifiés dès le lancement de la Stratégie n'ont participé à aucune réunion; d'autres partenaires fédéraux non financés ont néanmoins participé à certains comités.

Recommandation 1 :

Il est recommandé que le Groupe de travail sur les politiques et le rendement, en collaboration avec les autres groupes de travail et sous-groupes, procède à un examen de la structure de gouvernance. L'examen devrait comprendre la composition et le mandat de chaque comité, ainsi que les rôles et responsabilités de chaque partenaire, outre le responsable de chaque plan d'action.

Réponse de la direction :

Acceptée.

Justice Canada appuiera le Groupe de travail sur les politiques et le rendement dans ses travaux de révision de la structure de gouvernance, notamment le mandat et la composition de chaque comité et groupe de travail, et l'articulation des rôles et responsabilités de chaque ministère membre de la Stratégie ainsi que le responsable de chaque plan d'action.

À l'occasion d'une réunion organisée en 2012 par le Groupe de travail sur les politiques et le rendement, Justice Canada dirigera l'examen de la structure de gouvernance, notamment le mandat et la composition, et articulera les rôles et responsabilités des membres de la Stratégie et de chaque ministère responsable d'un plan d'action. Il est précisé que les points de vue des partenaires fédéraux extérieurs à la Stratégie, p. ex., l'Agence de santé publique du Canada, les Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, et Ressources humaines et Développement des compétences Canada (Secrétariat des partenariats de lutte contre l'itinérance) seront toujours les bienvenus dans le cadre du Groupe de travail sur les politiques et le rendement. Justice Canada continuera par ailleurs à solliciter ses partenaires fédéraux qui travaillent sur les problèmes liés aux drogues, p. ex., Transport Canada (Section des utilisateurs de la route) et Patrimoine canadien (Section antidoping international) pour veiller à ce que leurs connaissances contribuent aux efforts de la Stratégie.

Enjeu no 2 : Coordination et communication entre les plans d'action

Les personnes interrogées ainsi que les participants aux études de cas et aux groupes de discussion ont formulé des commentaires quant aux progrès appréciables réalisés au niveau de l'élaboration de partenariats, de l'entretien de la collaboration, et de la facilitation de l'échange d'information parmi les différents partenaires et intervenants. Des relations solides ont été établies au sein des ministères, entre les ministères fédéraux et les autres niveaux de gouvernement, avec d'autres intervenants, et à l'échelle internationale. Toutefois, des préoccupations ont été soulevées dans le cadre des entrevues et des groupes de discussion au sujet de la façon dont la réduction de l'offre et de la demande fonctionne en silo, ce qui génère une rupture dans la Stratégie. Les représentants ministériels ont suggéré que des réunions, conférences et ateliers ad hoc s'intéressant aux problèmes spécifiques pourraient servir de véhicules efficaces pour améliorer la coordination des activités de réduction de l'offre et de la demande, ainsi que la collaboration et la communication entre les trois plans d'action, en particulier en ce qui a trait aux enjeux émergents.

Recommandation 2 :

Il est recommandé que le Groupe de travail sur les politiques et le rendement, en collaboration avec le Groupe de travail pour la prévention et le traitement et le Groupe de travail sur l'application de la loi, établissent des possibilités visant à améliorer la communication entre les trois plans d'action.

Réponse de la direction :

Acceptée.

Le Groupe de travail sur les politiques et le rendement, le Groupe de travail pour la prévention et le traitement et le Groupe de travail sur l'application de la loi définiront chacun les possibilités d'amélioration des communications entre les trois plans d'action.

Les mesures à mettre en oeuvre relativement à cette recommandation sont les suivantes :

Enjeu no 3 : Transfert des connaissances

Bien que la Stratégie se soit révélée concluante en matière d'acquisition des connaissances en appuyant les projets pilotes novateurs, en menant des recherches, et en décelant les pratiques exemplaires et les leçons apprises, il importe de reconnaître que les retombées éventuelles de ces projets sont tributaires des capacités en matière de transfert de ces connaissances vers d'autres acteurs et des aptitudes de ces derniers à s'en servir. En ce qui a trait à la première condition, les représentants ministériels et les intervenants ont décelé des difficultés au niveau de la diffusion des connaissances, des pratiques exemplaires et des résultats de la recherche aux utilisateurs éventuels. La plupart des activités de diffusion de l'information ciblaient les bénéficiaires de fonds des composantes individuelles, plutôt que les utilisateurs éventuels dans un sens plus large. Dans le cas de la deuxième condition, on constate une préoccupation au niveau des contraintes financières à l'échelle provinciale et territoriale en raison desquelles, par exemple, certains projets pilotes concluants pourraient être abandonnés une fois le financement fédéral épuisé.

Recommandation 3 :

Il est recommandé que le Groupe de travail pour la prévention et le traitement mette au point un mécanisme de diffusion des connaissances obtenues par le biais des composantes de prévention et de traitement de la Stratégie.

Réponse de la direction :

Acceptée.

Les partenaires de la Stratégie continueront de définir des moyens d'améliorer l'échange des connaissances au sujet des interventions en matière de prévention et de traitement.

Les mesures à mettre en oeuvre relativement à cette recommandation sont les suivantes :

Enjeu no 4 : Mesure du rendement

Tout au long de la mise en oeuvre de la Stratégie, les représentants ministériels ont procédé régulièrement à la mesure du rendement, et cette information a été utilisée de façon intensive dans le cadre de cette évaluation. Toutefois, un certain nombre de difficultés ont été décelées au niveau du système existant de mesure du rendement. Il s'agit notamment de difficultés au niveau de la somme des retombées, compte tenu de l'ampleur des activités entreprises, de l'attribution de résultats particuliers directement aux activités et aux résultats de la Stratégie, et de la définition de mesures du rendement qui reflètent de façon équitable les résultats ciblés des programmes. Les évaluations des composantes individuelles permettront d'établir les progrès réalisés et les leçons apprises, ainsi que les pratiques exemplaires et les possibilités d'amélioration sur le plan de l'efficacité et de l'efficience des activités et résultats futurs.

Recommandation 4 :

Il est recommandé que le Groupe de travail sur les politiques et le rendement et le Sous-comité sur l'évaluation et le rendement s'inspirent des leçons apprises de la Stratégie pendant les cinq premières années en examinant et révisant les indicateurs de rendement et les sources de données. Cet exercice simplifierait les indicateurs et les résultats de chaque composante, permettrait d'établir leur priorité, et veillerait à ce qu'ils soient pertinents, mesurables et attribuables aux activités et autres résultats de la composante.

Réponse de la direction :

Acceptée.

Le Groupe de travail sur les politiques et le rendement et le Sous-comité sur l'évaluation et le rendement reconnaissent l'importance des données de rendement et procéderont à une vérification des indicateurs de rendement dans le contexte de l'exercice global de mise à jour du cadre.

En 2012-2013, le Sous-comité sur l'évaluation et le rendement, sous la direction du Groupe de travail sur les politiques et le rendement, mettra au point une stratégie de mesure du rendement. Cet exercice constituera une occasion pour les partenaires de la Stratégie d'examiner et de réviser les indicateurs de rendement de sorte à les rendre pertinents, mesurables et attribuables aux activités et résultats des composantes de la Stratégie. Étant donné la maturité de la Stratégie, des efforts seront consentis pour faire évoluer l'accent mis sur la production de rapports sur les activités vers des rapports sur les résultats, ce qui appuiera la prochaine évaluation de meilleure façon. En outre, pendant ce processus, les partenaires pourront réviser l'échéancier des évaluations spécifiques à chaque composante pour assurer, dans la mesure du possible, qu'elles soient effectuées en temps opportun afin d'étayer la prochaine évaluation de la Stratégie.