Évaluation du programme d’assistance parajudiciaire aux autochtones
2. Profil du programme d’assistance parajudiciaire aux autochtones
2.1. Objectif du Programme
Le Programme APA a pour objectif de contribuer à la réussite de l’engagement du gouvernement fédéral qui consiste à faciliter et à améliorer l’accès à la justice en aidant les personnes autochtones (adultes et jeunes) accusées d’une infraction en vertu des lois fédérales et provinciales et des règlements municipaux, ou sinon aux prises avec le système de justice pénale , à bénéficier d’un traitement juste, équitable et culturellement adapté.
Structure de la prestation et gouvernance
2.2.1. Provinces et territoires
Les ministères provinciaux et des territoriaux sont responsables d’établir le cadre pour le Programme APA dans leur administration. Dans de nombreuses administrations, les divisions des services judiciaires du ministère de la Justice administrent le Programme. Dans certaines administrations, on fait également appel à la sécurité publique ou aux ministères chargés des affaires autochtones pour assurer la cohérence des services offerts aux personnes autochtones.
Sept provinces sur dix et les trois territoires fournissent actuellement les services de conseillers parajudiciaires pour les Autochtones. Le Programme APA accorde du financement à chaque province participante au moyen d’accords de contribution bilatéraux quinquennaux; le plus récent couvrant la période du 1er avril 2013 au 31 mars 2018. Du financement est disponible jusqu’à concurrence de 50 % du coût total admissible du programme provincial pour les services admissibles, et jusqu’au niveau nominal maximum fédéral établi dans l’accord de contribution. Dans les territoires, la prestation du Programme est appuyée par le gouvernement fédéral, au moyen des ententes sur les services d’accès à la justice, ce qui comprend également du financement sous forme de contribution pour de l’aide juridique en matière criminelle et civile, de même que de l’information sur la vulgarisation et l’information juridiques. Les plus récents accords couvrent la période du 1er avril 2017 au 31 mars 2022.
2.2.2. Structures de la prestation
Dans chaque province et territoire, le Programme APA est offert par un réseau relativement restreint de conseillers parajudiciaires géographiquement décentralisés qui travaillent habituellement de façon autonome, en offrant des services et en créant des liens dans leurs collectivités locales. La structure du modèle de prestation diffère parmi les administrations en ce qui concerne :
- Les types d’agences de prestation de services utilisés. Dans six des sept provinces et dans un des trois territoires, les conseillers parajudiciaires sont des employés des organismes de prestation de services (OPS). Dans les autres régions, les conseillers parajudiciaires relèvent directement du gouvernement provincial (Manitoba) ou ils sont des employés du gouvernement territorial dirigés par une Commission des services juridiques (Nunavut et Territoires du Nord-Ouest);
- Le nombre d’organismes utilisés. Dans trois des sept administrations qui font appel à des OPS, un organisme détient le contrat pour la province entière. Dans chacune des quatre autres régions, quatre OPS ou plus détiennent le contrat;
- Le type d’accord de financement. Les accords de contribution bilatéraux ont été conclus avec les provinces, et des ententes sur les services d’accès à la justice ont été établies avec les territoires.
2.2.3. Tribune d’orientation
Le Programme APA est dirigé par un Groupe de travail fédéral, provincial et territorial (FPT) et un Groupe de travail tripartite (GTT) qui servent de tribune d’orientation pour la surveillance continue des enjeux intergouvernementaux entourant le Programme. Le Groupe de travail FPT est composé de deux ou trois représentants du gouvernement fédéral et d’un ou deux représentants désignés par chaque province ou territoire. Il est coprésidé par un représentant fédéral et un représentant provincial ou territorial. Le Groupe de travail FPT relève du Comité des sous-ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux chargé de la justice et de la sécurité publique.
Le GTT est composé de deux représentants fédéraux, un représentant provincial-territorial et un représentant d’un OPS de chacune des administrations. Le GTT, qui relève du Groupe de travail FPT, a pour mandat de servir de tribune pour l’étude d’un éventail de problèmes liés au Programme APA et aux personnes autochtones qui ont des démêlés avec le système de justice pénale.
2.3. Services fournis
Les conseillers parajudiciaires fournissent une gamme de services comprenant :
- Dès que possible et tout au long du processus de justice pénale, ils fournissent des renseignements et des conseils de nature non juridique aux personnes autochtones accusées d’une infraction et à leur famille;
- Ils dirigent les personnes autochtones accusées d’une infraction vers des ressources juridiques appropriées, et ce aux principales étapes du processus judiciaire telles que l’arrestation, la phase précédant l’instruction, le procès et la détermination de la peine;
- Ils orientent les personnes autochtones accusées d’une infraction vers les ressources appropriées du milieu, notamment des services de traitement de l’alcoolisme et de la toxicomanie, de counseling familial, de formation, d’aide à l’emploi et de soins médicaux, afin qu’ils obtiennent le soutien voulu pour régler les problèmes sous-jacents ayant contribué à leur comportement criminel ou les problèmes ayant entraîné leur inculpation. S’il y a lieu, les conseillers parajudiciaires recommandent la prestation de services aux personnes autochtones accusées d’une infraction et s’assurent que ces services sont fournis;
- Ils aident, selon les besoins, d’autres Autochtones tels que des membres de la famille, des victimes et des témoins;
- Ils favorisent les initiatives de justice communautaire pratiques et ils contribuent à renforcer la capacité de la collectivité à reconnaître et à traiter les problèmes susceptibles d’aboutir devant les tribunaux ou le système judiciaire communautaire;
- Ils servent de lien entre les représentants de la justice pénale et les collectivités autochtones et leurs membres en offrant un service de liaison et en favorisant la communication et la compréhension entre les parties. Les conseillers parajudiciaires préparent l’accusé à se présenter en cour et l’y accompagnent. En tant qu’amis de la cour, ils fournissent au tribunal des renseignements critiques et contextuels concernant l’accusé, signalent les mesures de rechange et les options qui existent dans la collectivité autochtone, et veillent à ce que l’accusé comprenne le processus judiciaire;
- Ils mobilisent les collectivités afin qu’elles constatent les nouvelles questions liées à la justice applicable aux Autochtones et qu’elles prennent les mesures appropriées.
En 2015-2016, 177 conseillers parajudiciaires à temps plein et 14 à temps partiel ont fourni près de 150 000 services à environ 70 000 clients autochtones dans 435 collectivités à l’échelle du pays. Comme l’indique le tableau ci-dessous, les services ont été divisés de façon relativement égale entre les services judiciaires (accent mis sur l’aide aux clients lorsqu’ils comparaissent devant le tribunal) et les services extrajudiciaires.
Exercice financier |
Conseillers parajudiciaires |
Clients servis avec et sans accusationNote de bas de page 1 |
Services judiciaires et extrajudiciaires fournisNote de bas de page 2 |
||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Temps plein |
Temps partiel |
Total |
Judiciaire |
Extrajudiciaire |
Total |
||||
2011-2012 |
175 |
14 |
182 |
66 499 |
s. o. |
s. o. |
s. o. |
s. o. |
s. o. |
2012-2013 |
172 |
19 |
181,5 |
56 092 |
s. o. |
s. o. |
s. o. |
s. o. |
s. o. |
2013-2014 |
177 |
12 |
183 |
55 560 |
s. o. |
s. o. |
s. o. |
s. o. |
s. o. |
2014-2015 |
179 |
15 |
186,5 |
50 698 |
17 946 |
68 644 |
40 281 |
74 549 |
114 830 |
2015-2016 |
177 |
14 |
184 |
52 648 |
14 937 |
67 585 |
77 471 |
71 243 |
148 714 |
Source : Données sur les mesures du rendement (2011-2012 à 2015-2016). Remarque : s. o. signifie que l’indice n’a pas encore été déclaré ou qu’il n’y a pas un nombre suffisant d’administrations qui en ont fait rapport pour justifier l’inclusion (les mesures du rendement ont été révisées en 2013-2014).
2.4. Groupes cibles
Les services des conseillers parajudiciaires ciblent les clients, les intervenants du système judiciaire et les autres intervenants tel que décrit ci-dessous :
- les clients, y compris ceux qui font face à une accusation et ceux sans accusation qui sont exposés au système de justice pénale. Le Programme APA est ouvert à toutes les personnes autochtones, peu importe leur âge, leur état civil ou leur lieu de résidence au Canada où les services existent. Dans les trois territoires, les conseillers parajudiciaires peuvent également offrir des services aux personnes autochtones qui sont aux prises avec des affaires civiles et familiales;
- les intervenants du système judiciaire, y compris les intervenants du système judiciaire (aide juridique, avocats de la défense, procureurs de la Couronne, greffiers et adjoints judiciaires), les représentants des tribunaux (juges et juges de la paix), les agents de libération conditionnelle ou de probation, ainsi que les organismes responsables du transport et de la détention des personnes autochtones qui ont des démêlés avec la justice;
- les autres intervenants, y compris la collectivité autochtone, les organismes autochtones et les responsables des initiatives de justice communautaire, les organismes d’aiguillage, de même que les familles des personnes autochtones qui ont des démêlés avec la justice (accusés), des coaccusés, des victimes et des témoins autochtones.
Le tableau ci-dessous présente des données sur le sexe et l’âge des clients qui font face à des accusations. Comme cela a été démontré, parmi les clients accusés, 57 % étaient des hommes adultes, 25 % des femmes adultes, 7 % des jeunes hommes, 4 % des jeunes femmes, et 6 % n’ont pas été définis. Une majorité de clients déclarés coupables par le passé ont déclaré qu’ils avaient reçu des services du Programme APA.
Caractéristiques |
2010-2011 |
2011-2012 |
2012-2013 Note de bas de page 6 |
2013-2014 |
2014-2015 Note de bas de page 7 |
2015-2016 |
Total 2011-2016 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Nombre total de clients |
58 788 |
66 499 |
56 092 |
55 560 |
50 698 |
52 648 |
281 497 |
Âge et sexe |
|||||||
Hommes adultes |
58 % |
55 % |
60 % |
57 % |
60 % |
55 % |
57,3 % |
Femmes adultes |
28 % |
19 % |
29 % |
26 % |
28 % |
26 % |
25,2 % |
Jeunes hommes |
9 % |
7 % |
7 % |
8 % |
8 % |
6 % |
7,0 % |
Jeunes femmes |
6 % |
6 % |
4 % |
5 % |
4 % |
4 % |
4,4 % |
Non identifié Note de bas de page 8 |
-- |
12 % |
-- |
4 % |
4 % |
9 % |
6,1 % |
Déclarés coupables par le passé (2011-2012 à 2013-2014) ou ont reçu les services par le passé (2014-2015 et 2015-2016) Note de bas de page 9 |
|||||||
Oui |
s. o. |
53 % |
58 % |
70 % |
65 % |
79 % |
-- |
Non |
s. o. |
47 % |
42 % |
30 % |
35 % |
21 % |
-- |
Source : Données sur les mesures du rendement (2011-2012 à 2015-2016) et données de l’évaluation de 2013 du Programme d’assistance parajudiciaire aux Autochtones.
Parmi les 32 883 clients sans accusation qui ont été servis en 2014-2015 et en 2015-2016, 34,4 % étaient des membres de la famille d’un client accusé, 11,4 % étaient des témoins et 11,1 % des victimes. Le pourcentage restant, soit 41,9 %, comprenaient d’autres personnes sans accusation auxquelles les conseillers parajudiciaires ont donné des renseignements liés à la justice ou un aiguillage, et 1,2 % n’étaient pas catégorisés.
2.5. Ressources
En 2016, le budget fédéral pour le Programme APA est passé de 5,5 à 9,5 millions de dollars annuellement pour 2016-2017 et pour les années suivantes. La contribution annuelle du Canada aux provinces participantes ne peut excéder 50 % de la somme payée par la province pour la prestation des services d’APA. Par conséquent, chaque gouvernement provincial participant doit fournir du financement qui est au moins égal à la valeur du financement versé par le gouvernement fédéral pour la prestation du Programme APA dans leur provinceNote de bas de page 10. Le tableau ci-dessous démontre le budget annuel du gouvernement fédéral pour le Programme APA, de même que la somme des contributions budgétisées des gouvernements provinciaux et les dépenses réelles des gouvernements territoriaux. Comme cela a été démontré, de 2011-2012 à 2015-2016, le budget total du Programme était de 72,1 millions de dollars; il comprenait un financement de 29,2 millions de dollars du gouvernement fédéral, 33,4 millions de dollars des gouvernements provinciaux, et de 9,5 millions de dollars des gouvernements territoriaux.
Prestation |
Programmes provinciaux |
Programmes territoriaux |
Projet |
Financement total |
|||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Source de financement |
Fédéral |
Gouvernement Provincial |
Fédéral |
Gouvernement TerritorialNote de bas de page 11 |
Fédéral |
Fédéral |
Toutes les sources |
2011-2012 |
5 037 853 |
6 239 790 $ |
588 637 $ |
1 532 457 $ |
373 510 |
6 000 000 $ |
13 772 187 |
2012-2013 |
4 716 157 |
6 405 258 $ |
588 637 $ |
1 789 400 $ |
195 206 |
5 500 000 $ |
13 694 658 |
2013-2014 |
4 769 451 |
6 549 288 $ |
588 637 $ |
1 917 394 $ |
386 129 |
5 744 217 $ |
14 210 899 |
2014-2015 |
4 906 970 |
6 745 269 $ |
588 637 $ |
1 916 654 $ |
661 537 |
6 157 144 $ |
14 819 067 |
2015-2016 |
4 765 751 |
7 456 003 $ |
588 637 $ |
2 369 772 $ |
494 028 |
5 848 416 $ |
15 674 191 |
Total |
24 196 182 $ |
33 395 548 $ |
2 943 185 $ |
9 525 677 $ |
2 110 410 |
29 249 777 $ |
72 171 002 |
Les coûts du gouvernement fédéral pour administrer le Programme APA, y compris les coûts pour le personnel du Programme, ne proviennent pas du budget du Programme.
2.6. Modèle logique
Le Modèle logique du Programme APA, présenté à l’Annexe C, définit les activités essentielles entreprises par le ministère de la Justice relativement à la gestion du Programme pour la négociation et la surveillance des accords de contribution avec les provinces et les territoires et l’appui au GTT.
Les accords de contribution permettent aux conseillers parajudiciaires de fournir aux personnes autochtones qui sont aux prises avec le système de justice pénale du soutien, des renseignements sur des questions telles que les accusations, les procédures judiciaires, les droits et les responsabilités, et de l’aiguillage vers d’autres ressources comme des programmes communautaires. Les accords de contribution permettent également aux conseillers parajudiciaires de donner des renseignements et des conseils au système de justice pénale, tels que des renseignements sur l’accusé et la disponibilité de mesures et de possibilités de rechange. Cela se traduit par une sensibilisation accrue des droits, des obligations, des ressources juridiques ou de la collectivité et des possibilités disponibles pour les personnes autochtones au tribunal; par une augmentation des communications, de la mise en commun d’information et de l’établissement des relations entre les personnes autochtones et les représentants des tribunaux; et par une augmentation des partenariats parmi les collectivités, les systèmes de justice communautaire et le système de justice pénale .
L’appui au GTT mène à un engagement tripartite sur l’élaboration de programmes et de politiques qui, à son tour, entraîne l’identification d’écarts, d’activités, de résultats et d’indicateurs pour appuyer la coopération et la mise en œuvre du Programme. Le résultat final escompté est que les Autochtones impliqués dans le système de justice pénale obtiennent un traitement juste, équitable et culturellement adapté à leur culture.
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