Évaluation du Programme d’aide juridique

Sommaire

Introduction

La Direction de l’évaluation du ministère de la Justice du Canada a soumis le Programme d’aide juridique (le Programme) à une évaluation pour les exercices 2016-2017 à 2019-2020. La Direction a mené cet exercice conformément à la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor. L’évaluation a examiné la pertinence du Programme afin de déterminer s’il continue à répondre aux intérêts et aux besoins du public, l’incidence du Programme en termes de réalisation des résultats escomptés, et la valeur de l’investissement fédéral en aide juridique sur le plan de l’efficience du Programme et de sa contribution à l’équité et à l’efficience du système de justice.

Description du Programme

Le Programme d’aide juridique vise généralement à favoriser l’accès à la justice aux personnes admissibles et à promouvoir la confiance du public dans le système de justice grâce aux contributions fédérales versées aux provinces et aux territoires ou aux régimes d’aide juridique en vue de la prestation de services d’aide juridique. Il comporte trois volets de financement qui sont inclus dans l’évaluation : aide juridique en matière pénale dans les provinces et les territoires (et en matière civile dans les territoires)Note de bas de page 1, aide juridique aux immigrants et aux réfugiés (I et R), et rôle des avocats rémunérés par l’État. Les deux premières composantes du Programme sont à frais partagés avec les provinces et les territoires.

Constatations

Pertinence

Le Programme d’aide juridique du gouvernement fédéral est une responsabilité de celui-ci qui demeure au service des intérêts et des besoins du public. Cette responsabilité s’exerce depuis plus de 40 ans de financement fédéral et est fondamentale pour le fédéralisme canadien, comme en témoignent des documents fondamentaux comme la Loi constitutionnelle de 1867.Le besoin continu d’aide juridique se reflète en partie dans le volume de demandes, tout comme dans la proportion de Canadiens qui sont économiquement défavorisés et pourraient avoir besoin d’une aide juridique dans les domaines du droit visés par le Programme. Ce besoin continu est également ce qui sous-tend l’intérêt public que sert l’aide juridique. Cette aide sert les Canadiens économiquement défavorisés et offre un accès à la justice aux populations particulièrement vulnérables qui, souvent, sont surreprésentées dans le système de justice pénale. Par ses services juridiques à des personnes qui, en temps normal, ne pourraient se payer les services d’un avocat et qui auraient beaucoup de difficultés à se représenter elles-mêmes, l’aide juridique favorise l’équité du système de justice et aide à prévenir les erreurs judiciaires.

Efficacité

Le Programme finance l’aide juridique, mais ne participe pas directement à sa prestation. Ses résultats ont donc largement à voir avec l’incidence de la contribution fédérale à l’aide juridique. Sur le plan de l’efficacité, l’évaluation n’a pas évalué les activités des régimes d’aide juridique, mais a considéré en quoi la contribution fédérale sert à soutenir et à renforcer les capacités des régimes d’aide juridique provinciaux et territoriaux.

Contribution fédérale à la prestation de services de soutien

L’évaluation a démontré que la contribution fédérale est essentielle au maintien des services d’aide juridique. L’une des évolutions les plus significatives survenues au cours de la période couverte par l’évaluation a été l’augmentation de la contribution fédérale à l’aide juridique en matière pénale dans les provinces et les territoires (et en matière civile dans les territoires). Annoncée dans le budget de 2016, la hausse progressive de 88 millions de dollars sur cinq ans (avec 2 millions de dollars par année pour les innovations qui ont pris fin en 2020-2021) a été la première majoration de la contribution fédérale depuis 2003-2004. Le gouvernement fédéral s’est engagé à maintenir la hausse planifiée de 30 millions$ de la dernière année, pour un total annuel permanent de 142,4 millions$ pour l’aide juridique en matière pénale dans les provinces et l’aide juridique en matière pénale et civile dans les territoires.

Ce surcroît de financement était grandement nécessaire. En plus de contribuer au maintien du niveau actuel de prestation de services d’aide juridique, il a apporté un certain soutien financier aux pratiques novatrices pour améliorer les services et les activités. Les régimes d’aide juridique ont signalé 126 innovations pendant les cinq ans de l’évaluation. Les innovations en question doivent être mis en contexte : des innovations particulières ne peuvent être directement attribuées à la contribution fédérale; de plus, les régimes d’aide juridique ont constamment apporté des innovations et créé des pratiques d’amélioration continue comme moyen de gérer une charge de travail croissante et les pressions sur les coûts. Toutefois, le financement supplémentaire a permis aux régimes d’aide juridique d’entreprendre la prestation de services ou d’apporter des améliorations opérationnelles qu’ils n’auraient pas pu entreprendre autrement.

Au cours de la période d’évaluation de cinq ans, on a noté une hausse appréciable de demandes d’aide juridique aux I et R dans certaines administrations et/ou d’importantes compressions budgétaires provinciales dans ce domaine. Le Programme a relevé ces défis en assurant un financement complémentaire, des fonds additionnels dans les budgets 2017, 2018 et 2019, et un financement supplémentaire en août 2019. Ces majorations ont permis aux régimes d’aide juridique de poursuivre la prestation des services aux I et R, ce qui contribue à l’efficience et à l’équité du système de l’I et R.

Le financement fédéral aux avocats rémunérés par l’État assure également l’intégrité du système de justice canadien en permettant une représentation juridique dans les instances fédérales où, sans ces avocats, l’intérêt public ne serait pas servi avec justice et équité.

Accès des populations vulnérables à la justice

La contribution fédérale permet aux populations vulnérables d’avoir accès à la justice. Le profil des clients de l’aide juridique démontre qu’ils comptent parmi les personnes les plus vulnérables au Canada pour ce qui est des indicateurs socioéconomiques liés aux moyens financiers, à l’éducation et à la santé, d’où la difficulté qu’ils éprouvent à s’orienter dans le système de justice complexe. Les intervenants clés ont indiqué que des besoins restent non comblés, malgré les efforts des régimes d’aide juridique en vue d’adapter et d’étendre les services aux populations vulnérables. Ils ont fait mention en particulier des habitants des régions rurales et éloignées, des populations autochtones, des groupes racisés et des personnes qui ne satisfont pas aux critères d’admissibilité financière. Les besoins non comblés de ces groupes vont au-delà de l’aide juridique et concernent plus généralement le système de justice et le besoin d’adopter de nouvelles approches pour mieux aborder les questions juridiques de manière plus globale (recours accru à la déjudiciarisation ou aux tribunaux spécialisés ou thérapeutiques). En matière d’aide juridique, l’inadmissibilité financière demeure un grand obstacle pour les personnes qui, malgré un revenu supérieur au niveau des critères, ne peuvent pas se payer les services d’un avocat. Certains régimes d’aide juridique ont été en mesure de modifier leurs critères d’admissibilité financière pour suivre le rythme des autres mesures économiques comme l’inflation, mais la plupart en ont été incapables. S’ils entendent répondre aux besoins non comblés, les régimes d’aide juridique ont besoin de ressources humaines et financières pour renforcer et élargir leurs services.

Nouveaux enjeux et prestation des services d’aide juridique

Bon nombre des enjeux relevés dans l’évaluation précédente continuent d’influencer la prestation des services d’aide juridique et à avoir des conséquences comme l’augmentation des coûts. Il s’agit notamment des modifications législatives, des décisions des tribunaux, de la complexité des affaires criminelles, et des investissements dans d’autres secteurs du système de la justice sans des investissements correspondants en aide juridique. Les territoires éprouvent des difficultés particulières à maintenir leurs niveaux de dotation, à assumer les coûts élevés des déplacements, et à résoudre des problèmes particuliers à leurs administrations comme la situation du logement ou la perte d’un employeur clé, ce qui fait augmenter la demande d’aide juridique en matière civile. En ce qui concerne l’aide juridique aux I et R, le défi principal demeure la fluctuation de la demande qui comprend des hausses substantielles de demandes d’aide juridique à certains moments, d’où le besoin d’injecter des fonds supplémentaires.

La pandémie a éprouvé les régimes d’aide juridique et le système de justice, mais dans les deux cas, on a pu gérer la crise en innovant en matière de services. On ne connaîtra cependant tous ses effets sur les volumes et les finances que lorsque la pandémie sera chose du passé, ce qui pourrait prendre des années.

Élaboration de politiques et de programmes d’aide juridique

Le Programme appuie la communication, l’échange d’information et le réseautage à l’aide du Groupe de travail fédéral-provincial-territorial permanent sur l’aide juridique (GTP), lequel réunit les représentants de Justice Canada, des gouvernements provinciaux et territoriaux et des régimes d’aide juridique. Au cours des évaluations antérieures, le GTP mettait davantage l’accent sur les questions de financement, mais il remplit désormais son mandat élargi de tribune d’échange d’idées et de discussion des enjeux nationaux de haut niveau en matière d’aide juridique. Le GTP est apprécié comme tribune où on peut échanger librement, apprendre à partir de l’expérience d’autrui, et resserrer les liens entre les régimes d’aide juridique et les représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux.

Efficience

Gestion des accords de contribution

Le Programme est bien géré. Il a fourni des fonds en temps opportun par les accords de contribution, il a respecté les normes de service de Justice Canada en atteignant un taux de plus de 90 % de traitement de ses paiements la plupart des années. De plus, les dépenses administratives du Programme ont correspondu à 0,8 % de tout le financement par contributions, même résultat que dans l’évaluation de 2016.

On considère également qu’il a été efficace dans les questions de financement de l’aide juridique aux I et R. Il y aurait lieu d’améliorer le facteur temps pour la réception des fonds en question, car les régimes d’aide juridique trouvent difficile de gérer leurs services aux I et R, les affectations étant établies tard dans l’exercice. Le Programme est coincé entre la nécessité de disposer de données à jour pour évaluer la demande conformément à la formule de financement, d’une part, et le désir des régimes de connaître plus tôt leur part du financement fédéral du volet I et R, d’autre part.

Les choses s’améliorent, mais il reste du travail à faire sur les rapports et la mesure du rendement. Les informateurs clés étaient divisés sur la question de savoir si les exigences en matière de rapports étaient raisonnables ou onéreuses. On considère que la Direction de l’aide juridique a amélioré les formulaires de la demande finale et qu’elle a soutenu les régimes d’aide juridique dont la capacité de collecte de données est plus limitée, mais les informateurs clés estiment qu’il y a lieu d’apporter d’autres améliorations pour s’assurer que les données saisies sont pertinentes. En ce qui a trait à la mesure du rendement, on pense que le projet des définitions a amélioré les données obtenues et permis de disposer d’informations utiles. La prochaine étape consistera à diminuer davantage les incohérences des données et à déterminer quelles données supplémentaires seraient utiles pour fournir des renseignements sur les difficultés de prestation et les effets des services d’aide juridique.

Efficience du système d’aide juridique

Le système d’aide juridique assure des services rentables au regard des tarifs des avocats de pratique privée et il continue d’innover pour le maintien et l’amélioration de ses services. Beaucoup de ces innovations et améliorations de services engendrent des gains d’efficience non seulement pour l’aide juridique, mais aussi pour le système de justice en favorisant des initiatives comme les tribunaux spécialisés, les auditions sur mise en liberté sous caution dans les 24 heures, et les programmes de déjudiciarisation. Les régimes d’aide juridique se sont en outre montrés disposés à adopter la technologie et les initiatives de transformation numérique lorsqu’ils avaient les ressources pour le faire. Dans l’ensemble, l’aide juridique favorise l’efficience du fonctionnement du système de justice en apportant une aide et des conseils juridiques aux personnes qui autrement chemineraient sans les services d’un avocat dans le système.

Recommandations

Recommandation 1 : La Direction de l’aide juridique, en collaboration avec le Groupe de travail permanent fédéral-provincial-territorial sur l’aide juridique, explore les possibilités de création d’un programme national d’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés qui viserait toutes les administrations et comprendrait des normes nationales.

Recommandation 2: La Direction de l’aide juridique (y compris le représentant de la Direction de la mise en œuvre des politiques responsable des ententes sur les services d’accès à la justice) collabore avec le Groupe de travail permanent pour améliorer la mesure du rendement et la présentation de rapports. Il faudrait envisager d’améliorer la cohérence des données, notamment des renseignements démographiques, et d’identifier des données supplémentaires qui seraient utiles pour les rapports et la planification future des programmes.