Renforcer la Loi sur l'accès à l'information

1. Champ d’application de la Loi sur l’accès à l’information

Quelles institutions devraient être visées par la Loi sur l’accès à l’information? Pour répondre à cette question, il faut comprendre les raisons pour lesquelles la Loi devrait s’appliquer à telle ou telle institution et celles pour lesquelles elle ne devrait pas s’appliquer, et se demander s’il y a d’autres mécanismes plus efficaces pour atteindre l’objectif visé relativement à l’application. Jusqu’ici, il y a eu manque d’uniformité quant aux genres d’institutions incluses dans l’annexe de la Loi.

Les propositions du Commissaire à l’information actuellement à l’étude stipulent ce qui suit :

[…] tous les ministères et départements d'État relevant du gouvernement du Canada; tous les organismes dont le financement provient, en totalité ou en partie, des crédits parlementaires; tous les organismes appartenant, en propriété exclusive ou majoritaire, au gouvernement du Canada; tous les organismes mentionnés aux annexes I, I.1, II et III de la Loi sur la gestion des finances publiques; tous les organismes qui exercent des fonctions ou fournissent des services, dans un secteur de compétence fédérale, qui sont essentiels à l’intérêt public en matière de santé ou de sécurité publiques ou de protection de l’environnement …

[Mais non] la Cour suprême du Canada, la Cour fédérale du Canada, la Cour canadienne de l’impôt ou toute division de ces institutions; les bureaux des sénateurs et des députés.

Le Comité est prié d’examiner les paramètres devant à servir à définir à quelles institutions la LAI s’appliquera.

Considérations :

Pourquoi inclure une institution dans l’annexe de la Loi?

Afin de décider à quelles institutions la LAI doit s’appliquer, on se guide en général sur l’objectif perçu de celle-ci. Si l’on estime que l’objectif principal est de stimuler la parti­cipation du public à l’élaboration de la politique officielle en autorisant l’accès aux renseig­nements « non filtrés », alors, le champ d’application comprendrait essentiellement les institutions qui élaborent et appliquent la politique officielle. Si l’on pense que l’objectif de la LAI est de rendre compte des mesures prises, alors, le champ d’application comprendrait surtout les institutions considérées comme étant opérationnelles. Enfin, si l’on juge que l’objectif de la LAI est de rendre compte des dépenses de fonds, alors, l’accent est mis sur les aspects financiers. La démarche la plus vaste consiste à inclure toutes les institutions considérées comme faisant partie du gouvernement fédéral ou comme étant contrôlées par lui, à moins qu’il y ait une raison de ne pas le faire.

Pourquoi ne pas inclure une institution dans l’annexe de la Loi?

Il n’est pas aussi facile qu’on le penserait à prime abord de dresser une liste complète et détaillée des institutions du gouvernement fédéral. Au cours des dernières années, toute une gamme d’institutions ont été créées qui ont un régime de gouvernance partagée ou des sources de fonds mixtes. Il pourrait être difficile de faire valoir que la Loi sur l’accès à l’information devrait s’appliquer aux institutions dont le gouvernement fédéral ne nomme pas une majorité des administrateurs, ou dont il ne fournit pas une part importante des fonds.

La constitution ne permet pas au gouvernement fédéral d’assujettir à la Loi sur l’accès à l’information les entités qui relèvent des provinces et reçoivent des fonds fédéraux. Dans ces cas, un mécanisme de rechange appliqué pour garantir que les fonds fédéraux sont judicieusement dépensés peut suffire. Pour ce faire, on peut inclure dans l’entente de financement une disposition précisant les renseignements à fournir sur l’utilisation des fonds (comme c’est souvent le cas déjà), ou la nécessité pour l’institution d’accepter un régime de divulgation proactive.

Dans le cas des très petites institutions, il se peut que la quantité relativement réduite de renseignements exigés d’elles aux fins de l’imputabilité ne justifie pas le coût du traitement des demandes ou le fardeau administratif éventuel que cela représente. En pareils cas, des mécanismes de rechange conviendraient également sans doute.

Certaines institutions peuvent ne détenir que deux genres de renseignements : les renseignements qui ne seraient pas divulgués à cause de leur caractère délicat, ou d’une présomption de préjudice, et les renseignements sur l’administration de l’institution. Dans ces cas, le gouvernement voudra sans doute appliquer la LAI surtout aux renseignements relatifs à l’administration de l’institution. Cette démarche a été employée à l’égard d’Énergie atomique du Canada Limitée, dans le texte proposé de la Loi fédérale sur l’imputabilité. On peut ce faire en ajoutant le nom de l’institution dans l’annexe I de la LAI, puis en excluant tous les renseignements qu’elle détient et qui ne se rapportent pas à son administration. On pourrait aussi atteindre le même objectif en déclarant clairement dans l’annexe I que la LAI ne s’applique qu’aux renseignements relatifs à l’administration de l’institution. Bien que cette méthode n’ait pas encore été employée au Canada, elle l’est dans certains autres pays, territoires ou provinces.

Une fois que l’on établit à quelles institutions, ou parties d’institution, la LAI s’appliquera, il faut prendre une autre décision à l’égard de chacune de ces institutions, peu importe que les protections existantes suffisent ou non; si elles ne suffisent pas, il faut définir les protections nouvelles ou supplémentaires qui s’imposeraient. C’est pourquoi les exemptions supplémentaires visant les sociétés d’État et les agents du parlement nouvellement ajoutés ont été incluses dans le texte proposé de la Loi fédérale sur l’imputabilité.

En assujettissant à la LAI les agents du parlement, les sociétés d’État mères et trois fondations, par le biais de la Loi fédérale sur l’imputabilité, le gouvernement a élargi le champ d’application de la LAI. Il sollicite maintenant les conseils du Comité sur la ligne de démarcation et sur les motifs qui la justifieraient. Dans une autre partie du document de discussion, on vous demandera de réfléchir à la façon dont la LAI devrait s’appliquer au parlement lui-même, et si elle devrait s’y appliquer.

Presque tous les analystes du domaine ont utilisé certaines mesures de contrôle et le financement comme critères de base * , puis ils ont ajouté d’autres moyens d’inclure d’autres institutions dans l’annexe I, moyens d’habitude liés à la fonction de celles-ci. On pourrait adopter des critères semblables pour définir les institutions auxquelles la LAI ne devrait pas s’appliquer. Par exemple, la nécessité de ne pas porter atteinte à l’indépendance de l’appareil judiciaire entraîne une tendance à ne pas assujettir les tribunaux à la LAI, bien que, dans certains pays, territoires ou provinces, les renseignements administratifs des tribunaux soient visés.

Pendant que l’on songe à assujettir un plus grand nombre d’institutions à la LAI, il faut prendre en compte toute caractéristique particulière de ces institutions et des renseignements qu’elles possèdent. Par exemple, au fil des années, beaucoup d’intervenants ont recommandé d’appliquer la LAI à la Société Radio-Canada, et chaque recommandation a évoqué la nécessité de protéger les renseignements relatifs aux sources journalistiques. Chaque fois que l’on ajoute une institution, il faut se demander si les exemptions existantes suffisent, ou s’il faut établir d’autres exemptions ou exclusions. Il est à peu près impossible de prendre une décision à cet égard sans consulter les institutions mêmes, étant donné qu’elles savent quels renseignements elles possèdent et quel genre de protection est nécessaire. Pour cette raison, le Comité est invité à consulter les institutions que le gouvernement devrait, selon lui, assujettir à la Loi sur l’accès à l’information.

Dans le cas du Commissariat à l’information du Canada qui serait désormais assujetti à la LAI (ou dans celui du Commissariat à la protection de la vie privée du Canada, qui le serait à la Loi sur la protection des renseignements personnels), une situation digne de mention se produit : il faudrait un mécanisme de rechange pour traiter les plaintes. Comme il est peu probable que des plaintes nombreuses soient déposées contre le Commissariat à l’information, le règlement des plaintes ne serait probablement pas une fonction à temps plein, de sorte que le mécanisme devrait pouvoir rester inactif pendant de longues périodes, tout en ayant la souplesse voulue pour être réactivé assez vite. Les moyens nécessaires pour déposer une plainte devraient toujours être disponibles, et la personne ou l’instance qui recevrait la plainte devrait avoir les mêmes pouvoirs et obligations que le Commissaire à l’information a pour toutes les autres enquêtes. Dans certains territoires ou provinces (en particulier, en Colombie-Britannique et en Alberta), un juge à la retraite de la cour supérieure est nommé à cette fin et il n’exerce son rôle qu’au besoin. Le gouvernement sollicite les idées du Comité sur la structure appropriée de cet autre mécanisme de supervision, sur le processus de nomination et sur les compétences que la personne choisie devrait posséder.

Le coût probable est un facteur souvent négligé que tout gouvernement responsable doit aussi prendre en compte quand il songe à élargir le champ d’application de la Loi. Il va sans dire que, plus le nombre d’institutions assujetties à la Loi sur l’accès à l’information est grand, plus le coût est élevé. Chez les petites institutions, le coût du traitement de chaque demande formulée aux termes de la LAI représente une part proportionnellement plus grande du budget. Dans le cas des institutions qui s’occupent surtout de renseignements délicats, le coût du traitement risque aussi d’être disproportionné par rapport à la quantité de renseignements pouvant être divulgués. Ce sont tous là des facteurs dont il faut tenir compte.

Un dernier point : les institutions assujetties à la Loi sur l’accès à l’information le sont aussi à la loi complémentaire, à savoir la Loi sur la protection des renseignements personnels; en outre, les institutions auxquelles s’applique soit la Loi sur l’accès à l’information, soit la Loi sur la protection des renseignements personnels, sont automatiquement assujetties à la Loi sur la Bibliothèque et les Archives du Canada. Bien qu’en principe l’accroissement de l’imputabilité, de la protection des renseignements personnels et de la protection des archives soit positif, cela a des conséquences pour l’administration des institutions et pour le gouvernement fédéral. En assujettissant des institutions par ailleurs indépendantes à ces trois lois, on risque d’accroître le contrôle apparent ou réel exercé par le gouvernement fédéral sur elles et d’en modifier fondamentalement le statut. Les décisions sur la gouvernance des institutions et sur leur rôle face au gouvernement doivent être prises à la lumière de tous les facteurs pertinents, et non comme si c’était des conséquences involontaires d’une initiative .

Le Comité a aussi recommandé d’appliquer la Loi à tous les tribunaux administratifs, au Sénat, à la Chambre des communes (sauf les bureaux des sénateurs et des députés fédéraux), à la Bibliothèque du Parlement, aux agents du parlement, à toutes les sociétés appartenant exclusivement à l’État et à leurs filiales également propriétés exclusives de l’État, et à toute institution publique que le gouvernement du Canada contrôle en ayant le pouvoir de nommer la majorité des membres du conseil d’administration. En ce qui concerne la Société Radio-Canada, le Comité a recommandé de l’assujettir à la Loi, en excluant expressément la matière des émissions. Le Comité n’a pas recommandé d’appliquer la LAI à l’appareil judiciaire.

* En 1987, le Comité parlementaire qui étudiait la Loi a proposé d’utiliser deux critères de base, puis il en a ajouté d’autres. Il a recommandé d’employer deux critères pour définir les institutions gouvernementales  :