Élargir nos horizons : Redéfinir l'accès à la justice au Canada

Annexe B (suite)

Annexe B (suite)

L’accès à la justice dans un contexte élargi

Gilles Paquet
Centre d’études en gouvernance
Université d’Ottawa
31 mars 2000

Si vous n’avez qu’un marteau,
tout ressemble à un clou.
Anonyme.

Introduction

Comme la plupart des commentateurs en conviendraient, l’accès à la justice fait partie intégrante de toute société juste. Par accès à la justice, on n’entend pas seulement l’accès au système de justice (si on limite exclusivement cette expression aux tribunaux dans leur sens habituel, c’est- à-dire les cours de justice officielles) ou l’accès au droit et à l’appareil juridique officiel. La justice est un concept beaucoup plus vaste. Pour traduire cette notion (tout en ne la confinant pas au domaine philosophique), j’utiliserai l’expression « contexte élargi ». Il est possible que cette formulation ne soit ni la plus élégante ni la plus explicite, mais elle servira notre propos dans le présent cas.

Le colloque du 31 mars 2000 du sous-ministre de la Justice du gouvernement du Canada était intitulé Élargir nos horizons : Redéfinir l’accès à la justice au Canada. Il portait principalement sur les défis que devront relever, dans l’avenir, ceux qui veulent garantir aux Canadiens l’accès à la justice (dans le sens plus large mentionné précédemment) dans un environnement de plus en plus complexe.

Ce n’est pas la première fois que cette question fait l’objet d’un examen au Canada. Dans un document de référence rédigé pour le présent colloque, Steven Bittle (2000) a passé en revue les conférences et les colloques tenus précédemment sur ce thème au Canada. Mais, dès le départ, le colloque du 31 mars se voulait particulier. En effet, le sous-ministre l’a ouvert par une invitation inhabituelle à dépasser les frontières traditionnelles de l’étude du concept d’accès à la justice pour le situer dans un contexte élargi. Ainsi, Morris Rosenberg, sous-ministre de la Justice, a invité les participants à sortir des sentiers battus et à utiliser la pensée latérale pour élaborer des stratégies et trouver de meilleures façons d’assurer l’accès à la justice aux Canadiens.

Cette invitation à l’auto-subversion lancée aux institutions juridiques (une bonne partie des participants appartenant effectivement à celles-ci) en a surpris quelques-uns. La confrérie des avocats et des juristes est traditionnellement très conservatrice. Elle a également la réputation d’être fortement sur la défensive lorsqu’on lui reproche, en tant que groupe professionnel au cœur du système officiel, soit de ne pas en faire assez, soit de ne pas être à la hauteur des attentes pour ce qui est d’assurer à tous les Canadiens un accès optimal à la justice. L’exhortation à dépasser les frontières établies et à parcourir librement un territoire beaucoup plus vaste que les tribunaux traditionnels a paru subversive.

Un défi exprimé de multiples façons

La première séance du colloque voulait orienter les participants dans leur recherche de nouvelles stratégies en vue de procurer aux Canadiens un accès optimal à la justice. Les multiples facettes du message qui est ressorti de cette séance pourraient se résumer en quelques mots : le dossier du Canada sur la question de l’accès à la justice n’est peut-être pas aussi reluisant qu’on a l’habitude de le croire. Afin de traduire ce message fondamental, on pourrait aussi dire (pour reprendre les mots de deux éminents juristes et d’un astucieux observateur de la scène juridique ou judiciaire) que la « forteresse » qui protège les institutions de la justice officielle, telle qu’elle est définie par les tribunaux traditionnels, n’est pas imprenable, qu’il y a même « péril en la demeure » lorsqu’on examine avec soin la « maison de la justice » au Canada.

Cette situation est attribuable en partie aux défis mentionnés par Mark Kingwell (2000) dans son essai rédigé avant le colloque : l’accroissement de la diversité de la population, la mondialisation, la modification du lien qui unit la politique et la culture, le nouveau rôle de la technologie et les nouvelles formes d’intervention des citoyens. Mais l’essentiel des messages formulés pendant la séance d’introduction ont largement dépassé les simples mises en garde face à la plus grande complexité du monde.

Mme le juge Turpel-Lafond (Saskatchewan) a formulé un message d’anxiété: il est possible que le système de justice ne serve pas bien la collectivité. Les mesures mises en place pour les groupes autochtones, par exemple, ressemblent davantage à une industrie carcérale condamnée au recyclage des déviants. Même si les intellectuels ont démontré un certain intérêt théorique envers la justice réparatrice, cet intérêt n’a débouché sur aucune mesure constructive sur la ligne de front. Sous l’angle privilégié d’un juge de l’Ouest canadien, la forteresse appara ît inadaptée.

Roderick Macdonald (Commission de réforme du droit du Canada) a lancé un message de décalage. Ses réflexions ont porté sur le gouffre qui sépare « le système officiel » (le système composé des avocats, des tribunaux et de la justice officielle) et le véritable « droit vivant de l’interaction humaine quotidienne ». Après avoir posé le même diagnostic que M. Kingwell et Mme Turpel-Lafond, selon lequel la complexité accrue des interactions humaines et l’intégration d’une plus grande diversité de composantes amènent la justice officielle à marginaliser davantage la personne ordinaire, il a conclu par un plaidoyer en faveur d’une intensification du rôle des citoyens dans le système de justice ou, plus précisément, dans le processus de création du droit.

Jacques Dufresne a livré un message de dénonciation : il estime que le problème prend sa source dans le système de justice. L’institution judiciaire officielle, la forteresse, empêche la justice de suivre son cours normal. Plutôt que de prévenir les problèmes, le « système officiel » les aggrave et peut même engendrer de l’injustice. À son avis, l’absence de justice préventive pouvant servir de voie d’évitement au système officiel constitue une lacune majeure qui empêche les citoyens d’avoir accès à une véritable justice. C’est pourquoi l’idée d’une « justice douce » (dans le sens que l’on prête à la médecine douce) lui semble une solution indiquée. Il a mentionné le rôle préventif des notaires dans le système de justice du Québec pour illustrer les différentes façons dont un processus de ce genre pourrait fonctionner.

Le message ne pouvait être plus clair : le système de justice officiel ne parvient pas à fournir aux Canadiens un accès suffisant à la justice. Que cet échec soit principalement attribuable à un phénomène en amont du système (c’est- à-dire une justice préventive inadaptée), à un phénomène du système même (c’est- à-dire un décalage entre le système officiel et l’interaction humaine réelle) ou à un phénomène en aval du système (c’est- à-dire l’attitude du système de justice officiel qui cherche essentiellement à prendre les gens en défaut et l’absence de tout engagement sérieux à réaliser la justice réparatrice), il est évident que le système officiel ne répond pas aux besoins des citoyens.

Les résultats de la première séance plénière n’ont pas donné à penser que ces trois façons d’améliorer l’accès à la justice, soit en accentuant la prévention, soit en réconciliant le système officiel avec la réalité des citoyens, soit en augmentant le recours à la justice réparatrice sont les seules qui existent. Au contraire, les trois documents sont émaillés d’allusions à des mesures parallèles et à des solutions de remplacement qui existent déj à à l’extérieur du système officiel. La portée de ces déclarations, parfois provocatrices, a très bien préparé le terrain à la tenue de discussions approfondies et d’un questionnement original. Elles ont constitué le prélude d’un colloque qui promettait de dépasser les attentes du sous-ministre et dont on pouvait espérer qu’il donne naissance à des solutions novatrices permettant éventuellement d’améliorer l’accès à la justice.

La forteresse, les barbares et les plombiers

À la suite de la séance plénière d’introduction, on a invité les participants au colloque à se joindre à l’un des quatre ateliers tenus simultanément afin de procéder à une recherche plus poussée pour trouver d’autres moyens de faciliter l’accès à la justice. Ces ateliers visaient à réunir des participants provenant de toutes les couches de la société (autant au sein qu’ à l’extérieur du système de justice officiel). Finalement, les groupes formés par les participants se composaient d’un nombre supérieur de membres du système de justice officiel que ce qu’on avait prévu (non parce que la liste des invitations avait été conçue ainsi, mais parce que beaucoup de personnes avaient pris d’autres engagements). Malgré tout, l’assistance comptait un assez grand nombre de non-juristes pour que le colloque soit teinté d’une variété de points de vue extrinsèques au système officiel.

Les trois premiers ateliers étaient b âtis autour des préoccupations qui touchent des groupes de l’extérieur de la forteresse du système de justice officiel. Ils se concentraient sur les aspects suivants : 1) les citoyens et les collectivités 2) la diversité des groupes formant le tissu social du Canada et ceux qui s’intéressent au bien-être de ces groupes; 3) le point de vue des économistes sur le système de justice dans ce qui le distingue de celui des avocats. Le quatrième atelier portait sur l’examen de nouveaux mécanismes et de nouveaux partenariats susceptibles de faciliter l’accès à la justice.

J’utilise l’expression « barbares » pour désigner, d’une manière désinvolte mais sans malice, les groupes qui n’appartiennent pas à la forteresse du système de justice officiel et qui ont participé aux trois premiers ateliers parce que les personnes œuvrant au sein du système en question ont fortement tendance (tout comme les Romains envers les Ostrogoths et les Wisigoths) à considérer ceux qui y sont étrangers comme étant d’une espèce différente.

Les trois premiers ateliers ont été conçus en présumant que la meilleure façon d’élargir les horizons des habitants de la forteresse était d’inviter les différents groupes d’étrangers à formuler des observations sur diverses questions, dont la raison d’être de la forteresse, le travail qui s’y fait, les façons de l’envahir, l’importance relative de la forteresse et les motifs de vouloir en faire partie.

Les profanes (indépendamment du milieu d’où ils proviennent) ressentent souvent un puissant sentiment d’exclusion et ont parfois l’impression que bien des membres du système officiel les considèrent comme indésirables ou péniblement exaspérants. Malgré cela, il semble tout aussi important que les profanes et l’ensemble des citoyens participent non seulement au processus de création du droit, mais aussi à celui de mise en œuvre de la justice. Ainsi, on aurait pu s’attendre à ce que les barbares s’attaquent aux défis importants dès qu’on les inviterait à pénétrer dans la forteresse.

Malheureusement, cet élan de véhémence et de dénonciation ne s’est pas concrétisé. Le tact et le civisme ont prédominé, à un point tel que les débats semblaient presque dénudés d’impétuosité, du moins aux yeux de tout observateur extérieur allant d’une séance à l’autre. Bien qu’ils se soient révélés instructifs et approfondis, les débats n’ont donné lieu à aucune tentative inspirée de proposer des solutions pour remanier à fond l’« accès à la justice ». Les discussions se sont plutôt déroulées dans le calme et ont porté sur les multiples facettes des questions suivantes : Quel pourrait être le rôle des citoyens et des collectivités? Comment pourrait-on intégrer la nouvelle diversité du Canada? Comment devrait-on aborder les aspects économiques de la justice?

Le quatrième atelier était réservé (du moins d’après ce qui ressortait à première vue de l’ordre du jour) à des questions plus banales concernant des modifications de forme à apporter au système existant (des questions de fignolage, pourrait-on dire à la blague), bien qu’on y ait traité des nouveaux partenariats et des nouveaux mécanismes de prestation. Ce quatrième groupe a pris à cœur le mandat qui lui avait été confié et a été étonnamment subversif. C’est comme si cette t âche, effectuée dans les limites du système officiel (ou à sa périphérie et suivant la logique de la forteresse) avait permis aux participants d’explorer d’une manière plus détachée les frontières qu’il faudrait peut-être franchir.

Au sujet des ateliers

Il est difficile pour moi, étant donné que je me suis promené d’une séance à l’autre, d’évoquer fidèlement l’essence de conversations intelligentes, instructives et approfondies. C’est un peu comme si j’essayais de recréer une tempête de neige à partir des gouttes laissées sur mon visage par les quelques flocons qui y ont fondu (John Updike). Dans des circonstances semblables, il faut faire des choix et, par conséquent, se montrer nécessairement partial. Toutefois, si jamais mes résumés, qui sont tout à fait personnels, se révélaient trompeurs, il serait facile de les corriger à l’aide des rapports que produiront les preneurs de notes consciencieux, limitant ainsi les dég âts. Malgré tout, mes résumés pourraient contribuer à mettre en évidence certains thèmes fondamentaux qui méritent qu’on s’y arrêtent.

1. Citoyens et collectivités

Les participants reconnaissaient tous que les citoyens et les collectivités ont un rôle à jouer dans le système de justice. Le débat a porté surtout sur la difficulté de définir ce qu’est une collectivité, de mettre en pratique le rôle des citoyens et des collectivités et de veiller à la mise en place de l’infrastructure nécessaire pour permettre aux citoyens et aux collectivités de fonctionner efficacement dans un monde 1) où les tribunaux ne sont pas les seuls forums auxquels les citoyens doivent avoir accès et 2) où les circonstances empêchent le recours à une stratégie « universelle ».

Les citoyens et les collectivités trouvent particulièrement difficile d’organiser eux-mêmes ce processus d’intégration; il n’est pas facile d’utiliser « le système ». À leur avis, il s’agit surtout d’un problème qui touche le partage du pouvoir et dans lequel le système de justice officiel se montre peu enclin à partager.

La discussion s’est axée sur l’engagement des citoyens et sur la possibilité de faire des efforts de rapprochement propres à permettre aux collectivités de jouer un rôle plus important au sein de l’ordre institutionnel. On a abordé la question des obstacles que représentent les querelles de compétence et l’esprit de corps de la profession. On a insisté surtout sur les moyens de remanier le système officiel actuel et de le rendre plus ouvert afin que les citoyens et les collectivités puissent y apporter leur contribution.

2. Diversité

Le système officiel a endossé avec une ardeur particulière l’argument selon lequel l’accès à la justice doit être assuré par le biais d’un traitement égal. Bien que les tribunaux aient réalisé des progrès à cet égard, les participants ont conclu que le système officiel n’a pas vraiment réussi à mettre sur pied des mécanismes de prestation qui tiennent la promesse d’accro ître réellement la reconnaissance du « droit à l’égalité ». En effet, ils ont considéré que les démarches de privatisation du règlement des demandes (par des arbitres) et de collectivisation des processus (s’adressant à des groupes plutôt qu’ à des particuliers) constituaient une érosion du droit public qui sert de fondement aux droits de la personne. De plus, l’argument selon lequel ces initiatives auraient des répercussions sur l’efficacité en a amené beaucoup à demander que l’on évalue d’une certaine manière l’effet de ces mesures afin de garantir le maintien de la stratégie visant les droits à l’égalité matérielle.

Le défi de la diversité a été abordé presque exclusivement sous l’angle des droits à l’égalité matérielle ainsi que sous celui d’une certaine forme d’obligation de rendre compte de la mise en œuvre des mesures devant les groupes minoritaires. Curieusement, au cours de la discussion, le concept de diversité n’a pas été formulé dans son sens utilitariste, c’est- à-dire comme comportant l’idée de source de progrès dynamique dans le contexte des socio-économies et politiques modernes, un argument souvent invoqué au sujet du pluralisme. Ce terme a plutôt été utilisé presque tout le temps pour désigner une valeur publique s’opposant à l’efficacité. Le sens ainsi prêté à ce terme a été étonnant et (conjointement avec l’accent mis sur les droits fondamentaux) a considérablement restreint la portée de l’examen.

La mention des groupes autochtones et des groupes minoritaires a mis en évidence les nouvelles formes d’obligation de rendre compte devant les groupes minoritaires que le système de justice officiel entra îne et a conduit à examiner les conséquences et l’importance de l’efficacité des mesures visant à faciliter l’accès à ce système.

3. Économique

Les économistes et les avocats sont souvent en désaccord sur les questions de justice. Les économistes ont une vision rationnelle du monde et se préoccupent surtout d’efficience. De plus, cette profession a un goût prononcé pour la mesure. Ainsi, en abordant le processus de la justice, les économistes ont appliqué leur vision rationnelle, ont vanté les mérites de la primauté de l’efficience et ont pressé les personnes concernées de quantifier les résultats.

L’étude des services d’aide juridique a servi à illustrer les conséquences funestes qu’engendre l’omission de mesurer les résultats, mais la discussion s’est surtout articulée autour du processus d’affectation des ressources au sein du système de justice. Selon les économistes, l’évaluation des résultats, la mesure des conséquences et des études d’évaluation peuvent aider à discerner où les ressources donneraient les meilleurs résultats et, par conséquent, où elles devraient être affectées.

L’importance de la recherche et de l’évaluation dans la détermination de l’affectation des ressources au sein du système de justice est manifestement un argument solide. De plus, la proposition selon laquelle l’évaluation des résultats pourrait fournir des chiffres susceptibles de traduire la même chose que le mécanisme des prix dans le secteur privé est raisonnable. Toutefois, dans les débats, on n’a pas toujours réussi à échapper à la tentation d’attribuer trop de pouvoir au modèle rationnel ou de porter aux nues les exercices quantophréniques.

4. Nouveaux mécanismes et nouveaux partenariats

La richesse des débats qui ont entouré l’exploration de nouveaux mécanismes et de nouveaux partenariats en matière de prestation de la justice s’est révélée étonnante quoique prévisible. Le cadre relativement sûr du débat qui était profondément enraciné dans des efforts destinés à améliorer le système actuel (et non à le contester) a, en fait, donné lieu à des examens intéressants qui ont dépassé de beaucoup le mandat de départ.

Tout a commencé avec le besoin de définir pourquoi il fallait améliorer le système de justice et de fixer quelques points de référence susceptibles de permettre de mesurer l’amélioration réalisée. Cette étape a conduit à l’examen du genre de société que veulent les Canadiens et, par conséquent, du type de justice qu’ils souhaitent avoir.

Les participants ont admis dès le départ que la diversité de la population canadienne et la répartition inégale non seulement des revenus et des richesses, mais aussi de l’accès au pouvoir, rendent impossible de croire qu’un système universel pourrait fonctionner. Ainsi, ils ont estimé qu’il faudrait 1) commencer par s’entendre sur certains principes de base, une sorte de Grande Charte, qui guiderait la démarche, puis 2) reconna ître que la mise au point de méthodes améliorées doit passer par la « justice locale » (c’est- à-dire en s’efforçant de travailler au niveau des différents groupes, des différents conflits et des différentes questions) et non par des accords de grande portée (Elster, 1992).

Les débats ont porté, entre autres, sur la notion de la culture de la justice dans son ensemble, sur la différence entre la justice pénale et la justice sociale, sur la tyrannie de la règle de la majorité et sur les avantages et les inconvénients de se fonder strictement et simplement sur la primauté du droit. Les participants ont estimé qu’il faut chercher à établir de nouveaux partenariats et de nouveaux mécanismes dans le cadre de cette double série de contraintes que sont les principes généraux et le cadre régional (Foblets 1996).