Le Financement de l'aide juridique à partir de l'approche acheteur-fournisseur

3. Caractéristiques d'une approche fondée sur la relation acheteurfournisseur en matière de financement de l'aide juridique

La prochaine question vise à cerner les caractéristiques d'une approche fondée sur la relation acheteur-fournisseur en matière de financement de l'aide juridique. [7] Signalons au départ qu'il n'existe aucun modèle ou de type idéal d'une telle approche. En Australie, par exemple, l'application du modèle fondé sur la relation acheteur-fournisseur (MAF) en matière d'aide juridique « en est au stade de développement précoce » (Bourke, 2001 : 10). Par ailleurs, divers systèmes de gouvernement et d'administration privilégient différents aspects du MAF. En Angleterre, par exemple, la centralisation de la responsabilité du financement et de la prestation de l'aide juridique privilégie le recours à des contrats axés sur le rendement conclus entre la Legal Services Commission d'une part et les avocats et organismes sans but lucratif (OSBL) qui fournissent les services juridiques. La diversité des services d'aide juridiques a entraïné l'élaboration de divers types de contrats de prestation de services (Orchard, 2001: 206). De toute façon, le MAF « représente non pas un concept clair et univoque, mais un mélange complexe de concepts d'ordre professionnel, administratif et politique entrelacés » [traduction] (Browning n.d.; Hanlon, 1999; Campbell et Vincent-Jones, 1996).

À ce jour, cependant, la documentation traitant de politique gouvernementale, de même que l'expérience de la Legal Services Commission et de l'Australie permettent de cerner les caractéristiques d'un MAF en matière de financement de l'aide juridique. Bref, le MAF tient à « la délimitation et, dans bien des cas, la séparation des fonctions de planification et de contrôle des services du gouvernement par rapport au rôle de fournisseur de services. » [traduction] (Aulich et al., 2000 :2; Boston, 1996 : 109). L'extraordinaire variété des fonctions exercées par le gouvernement et les services exigés par ses organismes administratifs signifie que la délimitation et la séparation des rôles d'acheteur et de fournisseur peuvent engendrer « un réseau complexe de dispositions et de conventions » [traduction] (Aulich et al., 2000 : 3). Signalons par exemple les contrats axés sur le rendement pour les administrateurs responsables de l'application de politiques, les indicateurs de sortie/entrée, les normes de qualité, les coûts et les conventions redditionnelles entre les organismes de financement/d'orientation centraux et les autres fournisseurs de services de l'État ou des ONG et les fournisseurs de services privés, et les conventions analogues entre ces fournisseurs et des tiers lorsque les fonctions de prestation de services sont imparties en sous-traitance. Des MAF particuliers ont été mis au point dans divers secteurs publics comme la santé et le soin des aïnés, l'éducation et la formation, et les services d'emploi (Browning n.d.; Hanlon, 1997; Rowlands, 1999; Senate Finance and Public Administration References Committee, 1998).

En pratique, néanmoins, le MAF affiche deux caractéristiques principales. La première découle du recours aux contrats comme source de normes et de techniques en rapport avec la gestion de projets de politique gouvernementale, et ce pour contrôler les dépenses et optimiser les ressources d'une part, et pour gérer les relations entre les organismes de financement/d'orientation centraux et les fournisseurs des services d'autre part, en vue de la réalisation optimale des objectifs visés. La deuxième caractéristique générale du MAF découle du fait que la délimitation et la séparation des fonctions impose de nouvelles demandes sur les organismes de financement/d'orientation centraux.

Le recours aux contrats pour maïtriser le coût et assurer la qualité voulue en matière de prestation de services dans le cadre de projets de politique gouvernementale entraïne des résultats très comparables.

L'examen des ententes contractuelles utilisées dans le cadre d'approches fondées sur un MAF pour le financement de l'aide juridique révèle peu de dispositions uniques. C'est le cas notamment des ententes conclues par des organismes comme la Legal Services Commission, les régimes en place dans les provinces canadiennes et les commissions d'aide juridique en Australie. Tous ces organismes sont tenus de passer des contrats directement avec des fournisseurs indépendants comme les cabinets d'avocats et les OSBL pour l'achat des services nécessaires à la réalisation des objectifs d'un réseau d'aide juridique. Les dispositions contractuelles précisent habituellement le niveau et la nature des services, les coûts unitaires ou globaux, les responsabilités des parties et leur obligation redditionelle. Elles précises aussi des normes de qualité, des mesures du rendement et d'autres dispositions de contrôle des coûts, d'administration et d'efficacité, comme on en retrouve dans le cadre des approches fondées sur des MAF dans les domaines de la santé, du transport ou d'autres services fournis par le secteur public.

On peut mettre en lumière les caractéristiques d'une approche fondée sur un MAF pour le financement de l'aide juridique en examinant la pratique actuelle en Angleterre. Depuis 1999, la Legal Services Commission a eu recours à quatre types de contrats de services dans ses relations avec les cabinets d'avocat et les OSBL pour la prestation de services d'aide juridique. Pour les affaires au civil sans litigation (conseils, négociations, comparutions devant les tribunaux pour fins de mitigation et représentation juridique devant les tribunaux d'appel de l'immigration et de la santé mentale), elle a recours à des contrats particuliers dénommés « Legal Help and Controlled Legal Representation contracts ». Ces contrats précisent les parties du droit, p. ex. droit de la famille, droit de l'immigration, droit de créance, droit du bien-être social ou droit du logement en rapport avec lesquelles les cabinets d'avocats et les OSBL peuvent offrir des services d'aide juridique. Des avocats contractuels peuvent aussi fournir des services d'aide juridique dans certains cas horscatégorie (Moorhead, 2002). Le contrat de la Legal Services Commission précise le nombre de cas qui peuvent être entrepris sur une période de trois ans et le montant maximal qu'elle versera à un cabinet ou à un OSBL sur une période de 12 mois. Le montant en question est « fondé sur une estimation de la durée et du coût moyens des cas » [traduction] (Orchard, 2001 : 206). Les contrats prévoient une certaine souplesse dans la mesure où le nombre de cas et les paiements maximaux aux exécutants peuvent être modifiés selon la capacité financière et le régime de travail (sous réserve de garanties contractuelles) (Orchard, 2001 : 206-8).

La Legal Services Commission a aussi recours à des approches fondées sur le MAF pour financer des affaires au civil et au criminel. Dans les affaires de litigation au civil, elle passe un contrat avec les cabinets d'avocat pour la prestation de services de représentation juridique[8]. Ces contrats « sont en fait des contrats de concession de licence fondés sur des normes de qualité » [traduction] (Orchard, 2001 : 209). En 2000, certaines parties du droit, p. ex. droit de la famille, droit de l'immigration, droit de la négligence criminelle et de préjudice corporel, ont été réservées aux seuls cabinets contractants. Depuis le mois d'avril 2001, la prestation de représentation juridique dans toutes les affaires au civil est réservée à ces cabinets. Les avocats qui travaillent sous contrat peuvent aussi fournir des services de défense au criminel. Ces contrats comportent des normes de qualité, par exemple des normes de compétence visant les avocats et le personnel en question que la Legal Services Commission espère un jour pouvoir intégrer dans les cas d'aide juridique au civil. Bien que la prestation de services de défense s'effectue selon la demande, la vérification de la conformité aux autorisations légales des demandes de prestations dans le cadre de contrats d'aide juridique s'effectue sur une base annuelle. Les contrats d'aide juridique pour les procès au civil et de défense criminelle ne comportent pas de disposition limitant le nombre de cas pouvant être entrepris, ni le montant maximal pouvant être payé durant la période de validité du contrat (Orchard, 2001 : 209). La Legal Services Commission a aussi recours à des approches fondées sur un MAF pour gérer les dépenses dans les cas onéreux au civil (25 000 £+) et au criminel (150000 £+) ou de fraude grave (Orchard, 2001 : 209-10).

En Australie, les commissions d'aide juridique ont aussi eu recours à des approches fondées sur un MAF pour financer les contrats d'aide juridique passés avec des cabinets d'avocats. En 1999, par exemple, Legal Aid Queensland a adapté les contrats de franchise de l'ancienne English Legal Aid Board aux exigences du marché local afin de mettre en place un régime de fournisseurs privilégiés (Hodgson, 1999; Australian Law Reform Commission, 2000). On prévoit que d'autres commissions d'aide juridique suivront l'exemple de l'État de Queensland. Il est aussi probable que certaines valeurs liés aux MAF, telles la rentabilité, les résultats et la qualité soient désormais reflétées dans les processus d'établissement des coûts et de rémunération, de même que dans les attentes à l'égard du rendement des avocats qui fournissent les services d'aide juridique.

L'expérience australienne met aussi en lumière l'application du MAF en matière de financement intergouvernemental. En 1997, le gouvernement fédéral a ordonné l'intégration de mécanismes du MAF dans les nouvelles ententes en matière d'aide juridique intervenues entre le Commonwealth et les États (voir 7.0, ci-après). Dans le cadre de ces ententes, le Commonwealth achète des services juridiques auprès des principaux fournisseurs d'aide juridique des États et des territoires jusqu'à concurrence d'un montant annuel maximal en précisant des attentes indicatives de prestation de services sur une base annuelle (Senate Legal and Constitutional References Committee, 1998 : 216-7 et 222). En retour, les États et les territoires ont convenu que les commissions d'aide juridique limiteraient leurs dépenses de fonds fédéraux à la prestation de services d'aide juridique concernant des questions de compétence fédérale. Les ententes définissent qu'il s'agit de questions du ressort du Commonwealth, qui découlent de lois attribuant des responsabilités particulières au Commonwealth, qui s'inscrivent dans les priorités du Commonwealth ou qui sont liées à certains services particuliers comme les pensions alimentaires pour enfants et toute question concernant le Commonwealth découlant des services d'avocats de fonction, des conseils juridiques et des services d'éducation juridiques communautaires (Senate Legal and Constitutional References Committee, 1998 : 216 et 222).

Les ententes entre le Commonwealth et les États de 1997 et des années subséquentes comportent d'autres caractéristiques du MAF. Des annexes détaillées énonçant les priorités de service du Commonwealth et des lignes directrices en matière de dépenses couvrant, y compris les critères de l'examen des moyens d'existence et du mérite, visent à faire valoir les exigences fédérales en matière de contrôle des coûts et d'efficience, et ce en contrôlant l'affectation des fonds fédéraux d'aide juridique aux États et aux territoires (Senate Legal and Constitutional References Committee, 1998 : 225-8 et 229-44). Les ententes obligent aussi les commissions d'aide juridique des États et des territoires à faire en sorte que les services d'aide juridique financés par le gouvernement fédéral soit fournis de la façon la plus efficace et économique possible (en tenant compte des services qu'une partie payante serait susceptible d'obtenir), et que les mécanismes de prestation de service favorisent l'efficacité maximale (Senate Legal and Constitutional References Committee, 1998 : 217-8). Les ententes imposent aussi de nouvelles obligations redditionnelles et de nouvelles responsabilités. Les fournisseurs d'aide juridique au niveau de l'État et des territoires sont tenus d'installer et d'utiliser un logiciel particulier, de colliger les données de gestion prescrites par les gouvernements et de produire des rapports de rendement conformes aux exigences du Commonwealth, à savoir les Commonwealth Data and Performance Monitoring Requirements (Senate Legal and Constitutional References Committee, 1998 : 218). Les ententes australiennes, par exemple, exigent que les services soient fournis avec le maximum d'efficacité et de rentabilité, en tenant compte des services qu'une partie payante serait susceptible d'obtenir. Les ententes exigent aussi que les mécanismes de prestation favorisent l'efficacité maximale (Senate Legal and Constitutional References Committee, 1998 : 217- 8). Bref, l'approche fondée sur le MAF reflétée dans les accords intergouvernementaux d'après 1997 prévoit des mécanismes permettant au Commonwealth de faire valoir son droit de contrôler les dépenses de fonds fédéraux en matière d'aide juridique.

Le deuxième caractéristiques générales des MAF dans la pratique tient au fait que la délimitation et la séparation des fonctions de politique publique impose de nouvelles demandes sur les organismes de financement/d'orientation centraux. Le MAF permet à ces organismes de se concentrer sur la gamme et la qualité des services nécessaires pour répondre aux besoins de la collectivité (Boyd et Cronin, 1994; Aulich et al., 2000 : 3). Ainsi, le MAF appelle un accent renouvelé en matière d'élaboration de politiques et la disponibilité de spécialistes en ce domaine au sein d'organismes de financement/d'orientation centraux. Le recours à des normes et à des techniques contractuelles propres aux mécanismes des MAF exige aussi la disponibilité de personnes possédant les compétences socio-juridiques nécessaires aux fins d'élaboration de contrats, par exemple des aptitudes poussées en matière de communication et de négociation, de même que de personnes possédant les compétences juridiques, comptables et de gestion financière pour l'administration suivie de contrats.

L'application du MAF entraïne par ailleurs de nouveaux besoins d'information, en partie pour permettre aux organismes de financement/d'orientation centraux de gérer le rendement et les résultats prévus dans les contrats de services. Les contrats de la Legal Services Commission susmentionnés, par exemple, sont fondés sur une connaissance intime des coûts et procédés en vigueur dans les cabinets d'avocats, des autres aspects du travail des avocats et des marchés des services juridiques, y compris ceux qui sont desservis par des OSBL, et de services non juridiques (Sherr, 2001). Mais le recours aux MAF aux fins de financement entraïne aussi de nouveaux besoins d'information pour permettre aux organismes de financement et d'administration centrale d'exercer leurs nouvelles fonctions en matière d'élaboration de politiques. Ainsi, par suite de l'application d'une approche fondée sur le MAF en matière de financement, on s'attendrait à une augmentation des investissements des organismes de financement/d'orientation centraux dans la recherche appliquée à l'élaboration de politiques. En Angleterre, par exemple, et ce depuis 1988, les responsables de la planification de la politique de l'aide juridique, l'élaboration des devis de contrats et le contrôle de l'exécution de contrats peuvent se prévaloir d'un service de recherche juridique bien financé. Il en va de même en Australie, mais dans une bien moindre mesure. Depuis 1997, le gouvernement fédéral a remis l'accent sur la recherche en matière d'élaboration de politiques, commandant des recherches sur les besoins en matière d'aide juridique, la fourniture de services juridiques axés sur le droit de la famille et d'autres recherches analogues (Hunter, 1999 et 2000; Fleming 2000 et 2002).

Une autre caractéristique de l'approche fondée sur un MAF pour le financement de l'aide juridique tient aux possibilités qu'elle ouvre. L'accent sur l'élaboration de politiques favorise l'élargissement de la vision des organismes de financement/d'orientation centraux. En Angleterre, par exemple, le PDG de la Legal Services Commission signale que « nous pouvons aussi consentir des subventions, sous réserve de divers types de contrats, pour appuyer les objectifs globaux du Community Legal Service et financer diverses méthodes de prestation de services. » [traduction] (Orchard, 2001 : 208). Cela est conforme aux coutumes en matière de passation de contrats et on peut s'attendre à ce que les bailleurs de fond examinent d'autres sources que les fournisseurs de services habituels. Il en va de même en Australie.