Le Financement de l'aide juridique à partir de l'approche acheteur-fournisseur

6. Les avantages d'un modèle fondé sur une relation acheteur fournisseur (MAF)

La cinquième question du cadre de référence en rapport avec l'expérience australienne porte sur les avantages d'un modèle fondé sur la relation acheteur-fournisseur (MAF). Une réponse complète à cette question exigerait la tenue d'interviews et l'accès aux données de la FLAAD et des commissions d'aide juridique des États et des territoires. Par ailleurs, l'expérience australienne du MAF est toute récente et limitée. Les mécanismes du MAF (voir 3.0) ont été intégrés pour la première fois dans les ententes d'aide juridique entre le Commonwealth et les États durant l'exercice 1997-1998 (Fleming, 2000). L'exercice 2001-2002 représente « la première année de mise en oeuvre d'une approche en matière de financement de l'aide juridique fondée sur le MAF. » [traduction] (Bourke, 2001 : 34). L'expérience de la prestation des services d'aide juridique selon le MAF est aussi limitée comparativement, par exemple, à celle de l'Angleterre et du pays de Galles (voir 3.0) et à d'autres projets d'intérêt public entrepris par le gouvernement fédéral et celui des États.

Qui plus est, l'expérience australienne du MAF est en évolution constante. Le gouvernement fédéral et la FLLAD, par exemple, ne sont pas tenus d'adopter intégralement le MAF dans le cadre des ententes actuelles sur l'aide juridique entre le Commonwealth et les États. Ils sont disposés à expérimenter divers modèles pourvu que ces derniers aient recours à des mécanismes spécifiques du M (mécanismes AF) qui permettent l'application de la politique du Commonwealth selon les priorités du gouvernement (Bourke, 2001 : 10). On peut aussi constater des possibilités d'évolution similaires dans les États. La loi constituante de Legal Aid Queensland, par exemple, oblige cet organisme à « adopter des méthodes novatrices de prestation d'assistance juridique de manière à réduire au maximum le besoin de services juridiques individuels au sein de la collectivité » [traduction] (Legal Aid Act 1997; Hodgson, 1999).

Il faut aussi reconnaïtre les caractéristiques particulières du MAF qui ont été incorporées dans les ententes entre le Commonwealth et les États après 1996. Ces ententes prévoient un mécanisme AF selon lequel les États et les commissions d'aide juridique des États s'engagent par contrat à fournir des services d'aide juridique, de même qu'une expertise et une infrastructure connexe, pour les besoins du gouvernement fédéral, et ce selon des modalités spécifiques (voir 3.0). Le gouvernement fédéral se réserve le droit de modifier les modalités à la lumière desquelles les commissions d'aide juridique des États et des territoires sont autorisées à dépenser des fonds fédéraux d'aide juridique. Cela peut se produire, par exemple, par suite de la modification de politiques fédérales ou de l'adoption de nouvelles politiques, de nouveaux objectifs de dépense fédéraux, de modifications apportées aux critères d'admissibilité et aux plafonds de coûts relativement à certaines questions. La conformité des fournisseurs de services par rapport aux conditions de financement fait l'objet d'un contrôle par la FLLAD.

Il faut savoir que les ententes en matière d'aide juridique entre le Commonwealth et les États engendrent une relation hybride ou bidimensionnelle entre les parties. D'une part, les États et leurs commissions d'aide juridique s'engagent par contrat à titre de fournisseurs de services de première ligne. Ainsi, les fonds fédéraux sont affectés à des cas d'aide juridique de ressort fédéral confiés à des avocats salariés. D'autre part, les États et leurs commissions d'aide juridique s'engagent aussi par contrat à titre de fournisseurs de services indirects. Le mécanisme AF prévu aux ententes entre le Commonwealth et les États suppose que les commissions d'aide juridique agiront aussi comme acheteurs de services auprès d'avocat de pratique privée en exercice pour la prestation d'aide juridique dans le cadre d'affaires de compétence fédérale (Bourke, 2001 : 9; Hodgins, 1999). De plus, le gouvernement fédéral et les commissions d'aide juridique des États reconnaissent la nature particulière des dispositions AF des ententes en matière d'aide juridique. Ils conviennent que la relation AF « n'est pas une relation strictement commerciale » [traduction] (Bourke, 2001 : 10; Hodgins 1999). Les parties perçoivent plutôt cette nouvelle relation comme étant fondée sur « l'exercice de leurs rôles et responsabilités respectifs dans le but commun d'appliquer la politique gouvernementale visant à procurer un accès raisonnable à la justice au moyen de services d'aide juridique opportuns et de qualité supérieure, et ce en optimisant les ressources » [traduction] (Hodgins, 1999; Bourke, 2001 : 10).

C'est le Commonwealth qui bénéficie le plus des principaux avantages découlant du MAF. Cela ne veut pas dire que ses anciens « partenaires » dans le cadre de l'approche fondée sur l'intérêt mutuel n'en bénéficient pas ou qu'ils pourraient en bénéficier ultérieurement. Le financement de l'aide juridique fondé sur la relation AF présente des avantages potentiels pour les avocats en cabinet et les autres avocats en exercice, et ce sur les plans de la gestion, de la planification financière et de la commercialisation. L'approche AF peut aussi favoriser l'expansion et l'enrichissement des activités professionnelles (voir 9.0). Les CCJ ont aussi bénéficié de la nouvelle approche intégrée, axée sur l'aide juridique et l'accès à la justice, adoptée parallèlement à l'approche AF en matière de financement. Les gouvernements fédéraux ont augmenté les dépenses à l'égard de la prestation de services juridiques au niveau communautaire en augmentant le nombre et le ressort des CCJ, particulièrement dans les régions rurales et éloignées (Williams, 1999(a).

Comme on l'a mentionné plus haut, particulièrement dans la réponse à la question 2, les commissions d'aide juridique des États et des territoires ont aussi commencé à bénéficier des avantages du MAF. Même avant 1997, on pouvait constater que les commissions d'aide juridique avaient adopté des approches AF à l'échelon local par suite, en partie, de la diffusion de la NGP dans le secteur public de l'Australie depuis 1980 et en partie par suite de pressions et d'initiatives locales visant à améliorer la rentabilité de la prestation de services (Williams, 1999(a)). Les exigences des ententes de financement entre le Commonwealth et les États après 1997 ont élargi le domaine des approches AF dans les États et les territoires. Certains états ont réagi en modifiant les fonctions des commissions d'aide juridique prévues par la loi. Les fonctions de Legal Aid Queensland, par exemple, englobent désormais la prestation d'aide juridique au titre de fournisseur de service en vertu d'arrangements intervenus avec le Commonwealth ou autrement (Legal Aid Act 1997, art. 7). Même dans les États et les territoires où la loi sur l'aide juridique n'a pas été modifiée, l'adoption du MAF dans le cadre des ententes entre le Commonwealth et les États a entraïné des conséquences importantes. Depuis 1997, les commissions d'aide juridique ont amélioré la diffusion d'information, la gestion et le contrôle des coûts et d'autres systèmes pour se conformer aux conditions de financement et aux attentes en matière de prestation de services précisées dans les ententes en matière d'aide juridique intervenues entre le Commonwealth et les États. À ce sujet, le PDG de Legal Aid Queensland a tenu le propos suivant :

La fonction d'achat exercée par les commissions au nom du Commonwealth entraïne l'obligation de faire en sorte que la méthode de prestation de services est déterminée conformément aux exigences en matière d'optionnalité. Il est d'une importance capitale de connaïtre le coût unitaire des services juridiques internes. À cette fin, des efforts considérables ont été déployés pour installer des systèmes de contrôle des coûts à partir d'activités, de même que des systèmes horocompteurs qui faciliteront l'établissement du coût des services juridiques en interne. On s'attend à ce que les commissions d'aide juridique prennent des décisions cohérentes au sujet de la proportion et des catégories de services fournis par des avocats en interne. [traduction] (Hodgins, 1999).

L'adoption d'approches fondées sur la relation AF, sous l'influence de la NGP, a incité le gouvernement de certains États et territoires à réorganiser les commissions d'aide juridique et à redéfinir leur rôle et leurs fonctions. Les mécanismes de régie interne ont été rationalisés. Les comités de direction sont plus petits, ils sont formés de représentants internes et leur pouvoir est moins collégial. Les fonctions de ces commissions d'aide juridique remaniées mettent davantage l'accent sur les opérations d'affaires qu'auparavant. Depuis 1997, par exemple, Legal Aid Queensland, est tenue par la loi de faire en sorte que « l'assistance juridique soit fournie aux personnes le plus efficacement et le plus économiquement possible » [traduction] (Legal Aid Act 1997).

Les commissions d'aide juridique sont d'importants consommateurs de services juridiques. À ce titre, on s'attendrait à ce que l'adoption du MAF s'accompagne des avantages inhérents à ce modèle, tant sur le plan des services achetés auprès d'avocats en exercice de pratique privée que sur celui des services fournis par des avocats en exercice à l'emploi des commissions d'aide juridique. Parmi ces avantages inhérents, signalons :

Selon les ouvrages consacrés à la question, l'adoption du MAF pourrait améliorer la responsabilité comptable, la gestion, la souplesse, le choix d'options politiques et de stratégies de prestation de services, tout en ciblant des résultats qui répondent aux besoins manifestes en matière de prestation de services. Dans certaines circonstances, on estime que le MAF permettra même aux organismes de financement ou d'administration centrale de créer des marchés ou d'intervenir sur les marchés existants (Boyd et Cronin, 1994; Aulich et al., 2000 : 3).

Manifestement, le gouvernement fédéral peut également bénéficier de ces avantages généreux. L'expérience de l'Angleterre porte à croire qu'une approche fondée sur la relation AF favorise l'innovation et l'expérimentation en matière de méthodes de prestation de services (Orchard, 2001). La FLLAD a signalé qu'elle est ouverte à de telles possibilités (voir plus haut).

Jusqu'à ce jour, cependant, le principal avantage du MAF tient au fait qu'il a permis au Commonwealth de contrôler ses dépenses en matière d'aide juridique. Le gouvernement fédéral et la FLLAD estiment que les mécanismes du MAF intégrés dans les ententes entre le Commonwealth et les États après 1997 « permettent effectivement de respecter les priorités du gouvernement en matière d'aide juridique » [traduction] (Bourke, 2001 : 10; Williams, 1999(a)). Le nouveau mécanisme de financement a permis au Commonwealth de se libérer des contraintes du « système des nombres » et du financement global des commissions d'aide juridiques des États et des territoires (voir 4.0). Ni l'un ni l'autre de ces modes de financement était lié à des besoins concrets, en particulier aux besoins d'aide juridique en rapport avec des questions de compétence fédérale. Depuis 1997, le gouvernement fédéral et la FLLAD ont investi dans la recherche sur les besoins et mis au point des formules pour évaluer la demande d'aide juridique relativement aux affaires de compétence fédérale. Ces formules servent maintenant à l'attribution de fonds fédéraux en matière d'aide juridique aux États et aux territoires et elles ont été intégrées dans les ententes actuelles sur l'aide juridique entre le Commonwealth et les États (Bourke, 2001 : 13). On estime que cet avantage procure non seulement une base davantage rationnelle et impartiale pour l'affectation de fonds fédéraux d'aide juridique, mais aussi qu'il favorise, de concert avec la politique du Commonwealth et les critères d'admissibilité, l'équité et l'uniformité à l'échelon national sur les plans de la disponibilité et de l'accès aux services d'aide juridique financés par le gouvernement fédéral, et ce à l'échelon national(Bourke, 2001 : 22-24). En même temps, le MAF et les initiatives connexes susmentionnées ouvrent la voie à l'orientation davantage stratégique du financement de l'aide juridique (Williams, 1999(a) : 6)).

L'adoption d'une approche fondée sur la relation AF pour le financement fédéral de l'aide juridique a aussi amélioré la filière de responsabilisation, par suite de l'adoption de mesures améliorées pour la collecte de données sur le rendement, un cadre amélioré de surveillance et de production de rapports, tant sur le plan financier que sur les plans quantitatif et qualitatif. Le gouvernement fédéral estime aussi qu'il est possible d'améliorer davantage les critères de production de rapports, y compris les normes de qualité (Bourke, 2001 : 13). Mais le MAF comporte d'autres avantages en ce sens qu'il a forcé le gouvernement fédéral et la FLLAD à formuler et à publier les politiques en matière d'aide juridique (voir 2.0, plus haut), à maintenir ses investissements dans la technologie du contrôle des données et du personnel, et stimulé l'investissement dans des projets de recherche appliquée et axés sur la politique (voir 2.0, plus haut).

Les avantages pour le gouvernement fédéral ne se limitent pas aux nouvelles relations entre celui-ci et les commissions d'aide juridique relativement aux plans du financement et des orientations stratégiques. Le gouvernement a aussi adopté un MAF pour le financement des CCJ qui ont dû installer des systèmes d'enregistrement de cas pour améliorer la production de résultats concernant les cas financés par des fonds fédéraux (Williams, 1999(a)). De plus, en assurant le contrôle des dépenses fédérales, le gouvernement du Commonwealth a réussi à mieux faire connaïtre sa politique nationale d'aide juridique, et ce à un niveau sans précédent depuis le milieu des années 1970 (Fleming, 2000 : 371). Par contre, la délimitation des responsabilités fédérales dans les nouvelles ententes d'aide juridique a forcé les gouvernements des États et des territoires à concentrer sur les besoins d'aide juridique dans leurs propres systèmes juridiques. Certains États ont même consenti des augmentations modestes, mais importantes, du financement de leurs commissions d'aide juridique (Fleming, 2000 : 372).

Les avantages du MAF en rapport avec la gestion du financement fédéral de l'aide juridique ne peuvent pas être examinés isolément. En 1994-1995, le gouvernement fédéral a réorienté sa politique en matière de financement et la prestation de services d'aide juridique, s'écartant de l'institution socio-juridique de l'aide juridique au profit d'une approche fondée sur l'accès à la justice, définie comme une approche globale visant à procurer un accès égal, équitable, approprié et abordable à un système juridique national efficace et concurrentiel (Access to Justice Advisory Committee, 1994 et Attorney-General's Department, 1995; 8.0, ci-après). Cette nouvelle approche a engendré deux conséquences pour la dynamique de l'aide juridique. La première, à savoir l'importance diminuée de l'institution socio-juridique de l'aide juridique est abordée plus loin (voir 8.0). La seconde, tient au fait que la politique fédérale en matière d'aide juridique est désormais « définie en termes plus généraux » [traduction] et que, sur le plan de l'orientation, on assiste à « une tendance de plus en plus marquée aux solutions des problèmes juridiques qui n'entraïnent pas de litigation » (Bourke, 2001 : 1).

Cette tendance entraïne « l'intégration d'un éventail de services. les dispositions concernant la prestation de services d'aide juridique fédéraux visent non seulement les fournisseurs de services comme les commissions d'aide juridique (CAJ) et les services juridiques communautaires, mais aussi un éventail d'autres fournisseurs de services, par exemple des organismes de médiation, de counseling, de conciliation et ainsi de suite » [traduction] (Bourke, 2001 : 20). En raison de cette nouvelle approche intégrée, la FLLAD a dû jouer adopter une démarche davantage proactive. Son rôle dans le projet de droit de la famille, dans le cadre de la réforme des Aboriginal and Torres Strait Islander Legal Services et de divers programmes de résolution préventive de conflits (Preventive Dispute Resolution ou PDR) met en lumière ses nouvelles fonctions élargies en tant qu'organisme de coordination des services juridiques financés par le gouvernement fédéral. (Bourke, 2001 : 3; Williams, 1999(a)).

Le MAF offre d'autres avantages dans le contexte du secteur public. Le contrôle des dépenses grâce aux mécanismes du MAF permet aux gestionnaires de programmes d'aligner les dépenses sur la politique, conformément aux exigences du ministère des Finances. En Angleterre, par exemple, la Legal Services Commission cite pareille capacité au titre d'un des principaux bénéfices de l'adoption du MAF pour le financement et la prestation des services d'aide juridique par dans le cadre de contrats passés avec des fournisseurs (Orchard, 2001). Dans le contexte australien, l'information de gestion acheminée au gouvernement fédéral et la FLLAD en vertu des dispositions des ententes entre le Commonwealth et les États d'après 1997 ne satisfait probablement pas, pour le moment, aux critères de rendement du régime d'aide juridique fédéral imposés par le ministère des Finances du Commonwealth. Malgré tout, sur ce plan, les gestionnaires de programmes ont gagné énormément de terrain par rapport à 1996. Qui plus est, l'adoption du MAF a probablement aussi confirmé pour le bénéfice des fonctionnaires du ministère des Finances, la bonne foi des gestionnaires de programmes fédéraux d'aide juridique, sur le plan de l'application des normes sur le contrôle des coûts, de la responsabilisation et de l'efficacité.

Depuis le milieu des années 1990, l'adoption du MAF et les incidences de celui-ci sur le plan de la gestion du régime national d'aide juridique, par exemple l'introduction de critères de concurrence et d'efficacité, l'adoption de styles de gestion inspirés de l'entreprise privée et autres techniques de la NGP, ont engendré un autre lien important entre le secteur public fédéral et celui des États et des territoires (Fleming, 2000 : 371). Au niveau des commissions d'aide juridique, les CCJ et la profession juridique s'opposaient à l'adoption de techniques de la NGP en matière de financement et de prestation de services d'aide juridique. Et avec raison dans certains cas. L'application du MAF et d'autres techniques de la NGP dans le domaine de l'aide juridique comporte aussi des risques (voir 8.0 et 9.0, ci-après). À tort ou à raison, cependant, le MIM était une relique des années 1970. Le régime national d'aide juridique ne peut que profiter de l'application de techniques modernes de gestion publique aux projets d'intérêt public. Qui plus est, certains organismes du secteur public fédéral, comme le Department of Family and Community Services, l'Australian Quarantine and Inspection Service, Centrelink et Telstra ont fait la preuve des avantages du MAF et d'autre techniques administratives de la NGP pour assouplir les modes de prestation de services aux citoyens en accord avec les objectifs de la politique sociale et de la politique de justice sociale de l'État (Prothero, 1999; Johnston, 1999; Fleming, 1997 et 2000).