Revue de l’année : compatibilité des lois

Selon l’article 5 de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies, le gouvernement du Canada a l’obligation de prendre, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones, toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que les lois fédérales soient compatibles avec la Déclaration des Nations Unies. Cette obligation s’applique à l’élaboration de nouvelles lois et à la modification des lois fédérales existantes qui ont une incidence sur les droits des peuples autochtones. Le Plan d’action comprend à la fois des mesures destinées à faire progresser la mise en œuvre de l’article 5 en général et des mesures qui visent des initiatives réglementaires et législatives spécifiques.

Un certain nombre de cadres législatifs existants contribuent à l’avancement des objectifs de la Déclaration des Nations Unies et sont spécifiquement conçus pour que les peuples autochtones participent à leur mise en œuvre ou aux processus connexes. Depuis la dernière période de rapport, diverses mesures législatives destinées à assurer la compatibilité avec la Déclaration des Nations Unies ont progressé dans le cadre du processus législatif, et de nouvelles initiatives législatives et réglementaires ont été élaborées en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones. Avec le dépôt du Plan d’action, nous nous sommes dotés de mesures qui visent spécifiquement à faire progresser la mise en œuvre de l’article 5 au cours des mois et des années à venir.

Initiatives législatives en lien avec l’article 5 – faits saillants

Le 9 février 2024, la Cour suprême du Canada (la CSC) a rendu un avis unanime dans le cadre du Renvoi relatif à la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis⁠Note de bas de page 1 (le Renvoi). S’exprimant en tant que la « Cour », les juges ont conclu que la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis appuie les objectifs poursuivis à la fois par la Déclaration des Nations Unies et par la Loi sur la Déclaration des Nations Unies. Pour la première fois dans cet avis, la Cour suprême s’est prononcée sur la façon dont une loi spécifique peut contribuer à l’atteinte des objectifs de la Déclaration des Nations Unies. La Cour a souligné que la Loi, qui a été élaborée en consultation et en collaboration étroites avec les peuples autochtones, constitue un exemple de réconciliation par voie législative. L’avis de la Cour dans ce renvoi concorde avec les travaux qui sont menés en lien avec la mesure no 29 du chapitre « Priorités partagées » et la mesure no 5 du chapitre « Priorités des Métis », qui sont toutes deux axées sur la mise en œuvre de cette loi.

Parmi les six initiatives législatives dont traitait le rapport de l’an dernier, deux sont entrées en vigueur et ont maintenant force de loi : la Loi modifiant la Loi sur la gestion financière des premières nations, modifiant d’autres lois en conséquence et apportant une clarification relativement à une autre loi (auparavant le projet de loi C-45), qui a reçu la sanction royale le 20 juin 2023, et la Loi prévoyant la constitution d’un conseil national de réconciliation (auparavant le projet de loi C-29). Le projet de loi C-29 a reçu la sanction royale le 30 avril 2024. Cette initiative contribue à la mise en œuvre des appels à l’action nos 53 à 56 de la Commission de vérité et réconciliation, qui demandent au gouvernement du Canada de mettre sur pied un conseil national de réconciliation.

En date du 31 mars 2024, trois des autres initiatives législatives abordées dans le rapport de l’an dernier étaient à l’étude au Parlement :

Plusieurs nouvelles initiatives législatives ou réglementaires en lien avec l’article 5 ont également progressé entre le 1er avril 2023 et le 31 mars 2024, et d’autres, comme le projet de loi C-69 (déposé le 6 avril 2024) qui propose d’apporter des modifications à la Loi sur l’évaluation d’impact, continueront de progresser au cours du présent exercice. En date du 31 mars 2024, ces initiatives comprenaient les suivantes (une liste plus détaillée est présentée à l’annexe E) :

Apprentissage et garde des jeunes enfants

La Loi relative à l’apprentissage et à la garde des jeunes enfants au Canada (titre abrégé : Loi sur l’apprentissage et la garde des jeunes enfants au Canada) a reçu la sanction royale le 19 mars 2024. Cette mesure législative reflète l’engagement du gouvernement du Canada à veiller à ce que les familles canadiennes disposent d’un accès durable à des services d’apprentissage et de garde des jeunes enfants (AGJE) qui soient abordables, inclusifs et de grande qualité. Elle est liée à la mesure no 103 du chapitre « Priorités partagées » du Plan d’action, qui consiste à continuer de soutenir et de faire progresser l’autodétermination dans la prestation de services d’apprentissage et de garde culturellement adaptés aux jeunes enfants autochtones. Cet objectif sera atteint grâce au cadre d’apprentissage et de garde des jeunes enfants autochtones (AGJEA) qui sera élaboré conjointement et aux fonds fédéraux qui seront alloués à sa mise en œuvre. La mise en œuvre continue du système pancanadien d’AGJE comprend l’Initiative sur l’AGJEA, qui est guidée par les tables de partenariat avec les représentants nommés par les dirigeants respectifs des Premières Nations, des Inuits et de la Nation métisse aux échelles nationale et régionale. Les tables travaillent en collaboration avec les partenaires fédéraux afin de faciliter les processus de planification, d’établissement des priorités et de prise de décisions dirigés par les Autochtones.

Gouvernance et autodétermination de la Nation haïda

Le projet de loi S-16, Loi concernant la reconnaissance de la Nation haïda et du Conseil de la Nation haïda (Loi sur la reconnaissance de la Nation haïda), en est à la troisième lecture au Sénat. Ce projet de loi confirme que le gouvernement du Canada reconnaît que la Nation haïda est titulaire de droits inhérents à la gouvernance et à l’autodétermination. S’il est adopté, le Conseil de la Nation haïda sera officiellement reconnu comme étant le gouvernement autorisé à agir pour le compte de la Nation haïda. Le Conseil a pour mandat, en vertu de la Constitution de la Nation haïda, de diriger les affaires extérieures de la Nation haïda et d’assurer l’intendance des terres et des eaux de Haida Gwaii au nom de la Nation haïda. L’accord intitulé « Nang K̲’uula • Nang K̲′úulaas Recognition Agreement » qui est mis en œuvre par ce projet de loi a été négocié avec la Nation haïda. Conformément à la Déclaration des Nations Unies, le Canada continuera de travailler avec le Conseil de la Nation haïda pour respecter, soutenir et affirmer les droits du peuple haïda.

Emplois durables

Le projet de loi C-50, Loi canadienne sur les emplois durables, en est à l’étape du rapport à la Chambre des communes. Le projet de loi sur les emplois durables vise à créer un cadre qui permettra d’entretenir un dialogue continu avec les peuples autochtones dans le cadre de l’approche du Canada pour la création d’emplois durables. Le Conseil du partenariat pour des emplois durables qui est proposé dans le projet de loi comprendra trois membres qui représenteront les peuples autochtones sur le fondement des distinctions.

Consultation et collaboration avec les partenaires autochtones

La présente section porte sur les réflexions qui ont été formulées relativement à la mise en œuvre de l’article 5 de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies au cours de la dernière année, à la fois par les peuples et les organisations autochtones et par les ministères et organismes fédéraux qui ont pris part aux travaux de mise en œuvre. Deux grands thèmes se sont dégagés des commentaires reçus : la transparence et la clarté dans le processus de mise en œuvre de l’article 5; et la participation efficace aux processus de consultation et de collaboration qui s’y rapportent.

Transparence et clarté dans la mise en œuvre

Selon leurs lettres de mandat, tous les ministres fédéraux ont la responsabilité de « mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et de travailler en partenariat avec les Autochtones pour faire mieux reconnaître leurs droits ». Assurer la compatibilité des lois fédérales (y compris les règlements) avec la Déclaration des Nations Unies en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones est un travail qui incombe à chaque ministre et à chaque ministère. De nombreux ministères ont communiqué des renseignements sur la façon dont ils ont travaillé avec les peuples autochtones pour atteindre cet objectif; ces renseignements sont présentés sous forme de résumés dans les annexes du présent Rapport.

Le ministère de la Justice du Canada a mis au point plusieurs outils et formations à l’intention des fonctionnaires fédéraux afin d’accroître leurs connaissances au sujet de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies. Une orientation provisoire sur l’application de l’article 5 de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies a également été élaborée à la lumière, notamment, des points de vue exprimés par les peuples autochtones pendant l’élaboration du Plan d’action. Plusieurs ministères ont adapté cette orientation provisoire générale en fonction de leurs propres approches internes pour évaluer la compatibilité avec la Déclaration des Nations Unies.

Ces approches provisoires ne sont qu’un début. La mise en œuvre de la mesure no 1 du chapitre « Priorités partagées », qui prendra appui sur le travail accompli à ce jour, contribuera à accroître la clarté, l’uniformité et la transparence du processus de mise en œuvre de l’article 5 et des processus de consultation et de collaboration qui s’y rapportent. Alors qu’il travaille à mettre en œuvre la mesure no 1 du chapitre « Priorités partagées » en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones, le gouvernement du Canada continue de tirer des leçons de ses expériences. Les premiers processus de consultation et de collaboration relatifs à cette mesure auront lieu au cours des prochains mois; les travaux de planification en ce sens sont amorcés.

Le gouvernement a déployé des efforts considérables pour mettre en place des processus nationaux et régionaux et nouer des relations bilatérales avec les partenaires autochtones, y compris, sans toutefois s’y limiter, les mécanismes bilatéraux permanents dirigés par Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC), et il poursuivra ses efforts en ce sens. Ces partenariats sont autant d’occasions de collaborer pour faire progresser la mise en œuvre de l’article 5. Des plans de travail, des mandats et des structures apparentées ont été ou sont en voie d’être élaborés conjointement avec certaines organisations représentatives nationales et régionales. Ces divers processus et relations bilatérales seront mis à profit pour faire progresser les questions prioritaires liées à l’article 5 de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies.

Maintenant que la Loi sur la Déclaration des Nations Unies et l’obligation prévue à l’article 5 sont mieux connues, les ministères et organismes sont plus nombreux à réfléchir à la façon de consulter les peuples autochtones et de collaborer avec eux relativement aux initiatives législatives et réglementaires qui les touchent plus particulièrement, en vue d’assurer la compatibilité de ces dernières avec la Déclaration des Nations Unies. Le fait de définir des pratiques exemplaires et de tirer des leçons des expériences partagées par les peuples autochtones – y compris celles communiquées pendant les cycles de rapports annuels – contribuera également à mieux faire connaître les obligations énoncées dans cette partie de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies et à accroître leur application.

Le Parlement a également contribué à la transparence et la reddition de comptes à l’égard de cette exigence, notamment en questionnant les ministres parrains et marraines, les représentants des ministères et d’autres intervenants sur les processus de consultation et de collaboration menés relativement aux projets de loi qui sont débattus et étudiés (voir, à titre d’exemple, les nombreuses questions soulevées par le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones au sujet du projet de loi S-13 et l’étude amorcée par ce même Comité en vue d’évaluer la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (2021). Les résultats de cette étude sont attendus en 2025). Le Parlement a également été appelé à examiner des amendements potentiels aux projets de loi liés à la Déclaration des Nations Unies au cours du processus parlementaire.

Les peuples autochtones et les représentants du gouvernement s’entendent sur la nécessité de veiller à ce que l’article 5 de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies soit mis en œuvre avec clarté et transparence et à ce que les peuples autochtones puissent participer de façon significative aux processus de consultation et de collaboration s’y rattachant. Les ministères fédéraux continuent d’apprendre de leurs expériences et par l’intermédiaire de formations, et partagent entre eux et avec les peuples autochtones les leçons apprises et les pratiques exemplaires.

Formation continue et sensibilisation accrue

Le gouvernement du Canada a mené des activités de sensibilisation et continue d’offrir de la formation dans l’ensemble des ministères pour s’assurer que les fonctionnaires fédéraux, y compris les avocats de la fonction publique, comprennent bien leurs obligations au titre de l’article 5 et les respectent. De plus, la mesure no 14 du chapitre « Priorités partagées » prévoit que le gouvernement du Canada doit élaborer et mettre en œuvre, conjointement avec des experts autochtones, une formation essentielle pour les fonctionnaires fédéraux. Cette formation permettra aux fonctionnaires d’acquérir des connaissances et des compétences fondamentales au sujet de l’histoire et des droits des peuples autochtones du Canada. L’élaboration collaborative de cette formation est en cours. Dans l’intervalle, le ministère de la Justice et d’autres ministères ont pris des mesures proactives pour s’assurer que les fonctionnaires comprennent bien les obligations énoncées dans la Loi sur la Déclaration des Nations Unies. De nombreuses activités de formation et de sensibilisation ont été menées à ce jour, notamment les suivantes :

  • Un événement sur la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies au sein de la fonction publique, organisé conjointement par le ministère de la Justice du Canada et l’École de la fonction publique du Canada, a eu lieu le 17 octobre 2023. Plus de 1 800 fonctionnaires fédéraux y ont participé. Des panélistes autochtones et des fonctionnaires fédéraux ont présenté leurs points de vue et leurs expériences en lien avec la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies. De courtes vidéos de l’événement ont été réalisées afin de rendre la formation accessible au plus grand nombre dans le cadre d’un nouveau portail d’apprentissage en ligne sur la Déclaration des Nations Unies et la Loi sur la Déclaration des Nations Unies qui sera lancé en 2024.
  • Les 18 et 19 octobre 2023, le Secrétariat de mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies du ministère de la Justice du Canada a tenu un atelier interministériel qui visait à réunir en un même lieu des représentants de nombreux ministères et organismes en vue de coordonner la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies et du Plan d’action. Plus de 130 représentants de 35 ministères et organismes fédéraux étaient présents à l’atelier, et 225 autres y ont participé virtuellement.
  • Onze séances de formation sur la Loi sur la Déclaration des Nations Unies – certaines élémentaires, d’autres avancées – ont été organisées à l’intention des fonctionnaires fédéraux par le Centre de services de formation juridique du ministère de la Justice. Plus de 500 fonctionnaires fédéraux et plus de 450 juristes du ministère de la Justice y ont assisté.
  • Ressources naturelles Canada (RNCan) et le ministère de la Justice du Canada ont collaboré pour offrir à 574 employés de RNCan et des organismes qui font partie du portefeuille du ministère une formation axée sur l’article 5 et les autres obligations énoncées dans la Loi sur la Déclaration des Nations Unies. La plupart des participants ont affirmé que les séances leur ont permis d’accroître de façon importante leur connaissance de la Déclaration des Nations Unies et de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies, et bon nombre d’entre eux ont exprimé le souhait d’en apprendre davantage sur des sujets connexes.
  • Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC) a élaboré et mis à l’essai un module de formation de deux heures portant sur les droits de la personne, la Déclaration des Nations Unies, la Loi sur la Déclaration des Nations Unies et le Plan d’action, ainsi que sur la façon d’intégrer les principes de la Déclaration des Nations Unies dans le travail du Ministère. Cette formation a été offerte à 254 employés, et une séance de formation conjointe avec Services aux Autochtones Canada (SAC) a été offerte à 390 employés de RCAANC et de SAC.
  • Services aux Autochtones Canada a offert des séances de sensibilisation et de formation visant à accroître la connaissance de la Déclaration et de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies au sein de son ministère par l’intermédiaire d’un réseau interne sur la Déclaration des Nations Unies et de présentations qui ont rejoint près de 1 000 employés.
  • Des présentations sur la Loi sur la Déclaration des Nations Unies ont également été données dans certains ministères et auprès de divers groupes de travail et comités interministériels, dont le ministère des Pêches et Océans et le ministère de la Défense nationale, le Groupe de travail des directeurs généraux en matière de politique stratégique interministérielle et le réseau « Advancing and Influencing Reconciliation » (AIR). Des présentations ont également été données lors de journées d’apprentissage dans des domaines tels que la rédaction législative et le droit de l’information et de la vie privée.

Réflexions des partenaires autochtones

Lorsqu’on a sollicité leurs points de vue sur les progrès réalisés en lien avec l’article 5 de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies, certains partenaires autochtones ont indiqué que le gouvernement du Canada avait manqué de transparence dans sa façon d’expliquer comment cette obligation serait respectée. Les partenaires autochtones ont dit avoir constaté une certaine incertitude et l’absence de directives claires au sein de certains ministères quant à la façon de mettre en œuvre l’article 5. Par conséquent, il leur est difficile de déterminer si une initiative est compatible ou non avec la Déclaration des Nations Unies. Certains partenaires autochtones ont indiqué que les ministères et organismes devaient adopter une approche plus proactive dans l’échange d’information sur leurs initiatives et leurs processus, et ont insisté sur l’importance d’assurer une communication précoce et continue et de prévoir des délais adéquats pour la participation. Les travaux en cours pour mettre en œuvre les mesures du Plan d’action liées à l’article 5, y compris la mesure no 1 du chapitre « Priorités partagées », ainsi que l’amélioration continue du processus de rapport annuel devraient aider à atténuer certaines de ces préoccupations au fil du temps, à mesure que les ministères fédéraux et les peuples autochtones acquerront davantage d’expérience dans la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies.

Certains partenaires autochtones ont affirmé qu’à ce jour, le gouvernement du Canada a mis en œuvre l’obligation d’assurer la compatibilité des lois sans suffisamment consulter les peuples autochtones et collaborer avec eux. Les partenaires autochtones ont mentionné que des renseignements et des ressources facilement accessibles, y compris en format numérique, devaient être mis à leur disposition afin qu’ils puissent participer à tous les aspects de la mise en œuvre de l’article 5. D’autres ont souligné l’importance de remédier aux injustices et de lutter contre toutes les formes de discrimination, y compris la discrimination systémique, dans le cadre de la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies, notamment en assurant la compatibilité des lois.

Participation aux processus de consultation et de collaboration relatifs aux mesures visant à assurer la compatibilité des lois

Bien que des partenaires autochtones aient déclaré avoir participé à des processus législatifs ou réglementaires spécifiques, plusieurs ont indiqué qu’ils auraient aimé prendre part à certaines autres initiatives également. Dans plus de la moitié des observations écrites reçues, les partenaires autochtones ont indiqué qu’aucun ministère ou organisme fédéral ne leur avait demandé de participer à des initiatives législatives ou réglementaires spécifiques ayant des incidences sur eux, et bon nombre ont précisé qu’ils auraient souhaité prendre part à ces initiatives.

Certains partenaires autochtones ont souligné que les organisations autochtones qui semblent le plus souvent prendre part aux processus de consultation et de collaboration menés par le gouvernement fédéral sont l’Assemblée des Premières Nations, l’Inuit Tapiriit Kanatami et le Ralliement national des Métis. D’autres se sont dits préoccupés par la possibilité que, en adoptant une approche de consultation et de collaboration principalement axée sur les distinctions, le gouvernement du Canada ne parvienne pas à rejoindre les autres groupes autochtones, comme les Autochtones vivant en milieu urbain ou hors réserve. Des partenaires autochtones ont cependant reconnu que, dans certains cas où les intérêts étaient plus localisés, RCAANC, SAC, Emploi et Développement social Canada (EDSC) et RNCan avaient entrepris des processus de consultation et de collaboration avec des organismes représentatifs locaux, et des institutions, des organisations et des gouvernements représentatifs de plus petite taille. Des travaux visant à adapter les approches en matière de consultation et de collaboration à différents contextes particuliers sont en cours et contribueront, à terme, à assurer une participation significative des peuples autochtones aux processus qui ont une incidence sur eux et sur leurs droits.

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