Imposition de la suramende compensatoire fédérale au Nouveau-Brunswick : un examen opérationnel

Points saillants du rapport

Résumé

En janvier 2005, le procureur général du Manitoba a proposé aux ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux (FPT) responsables de la justice de faire passer le montant de la suramende compensatoire fédérale prévue dans le Code criminel de 15 % à 20 %. Les ministres ont convenu de soumettre la question à l'examen du Groupe de travail sur les victimes d'actes criminels et de faire rapport des résultats aux sous-ministres FPT. Dans le cadre de cette initiative, le Nouveau-Brunswick a été chargé de procéder à une étude approfondie sur la suramende compensatoire fédérale sur son territoire. L'objectif du présent examen est d'évaluer le processus d'imposition et de recouvrement de la suramende compensatoire fédérale par la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick.

Les sept principales questions de recherche étaient les suivantes :

  1. Le Nouveau-Brunswick inflige-t-il d'office une suramende compensatoire fédérale, à moins qu'un juge y renonce? Les formulaires des tribunaux en tiennent-ils compte?
  2. A-t-on mis en œuvre des directives pour l'administration des tribunaux à l'égard de la suramende infligée d'office? Ces directives sont-elles respectées?
  3. Quelles sont les stratégies d'exécution en place au Nouveau-Brunswick, et quelles sont, le cas échéant, les conséquences liées aux manquements?
  4. La formule prévue dans le Code criminel sur les manquements est-elle efficace en ce qui a trait au recouvrement et s'agit-il d'une conséquence significative?
  5. Quels autres moyens pourrait-on employer pour le recouvrement et quels sont les obstacles relatifs à la compétence en vue de mettre en œuvre des solutions autres que celle de la période d'incarcération comme sanction pour les manquements?
  6. Quels sont les taux d'imposition et d'observation au Nouveau-Brunswick?
  7. Pourquoi les recettes escomptées du recouvrement des amendes infligées au Nouveau-Brunswick en fonction des modifications apportées au Code criminel en 1999 quant à l'imposition d'office de la suramende compensatoire fédérale n'ont-elles pas été réalisées?

Contrairement à une amende, l'objectif de la suramende compensatoire fédérale est d'offrir du soutien financier aux services d'aide aux victimes ainsi que d'établir un lien rationnel entre le crime d'un contrevenant et la responsabilité de celui-ci envers la victime. La valeur maximale de la suramende compensatoire fédérale est de 15 % de l'amende infligée pour l'infraction, de 50 $ lorsqu'il s'agit d'une infraction punissable par déclaration de culpabilité par procédure sommaire pour laquelle une ordonnance de peine non pécuniaire est rendue (p. ex. un vol d'un montant inférieur à 5 000 $) et de 100 $ lorsqu'il s'agit d'une infraction punissable par voie de mise en accusation (p. ex. des voies de fait graves) pour laquelle une ordonnance de peine non pécuniaire est rendue. Or, s'il estime que les circonstances le justifient, le juge peut ordonner au contrevenant de verser une suramende compensatoire supérieure à celle prévue (Code criminel,par. 737(3)).

Le Code criminel(par. 737(1) et 737(5)) énonce qu'une suramende compensatoire fédérale devrait être infligée dans tous les cas et que le seul motif d'exemption est que le contrevenant peut prouver que payer la suramende compensatoire fédérale lui causerait ou causerait aux personnes à sa charge un préjudice injustifié. Si le tribunal exempte un contrevenant de la suramende compensatoire fédérale, il doit consigner ses motifs au dossier du tribunal (par. 737(6).

Depuis l'adoption de la suramende compensatoire fédérale en 1989 et les modifications qui ont été apportées en 1999 pour permettre l'imposition d'office de la suramende, la majorité des administrations ont recouvré seulement une partie des recettes escomptées en fonction des renseignements disponibles sur les déclarations de culpabilité et les absolutions inconditionnelles et conditionnelles (Li, 2005). Néanmoins, très peu de renseignements sont connus sur l'application de ces dispositions.

Méthodologie

La méthodologie utilisée dans le cadre de cet examen était principalement de nature qualitative et a été complétée par des statistiques générales, tirées du Système d'information sur la justice du Nouveau-Brunswick, sur l'imposition et le recouvrement de la suramende compensatoire fédérale. Des études sur la sensibilisation et sur l'attitude des gens à l'égard de la suramende compensatoire fédérale ainsi que des renseignements sur les pratiques de documentation, d'imposition et de recouvrement liées à la suramende ont été examinés au moyen d'entrevues et de sondages. L'analyse quantitative, fondée sur des données accumulées pendant cinq ans, a permis de calculer les taux moyens d'imposition et de recouvrement (c.-à-d. recouvrement monétaire seulement) de la suramende par la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick. Un examen manuel de 861 dossiers, tirés au hasard du Système d'information sur la justice du Nouveau-Brunswick pour l'année 2005-2006, a permis d'évaluer les pratiques de documentation liées à la suramende dans les quatorze localités où siège de manière permanente la Cour provinciale du Nouveau-Brunswick.

Analyse quantitative : Système d'information sur la justice du Nouveau-Brunswick

L'examen des données tirées du Système d'information sur la justice du Nouveau-Brunswick a révélé que les taux d'imposition de la suramende compensatoire fédérale dans l'ensemble du Nouveau-Brunswick variaient de 22,9 % à Moncton à 48,9 % dans la région de Fredericton et que le taux moyen pour la province était de 33,8 % pour la période de cinq ans évaluée. Malgré ces écarts, toutes les régions présentent un taux élevé de recouvrement, variant de 79,9 % à 85,2 % pour la suramende compensatoire fédérale imposée; la moyenne provinciale s'établit à 82,7 %. Le taux d'exemption est faible (25,2 %) pour les ordonnances de peines avec amendes par rapport aux ordonnances de peines non pécuniaires sanctionnant des infractions punissables sur déclaration sommaire de culpabilité (84 %) et des infractions punissables par voie de mise en accusation (91,3 %). Le taux d'exemption est le plus faible en ce qui a trait aux cas de conduite avec facultés affaiblies, (26 %), aux infractions en matière de drogue(61,6 %) et aux infractions contre les biens perpétrées sans violence(72,8 %).

Analyse qualitative : entrevues et sondages

Vingt-deux principaux intervenants du système de justice pénale du Nouveau-Brunswick ont participé à l'examen. Tous ont participé à des entrevues à l'exception de quatre (4) juges qui ont répondu par écrit.

Les principaux intervenants (cinq au total) sont :

Les personnes suivantes ont également été interrogées :

Tous les informateurs (n=22) étaient conscients que la suramende compensatoire fédérale doit être imposée. La majorité (9 sur 11) des informateurs principaux et des juges voyaient la suramende compensatoire fédérale d'un bon œil. Les inquiétudes exprimées par ces informateurs principaux et juges concernaient l'utilisation des revenus produits par la suramende compensatoire fédérale et l'inexistence, pour les contrevenants, d'un lien entre la suramende compensatoire et leur victime. Les opinions divergeaient quant à la possibilité de modifier le Code criminel afin de faire passer le taux imposé de 15 % à 20 %. Certains informateurs principaux et juges (5 sur 11) pensaient que, étant donné la perception que les contrevenants sont incapables de payer la suramende compensatoire fédérale, une telle modification entraînerait une augmentation des exemptions. Tous les juges (n=7) désapprouvaient un système où la suramende compensatoire fédérale serait obligatoire, et où ils n'auraient plus le pouvoir discrétionnaire d'accorder une exemption pour préjudice injustifié.

L'examen manuel des dossiers a révélé que les juges exemptent activement, au cas-par-cas, les contrevenants de la suramende compensatoire fédérale en se fondant sur l'idée qu'ils n'ont pas les moyens de payer. Malgré cela, la méthode d'exemption de la suramende compensatoire fédérale décrite au paragraphe 737(5) du Code criminel ne semble être ni mise en pratique, ni documentée de façon uniforme. Les paragraphes pertinents vont comme suit :

Exception
(5) Le tribunal peut ordonner qu'aucune suramende compensatoire ne soit infligée aux termes du paragraphe (1), si le contrevenant en fait la demande et lui démontre que cela lui causerait - ou causerait aux personnes à sa charge - un préjudice injustifié.

Motif
(6) Le tribunal qui rend l'ordonnance visée au paragraphe (5) consigne ses motifs au dossier du tribunal.

Dans 37 % des cas d'exemption de la suramende, cette exemption était documentée dans le dossier du tribunal. Ce n'était pas le cas des 63 % restants, non pas en raison d'un oubli, mais plutôt des différentes méthodes ou interprétations locales.

Plusieurs étaient d'avis que l'emprisonnement ne constitue pas une conséquence appropriée au non-paiement de la suramende compensatoire fédérale. De nombreuses suggestions ont été faites pour diminuer le nombre d'exemptions et hausser le taux de recouvrement de la suramende. Malheureusement, très peu de ces suggestions étaient concevables : d'importants obstacles ont été immédiatement relevés, ou encore des tests de faisabilité poussés doivent avoir lieu pour en évaluer l'intérêt à long terme.

Conclusions

  1. Les gens sont très sensibilisés à tous les aspects de la suramende compensatoire fédérale (SCF).
  2. On a calculé les taux moyens d'imposition (33,8 %) et de recouvrement (82,7 %) au Nouveau-Brunswick d'une période de cinq ans (2000-2005) en se fondant sur 61 714 décisions admissibles figurant au Système d'information sur la justice du Nouveau-Brunswick.
  3. Les revenus anticipés pour le Nouveau-Brunswick à la suite des modifications de 1999 aux dispositions du Code criminel relatives à la suramende compensatoire n'ont pas été produits à cause, surtout, du nombre important d'exemptions. En fait, les revenus sont demeurés constants après les modifications de 1999.
  4. Les entrevues réalisées auprès des informateurs principaux ont révélé que plusieurs d'entre eux croient que les pertes sont attribuables au faible taux de recouvrement de la suramende compensatoire fédérale. La présente étude laisse entendre le contraire : qu'il faut réduire le taux d'exemption (actuellement de 66,2 % en moyenne) afin de parvenir à un taux d'imposition (actuellement de 33,8 % en moyenne) supérieur plutôt qu'à un taux de recouvrement (actuellement de 82,7 % en moyenne) accru.
  5. Le taux d'exemption dans les cas de peine avec amende est faible (25,2 %) comparativement à celui qu'on trouve dans les cas de peine sans amende sanctionnant des infractions punissables sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire (84 %) et des infractions punissables par voie de mise en accusation (91,3 %). On trouve le taux d'exemption le plus bas dans les cas de conduite avec facultés affaiblies (26,0 %), suivi par les cas d'infractions liées aux drogues (61,6 %) et les infractions perpétrées sans violence contre les biens (72,8 %).
  6. Il semble que les juges soient principalement portés à croire que le contrevenant ne peut payer la suramende quand il se voit condamner à l'incarcération. En effet, la suramende compensatoire fédérale a été imposée à seulement 4 % des contrevenants incarcérés, contre 84 % des contrevenants qui n'ont pas été emprisonnés. Toutefois, en étudiant le recouvrement effectué dans les cas de contrevenants incarcérés, on a observé que le taux de recouvrement de la province s'élève, en moyenne, à 52,8 %; le taux le plus élevé provient de Bathurst, et est de 75,2 %. Cette constatation indique que la peine d'incarcération n'est peut-être pas le meilleur outil d'évaluation de la capacité de payer du contrevenant.
  7. Il existe des directives à l'intention des tribunaux quant à l'administration de l'imposition d'office, et ces directives sont respectées. Tous les tribunaux possèdent un système qui fait en sorte que la suramende compensatoire fédérale est exigée d'office à moins d'une exemption du juge. Les pratiques relatives à la documentation des exemptions sont uniformes au sein d'un même tribunal, mais elles varient considérablement d'un siège à l'autre de la Cour provinciale. Cette conclusion se fonde sur les données recueillies grâce aux entrevues et à l'examen manuel des dossiers.
  8. Les entrevues auprès des informateurs principaux ont révélé que le premier critère dont les juges tiennent compte pour accorder une exemption de la suramende compensatoire fédérale est la perception qu'ils ont de la capacité de payer du contrevenant. Notre examen manuel de 861 dossiers nous a permis d'observer qu'il n'existait aucune documentation indiquant qu'on avait fait la preuve du « préjudice injustifié » pour convaincre le tribunal, et que les motifs n'étaient pas documentés (dans 99 % des cas).
  9. La seule stratégie d'application du régime de suramende compensatoire fédérale au Nouveau-Brunswick est un emprisonnement dont la durée est calculée selon la formule actuelle où chaque jour d'incarcération correspond à un montant égal à huit fois le salaire minimum de la province. Ainsi, par exemple, si un contrevenant omettait de payer une suramende de 50 $, cette omission ne résulterait qu'en un jour d'incarcération, peine que le contrevenant ne purge pas dans la réalité. Le produit change au fur et à mesure que le salaire minimum change.
  10. Toutes les personnes concernées qui ont été interrogées jugent que la formule du Code criminel n'est pas une conséquence significative dans le processus de recouvrement étant donné qu'elle ne produit pas de revenus pour les services aux victimes et qu'elle engendre des dépenses pour le gouvernement, qui doit incarcérer les contrevenants.
  11. Les écarts dans les pratiques relatives à la documentation n'affectent pas les taux de recouvrement ni à la hausse, ni à la baisse. Quand la sommation du formulaire d'amende ou de suramende du contrevenant est remplie, aucune tendance particulière ne se dessine en ce qui a trait au recouvrement de la suramende compensatoire fédérale. En d'autres mots, dans ces cas, on a observé des taux de recouvrement supérieurs dans certaines régions et des taux inférieurs dans d'autres. Ces conclusions se fondent sur l'examen manuel des dossiers.
  12. Les conclusions de l'étude indiquent que le but visé par la suramende compensatoire fédérale, soit rendre les contrevenants redevables, en un sens, à leur victime et produire des revenus pour les services aux victimes, n'est pas atteint au Nouveau-Brunswick. Les auteurs de crimes graves (Tableau 6), les contrevenants incarcérés (Tableau 7) et les contrevenants jugés coupables de crimes ayant faits des victimes (Tableau 8) se voient exemptés de la suramende compensatoire fédérale.

Le Code criminel a été modifié en 1999 afin d'augmenter le revenu produit par la suramende afin que les provinces puissent le consacrer aux services aux victimes; cependant, au Nouveau-Brunswick, ce revenu est resté pareil à ce qu'il était auparavant.

Recommandations

Les données recueillies ont été analysées en vue d'émettre des recommandations visant à augmenter les revenus produits par la suramende compensatoire fédérale au Nouveau-Brunswick. Aux fins du présent examen, les recommandations ne comportent aucune restriction apparente, ou alors leur mise en œuvre a été réussie au sein d'autres administrations.

  1. Afin de contrer le nombre important d'exemptions et de veiller à ce que les dispositions du Code criminel relatives à la suramende compensatoire fédérale soient bien respectées, nous faisons les recommandations suivantes :

    • (i) Dès que possible, le ministère de la Sécurité publique et le ministère de la Justice devraient rencontrer le juge en chef de la Cour provinciale pour transmettre des renseignements sur le Programme de services aux victimes et décider de la meilleure méthode pour faire connaître les réalisations du Programme à l'ensemble de la magistrature.

    • (ii) On devrait procéder à une étude de faisabilité et, peut-être, préparer un projet-pilote en fonction des résultats afin d'étudier en profondeur la capacité de payer des contrevenants condamnés à une peine sous garde incarcérés. L'objectif d'une telle étude serait de créer des ressources permettant d'aider à la prise de décision des juges (p. ex. calendriers de paiement variables, tableaux et lignes directrices simples) étant donné que les suramendes imposées dans les cas de peines sans amendes sont modestes (50 $ dans le cas des infractions punissables sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire et 100 $ pour les infractions punissables par voie de mise en accusation).
  2. Afin de maximiser les taux de recouvrement des suramendes, le ministère de la Sécurité publique devrait envisager la possibilité d'utiliser l'immatriculation de véhicules et le renouvellement des permis de conduire comme méthode de paiement. L'évaluation de faisabilité devrait s'attarder à la mise en œuvre de cette option dans les autres administrations et à son succès comme moyen de redressement lors de non-paiement.
  3. Afin d'accroître la compréhension des différents aspects des régimes de suramende compensatoire fédérale des autres administrations, nous recommandons qu'une recherche semblable soit menée dans les autres provinces et territoires, et que ses résultats soient communiqués aux personnes concernées et aux décideurs (p. ex. Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur les victimes d'actes criminels, Sous-ministres et Ministres FPT responsables de la Justice).
  4. Étant donné l'écart entre l'objectif visé par les modifications apportées en 1999 aux dispositions du Code criminel relatives à la suramende compensatoire et les résultats réels, nous recommandons, une fois qu'une recherche aura été menée dans les autres administrations, que soient présentés un résumé et un document de travail aux personnes concernées et aux décideurs (p. ex. Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur les victimes d'actes criminels, Sous-ministres et Ministres FPT responsables de la Justice).