Surreprésentation des Autochtones dans le système de justice pénale canadien : Causes et réponses

Sommaire

La présente analyse documentaire porte sur la surreprésentation des Autochtones dans le système de justice pénale canadienNote de bas de page 1. Elle examine l’ampleur de la surreprésentation, ses causes sous-jacentes et certaines initiatives prises pour y remédier. Le rapport fait également état des lacunes dans les efforts déployés pour corriger la surreprésentation et propose des façons possibles d’atténuer le problème. La compréhension de la surreprésentation en ce sens devrait fournir aux décideurs et aux gestionnaires de programme des renseignements utiles qui les aideront dans leur travail.

L’importante surreprésentation des Autochtones dans le système de justice pénale a été examinée aux niveaux les plus élevés. Le rapport fournit les évaluations du problème réalisées par l’enquête sur l’administration de la justice et les Autochtones du Manitoba (1991, la Commission royale sur les peuples autochtones (1996), le juge Frank Iacobucci dans l’Examen indépendant de la représentation des Premières Nations sur la liste des jurés en Ontario (2013), et la Cour suprême du Canada dans l’arrêt R. c. Gladue (1999), dans lequel la Cour a déclaré au sujet de la surreprésentation que «â€‰[l] es chiffres sont criants et reflètent ce qu’on peut à bon droit qualifier de crise dans le système canadien de justice pénale » (688).

Les taux d’incarcération des Autochtones s’aggravent d’année en année. Dans les établissements fédéraux, la proportion de détenus autochtones est passée de 20 % de la population carcérale totale en 2008-2009 à 28 % en 2017-2018, bien que les Autochtones ne représentent que 4,1 % de l’ensemble de la population canadienne (ministère de la Justice du Canada, 2018a). De même, le pourcentage de femmes autochtones incarcérées dans les établissements fédéraux est passé de 32 % de la population carcérale féminine à 40 % (ibid.). Bien que la proportion d'Autochtones incarcérés ait augmenté considérablement, le nombre total de détenus sous responsabilité fédérale (nombre) n'a augmenté que légèrement.    

En 2016-2017, les jeunes Autochtones (12 à 17 ans) représentaient 8 % de l’ensemble des jeunes des provinces et des territoires (ministère de la Justice du Canada, 2018a)Note de bas de page 2. Toutefois, en 2016-2017, ils représentaient 46 % des jeunes admis aux services correctionnels (ibid.). La surreprésentation des jeunes Autochtones était encore plus disproportionnée chez les filles. En 2016-2017, les jeunes femmes autochtones représentaient 60 % de toutes les jeunes femmes admises aux services correctionnels provinciaux et territoriaux (Statistique Canada, 2018a).

Les raisons de la vaste surreprésentation des délinquants et des victimes autochtones dans le système de justice pénale sont examinées dans le présent rapport. La Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA) a cerné trois explications viables, chacune ayant une certaine valeur dans la pensée gouvernementale et la littérature universitaire, à savoir le colonialisme, la marginalisation socioéconomique et le choc culturel. La discrimination systémique à l’égard des Autochtones est également un grave problème.

Les commissaires de la CRPA ont cerné les répercussions continues du colonialisme sur les Autochtones et ont établi des liens directs entre les effets du colonialisme et le comportement criminel. Ils ont aussi établi un lien direct entre le colonialisme et la discrimination systémique, la marginalisation socioéconomique et le choc culturel. La documentation et les commissions d’enquête, notamment la Commission de vérité et réconciliation du Canada (2015), confirment que l’exclusion de personnes de leurs terres traditionnelles, les lois restrictives comme la Loi sur les Indiens et, plus particulièrement, les pensionnats indiens ont eu de graves conséquences sur les personnes, les familles et les collectivités autochtones pendant de nombreuses années.

La discrimination systémique est présente dans l’ensemble du système de justice pénale, y compris dans les services de police, les tribunaux et les services correctionnels. Elle a été jugée grave par la Cour suprême dans les arrêts R. c. Gladue (1999) et R. c. Wells (2000). 

Le maintien de l’ordre est problématique, car les Autochtones font à la fois l’objet d’une surveillance excessive et d’un manque de soutien de la part des services de police. Autrement dit, les Autochtones sont souvent ciblés par la police, mais ils sont aussi souvent négligés lorsqu’ils ont besoin d’aide (Rudin, 2007). La recherche laisse également entendre que les services de police communautaires — qui constituent le modèle le plus approprié pour les collectivités autochtones — n’ont pas toujours été l’approche prioritaire adoptée par les services de police responsables des collectivités autochtones, y compris la Gendarmerie royale du Canada (GRC) (Clark, 2007).

En ce qui concerne les tribunaux, les Autochtones continuent d’être condamnés à la détention dans des proportions comparativement plus élevées que les délinquants non autochtones. Ils se voient également refuser la mise en liberté sous caution à des taux beaucoup plus élevés et ils demeurent donc en détention provisoire (pour adultes) ou en détention avant procès (pour les jeunes) plus fréquemment et pour des périodes plus longues que les délinquants non autochtones. Un facteur connexe important est que les accusés autochtones ont plus tendance à enfreindre leurs conditions, qu’il s’agisse de conditions de mise en liberté sous caution ou de conditions de probation. Ce facteur a des incidences importantes sur l’augmentation du nombre d’incarcération des Autochtones.

Le système correctionnel est également caractérisé par des politiques et des pratiques discriminatoires. Le Bureau de l’enquêteur correctionnel (BEC) a exprimé à maintes reprises ses préoccupations à l’égard des taux élevés d’incarcération des Autochtones dans le système fédéral et des difficultés associées à la mise en œuvre des articles 81 et 84 de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, qui visent à corriger la surreprésentation en favorisant la participation des collectivités au processus correctionnel (BEC, 2018).

La CRPA souligne l’importance du choc culturel. De façon générale, les cultures autochtones — qui sont nombreuses et diversifiées au Canada — ont tendance à considérer les actes répréhensibles et la justice différemment des cultures non autochtones. Elles sont plus susceptibles de mettre l’accent sur la réadaptation, la réinsertion sociale et la guérison plutôt que sur la confrontation accusatoire, les verdicts de culpabilité et les peines qui caractérisent actuellement le système de justice traditionnel. En outre, les cultures autochtones ont souvent des comportements normatifs qui peuvent être mal interprétés par les représentants de la justice et les membres du jury qui ne connaissent pas la culture en question. La documentation montre clairement que les approches en matière de justice communautaire doivent être adaptées à chaque culture. 

Le rapport traite de trois ensembles de politiques et d’initiatives conçues et mises en œuvre dans le but de corriger la surreprésentation : les lois sur la détermination de la peine et les décisions de la Cour suprême du Canada; les tribunaux Gladue; les initiatives communautaires et les relations gouvernementales.  
Le projet de loi C-41, une loi modifiant le Code criminel en matière de détermination de la peine, a été adopté en 1995 et la nouvelle loi est entrée en vigueur en 1996. L’un des importants objectifs de ce projet de loi était de réduire la surreprésentation des délinquants autochtones en détention. L’alinéa 718.2e) traite expressément de la question comme suit : «â€‰Le tribunal qui impose une peine doit également tenir compte des principes suivants : e) l’examen de toutes les sanctions substitutives applicables qui sont justifiées dans les circonstances, plus particulièrement en ce qui concerne les délinquants autochtones » (emphase ajoutée). Après l’adoption de l’alinéa 718.2e), une affaire en Colombie-Britannique a permis de vérifier l’applicabilité de la loi. En appel, la Cour suprême du Canada a rendu sa décision dans l’affaire R. c. Gladue et a fourni une orientation plus concrète aux juges qui prononcent les peines. Le jugement de la Cour a été utile à plusieurs égards, notamment parce qu’il a reconnu (i) la très grave réalité de la surreprésentation des Autochtones (ii) la présence d’une discrimination systémique dans l’ensemble du système judiciaire et (iii) la nécessité de programmes de justice réparatrice culturellement pertinents comme solutions de rechange à l’incarcération. Toutefois, l’alinéa 718.2e) et l’arrêt Gladue ne clarifiaient toujours pas suffisamment les choses pour la magistrature. La Cour suprême a tenté de rectifier cette préoccupation dans l’arrêt R. c. Ipeelee, dans lequel elle a réaffirmé l’obligation pour les juges de respecter l’alinéa 718.2e) lorsqu’ils prononcent la peine des délinquants autochtones.

Les tribunaux Gladue se distinguent généralement parce qu’ils visent certains objectifs pertinents quant à l’objet de l’alinéa 718.2e) et aux décisions de la Cour suprême du Canada dans les arrêts Gladue et Ipeelee. Pour atteindre ces objectifs, un tribunal Gladue doit fournir au juge qui préside le procès des renseignements détaillés sur le délinquant. Un autre aspect crucial du processus Gladue est la disponibilité et l’accessibilité de programmes de réadaptation adaptés à la culture, souvent appelés programmes de justice réparatrice ou communautaire. Cet aspect constitue un défi pour de nombreux tribunaux canadiens, car les programmes pertinents, particulièrement ceux à l’intention des Autochtones, ne sont pas encore offerts dans une grande partie du pays.

L’arrêt Gladue n’a pas produit les résultats positifs auxquels plusieurs s’attendaient. Les statistiques sur l’incarcération et la jurisprudence pertinente semblent le confirmer. Bien que les juges soient plus sensibilisés aux principes de l’arrêt Gladue depuis 2010, certains désaccords persistent sur certains aspects de cet arrêt; notamment son application aux audiences sur la libération sous caution. À cet égard, le tribunal Gladue de Toronto (tribunal des Autochtones), situé à l’ancien hôtel de ville, et le tribunal pour adolescents autochtones de Toronto qui ont respectivement été établis en 2001 et 2011 sont considérés comme des exemples de réussite (Clark, 2016a; Clark, 2016b).

Le Programme de justice autochtone (PJA) du ministère de la Justice appuie les programmes de justice communautaire autochtone qui offrent des solutions de rechange aux processus de justice traditionnels lorsque les circonstances sont appropriées. Les résultats de l’évaluation se sont révélés prometteurs.
Malgré ces progrès positifs, la surreprésentation des Autochtones dans le système de justice pénale, surtout dans les établissements correctionnels, continue d’augmenter. Des experts et des organismes d’experts comme la CRPA, la Commission de vérité et réconciliation (CVR) et la Cour suprême soutiennent que les gouvernements, ainsi que les organisations et les collectivités autochtones, devraient d’abord tenter de surmonter les défis historiques et persistants. Des progrès ont été réalisés en ce sens. Les progrès ultérieurs finiront par établir les conditions dans lesquelles la politique en matière de justice pourra vraiment apporter des changements positifs et durables pour les Autochtones. La surreprésentation pourrait alors appartenir au passé.