Ce que nous avons appris

Pour orienter les discussions, les représentants des quatre Premières Nations ont été invités à décrire ce que signifie l’administration de la justice pour leur Première Nation. Certains d’entre eux ont souligné que l’administration de la justice doit être axée sur la communauté et que tous les aspects du système de justice, à savoir la législation, l’administration, l’application, les poursuites et les décisions de justice, doivent bien fonctionner pour servir la communauté. Les représentants ont indiqué que l’administration de la justice ne consiste pas uniquement à administrer des éléments du système de justice, mais que l’objectif sous-jacent est qu’une Nation se réglemente d’une manière qui respecte ses valeurs et ses enseignements traditionnels.

[Traduction] « Nos enfants et petits-enfants savent que nous disposons de [notre propre] service de police, un tribunal et un ministère de la justice, ainsi que des lois qu’ils doivent respecter. Ils savent que, s’ils ont des ennuis, le ministère de la Justice dispose d’un programme pour les orienter dans le système judiciaire. » (Mohawks d’Akwesasne)

Succès et leçons tirées concernant l’administration des systèmes de justice des Premières Nations

Au cours des discussions, les quatre Premières Nations ont été invitées à expliquer comment elles ont réussi à appliquer et/ou à faire respecter leurs propres lois et règlements. Ces discussions ont permis d’étayer les processus qui avaient bien fonctionné et les partenariats qui les avaient aidés à réussir. Les Nations ont également été invitées à partager les leçons qu’elles ont apprises qui pourraient servir à d’autres Nations cherchant à mettre en place leurs propres initiatives en matière d’administration de la justice, ainsi qu’aux professionnels du système de justice (c.-à-d., les agents d’application de la loi, la police, les procureurs, les conseillers juridiques, les arbitres, etc.) et les représentants des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux travaillant dans ce domaine.

Systèmes de justice dirigés par la communauté

[Traduction] « C’est grâce à la résilience et aux efforts de nos anciens dirigeants qu’un tel système a pu être érigé. C’est stupéfiant, et vous ne réalisez pas à quel point vous avez de quoi être fiers lorsque quelqu’un se tourne vers vous pour vous parler du caractère complet que revêt le système de justice d’Akwesasne et de sa notoriété. Sa mise sur pied constitue en fait le fruit du travail de plusieurs générations de personnes qui on fait des pieds et des mains. » (Mohawks d’Akwesasne)

Les représentants des quatre Nations ont indiqué que la raison pour laquelle leur Nation a pu mettre sur pied son propre système de justice repose en grande partie sur le soutien communautaire et sur la mobilisation continue de leurs dirigeants, qui ne cessent de militer en faveur de la communauté auprès des organisations des administrations municipales et des gouvernements provinciaux et fédéral. Les représentants ont indiqué que les communautés fournissent souvent une grande partie du financement nécessaire à leur système de justice grâce aux revenus provenant des activités et des baux résidentiels, commerciaux et industriels et des activités sur leurs terres.

Tous les représentants ont souligné que la mobilisation communautaire est essentielle, puisqu’elle permet d’avoir un aperçu des problèmes que connaît la communauté que les membres aimeraient voir réglés. Pour les Premières Nations participantes, la mobilisation des membres de la communauté imprègne tous les aspects de leur système de justice, de l’élaboration de la législation jusqu’à l’application, les poursuites, les décisions de justice et d’autres méthodes de résolution. Des représentants de deux Nations ont décrit comment leur communauté participe régulièrement à l’élaboration des lois, telle qu’en cernant les questions à aborder dans la législation, en examinant les lois alors qu’elles en sont à l’étape de l’avant-projet pour fournir des commentaires sur ce que la communauté aimerait voir mis en place et en effectuant un vote communautaire pour l’adoption de certaines lois.

[Traduction] « Les services de police ont des problèmes historiques qui peuvent être résolus grâce à des liens durables et à une bonne compréhension de la communauté. Les voix des membres de la communauté sont entendues par l’intermédiaire des conciliateurs qui sont des membres et des Aînés de la Nation. Si la communauté appuie ces services, les gens les respecteront et les apprécieront. » (Nation Tsuut’ina)

La mobilisation communautaire est également une composante essentielle des services de police au sein des quatre Premières Nations, étant donné que la police et les agents de sécurité communautaire sont responsables d’assurer la sécurité de la communauté. Par exemple, le service de police d’une Nation adopte une approche des services de police axée sur la communauté; la Nation dispose également d’une équipe dévouée d’agents policiers municipaux habillés en civil qui travaillent dans la communauté. Ces agents sont formés par la Première Nation, et le chef de la Nation a un siège au conseil d’administration de la police municipale. De plus, le chef et le Conseil exécutif de la Nation rencontrent régulièrement le chef de la police municipale et les agents principaux. Les représentants ont indiqué que ce niveau d’engagement a grandement amélioré les relations entre la communauté et le service de police municipal. Les représentants ont noté qu’une communication régulière entre la communauté et le service de police municipal a permis de garantir que les commentaires de la communauté sont pris en compte pour toutes les questions liées aux services de police.

L’approche d’une autre Nation en matière de mobilisation communautaire concernant les services de police consiste à demander aux policiers de sa Nation d’assister à des événements communautaires tous les mois, y compris aux réunions de bande deux ou trois fois par année pour solliciter les commentaires des membres de la communauté. De plus, les policiers de cette Nation rencontrent les membres de chaque ménage de la Nation tous les cinq ans et présentent, dans le cadre d’un dîner des Aînés, ce qu’ils ont entendu de la communauté. Ils travaillent ensuite avec les Aînés pour répondre aux préoccupations de la communauté. Par exemple, le représentant d’une Nation a expliqué que des membres de la communauté avaient exprimé des inquiétudes à la police de la Nation concernant les personnes qui pénètrent sans droit ni autorisation dans la réserve, ce qui constitue un problème majeur. Il y a une grande ville à proximité du territoire de la Nation et de nombreuses personnes traversent le territoire en guise de raccourci lorsqu’ils font la navette. Cette augmentation de la circulation a conduit à la détérioration des routes de la Nation et a créé des risques pour la sécurité. La Nation a réglé le problème en créant un programme de lutte contre les personnes qui pénètrent sans droit ni autorisation dans la réserve, qui prévoit notamment que les policiers de la Nation donnent des contraventions assorties d’amendes importantes.

[Traduction] « L’éducation constitue une grande part du travail qu’ils effectuent – la nature de leur rôle [ASC] est claire lorsqu’ils expliquent et appliquent les lois et la communauté n’a ainsi pas de surprises. » (Nation dakota de Whitecap)

Les représentants de deux des Nations ont indiqué qu’ils préféraient avoir recours à l’éducation en matière d’application de la loi plutôt que donner des contraventions. L’une des Nations a indiqué qu’elle accorde, dans la mesure du possible, la priorité à l’éducation auprès des membres de la communauté et des visiteurs. En raison de l’hôtel et du casino qui se trouvent dans sa communauté, la Nation accueille un grand nombre de visiteurs. Les ASC tentent donc de désamorcer des situations problématiques en informant les gens sur les lois et règlements de la Nation et n’ont recours aux contraventions et aux poursuites que lorsque cela s’avère nécessaire. Ils utilisent également un bulletin communautaire qui est communiqué par courriel et publié sous forme d’affiche pour informer la communauté des lois, des règlements administratifs et de l’autorisation législative qui est accordée aux ASC pour donner des contraventions.

Une Nation a institué une politique de membres en règle dans la communauté qui prévoit que l’accès aux services communautaires (p. ex., la garde d’enfants et les prêts) dépend de leur conformité aux règles de la communauté, y compris le paiement de leurs amendes.

Enfin, un représentant de l’une des Nations participantes a indiqué qu’actuellement, le tribunal de sa Première Nation compte du personnel autochtone, mais que ce n’est pas tous les membres du personnel qui sont des membres de la communauté. L’objectif est d’avoir, éventuellement, un procureur et un juge qui proviennent de la communauté pour devenir véritablement un tribunal communautaire.

Partenariats solides

[Traduction] « Il est essentiel d’établir des partenariats solides avec des agences et des systèmes externes pour que le système fonctionne efficacement; sans partenariats, le système ne peut fonctionner. (Première Nation Tsawwassen)

Les représentants des Premières Nations ont souligné l’importance d’avoir de solides partenariats pour soutenir l’application de leurs lois et règlements. Les partenariats noués avec les services de police municipaux et la GRC ont abouti à des ententes sur les services de police axées sur la promotion de bonnes relations et l’application positive de la loi au sein des Premières Nations. Le représentant des services de police de l’une des Nations a souligné que le service de police de sa Nation avait établi un partenariat avec deux autres services de police, permettant ainsi à sa Nation d’avoir accès à du matériel supplémentaire. Ce service de police dispose également de pouvoirs réciproques pour faire respecter les lois et procéder à des arrestations dans les juridictions d’autres services de police.

Les représentants ont également fait ressortir l’importance que revêtent les partenariats avec les provinces pour garantir que les lois et les règlements des Premières Nations fassent l’objet de poursuites devant les tribunaux provinciaux. Une Première Nation a décrit l’accord en vigueur qu’elle a conclu avec le procureur provincial, dans lequel il est stipulé que lorsque la législation provinciale est comparable aux lois de la Nation, la Couronne provinciale mettra en œuvre les poursuites en vertu des lois de la Nation. Le représentant d’une autre Nation a expliqué qu’il travaille en étroite collaboration avec les avocats provinciaux pour mettre en place des protocoles afin que les lois de sa Nation puissent faire l’objet de poursuites devant les tribunaux provinciaux. Bien que la province apportera son aide, à l’heure actuelle, la Nation est responsable de la poursuite judiciaire de ses propres affaires.

Reconnaissance des lois

[Traduction] « La Nation aimerait créer une capacité associée aux procédures de justice interne, telle que la création de lois qui fonctionnent au sein du système judiciaire plus large. Nous avons travaillé avec la province pour obtenir une certaine reconnaissance des lois de la Nation devant les tribunaux et, même si certains progrès ont été réalisés, il n’y a aucune loi fédérale portant sur les procédures associées aux poursuites, puisqu’il s’agit principalement d’une compétence relevant de la législation provinciale. » (Nation dakota de Whitecap)

L’un des plus grands défis qui ont été mis en évidence par les représentants pour faire progresser les systèmes judiciaires des Premières Nations est le manque de reconnaissance des lois et des règlements administratifs des Premières Nations par les gouvernements et les tribunaux provinciaux, le gouvernement fédéral, les services de police externes et parfois même par les membres de la communauté des Nations.

Les représentants des quatre Premières Nations ont discuté des différentes approches qu’ils utilisent pour contribuer à accroître la reconnaissance de leurs lois et règlements administratifs, étant donné qu’il s’agit d’une difficulté qu’ils ont rencontrée au cours de la mise en place de leur système de justice. Deux Premières Nations travaillent avec le procureur provincial dans leurs juridictions pour la reconnaissance des lois de leurs Nations devant les tribunaux provinciaux.

Les représentants des Premières Nations ont discuté une autre approche visant à accroître la reconnaissance des lois des Nations au sein de leur communauté et devant les tribunaux provinciaux par l’utilisation des modèles de rédaction de lois comprenant des définitions standards pour les termes couramment utilisés. Cette approche assure une cohérence pour l’élaboration, l’interprétation et l’application des lois des Premières Nations par les forces de l’ordre, les juges et les juges de paix. De plus, l’une des Premières Nations offre régulièrement une formation aux juges de paix de sa Nation afin de s’assurer qu’ils comprennent les lois de la Nation.

Cependant, même avec ces succès, les représentants des Premières Nations ont parlé des difficultés quant à la reconnaissance des lois et des règlements de ces Nations. Le représentant d’une Nation a indiqué que, même s’il existe une entente avec le service de police de sa Nation pour faire appliquer ses lois et ses règlements, la police s’y oppose parce qu’elle interprète elle-même les lois et a des préoccupations au sujet de la validité de ces lois. Le représentant d’une autre Nation a signalé que même si le Traité qui vise sa Nation lui accorde le droit d’intenter des poursuites concernant les infractions à ses lois devant les tribunaux provinciaux et d’embaucher un procureur, de nombreuses difficultés logistiques font partie de la réalité. Ce même représentant a également décrit comment le système de justice provincial a été conçu pour que les poursuites soient menées par le procureur provincial et non par des procureurs privés ou issus de traités qui ne disposent pas du même accès aux processus, aux horaires et aux logiciels que les procureurs provinciaux. Par le passé, bien que la Nation ait embauché un procureur privé, ce genre de difficultés logistiques ont limité son potentiel. Par conséquent, le représentant a expliqué que la Nation n’a pas tenté de faire appliquer ses lois par les tribunaux provinciaux depuis cette poursuite antérieure.

Financement continu et stable

[Traduction] « Nous devons être en mesure d’offrir à nos juges les mêmes choses que les provinces offrent à leurs juges et à leurs juges de paix. Nous avons besoin des mêmes ressources dont dispose le Canada pour élaborer des lois. Nous devons être en mesure de supprimer des lois de notre registre, et de mettre à jour et de modifier les lois, au besoin. » (Mohawks d’Akwesasne)

L’une des difficultés les plus importantes qui furent soulevées par les représentants des quatre Nations concerne l’insuffisance de financement continu et stable pour l’administration de la justice. Les représentants ont révélé qu’il faut abandonner les modèles de financement fondés sur les programmes et les projets au profit de modèles de financement de rechange plus stables afin que les communautés puissent pleinement élaborer, administrer et maintenir leurs propres systèmes de justice au fil du temps.

Les représentants des Premières Nations ont indiqué que les modèles de financement fondés sur les programmes et les projets qui sont utilisés dans le cadre des services d’application de la loi ne tiennent pas compte de la demande de services lorsqu’il y a une augmentation du nombre de non-membres qui viennent dans les communautés en raison du tourisme et du magasinage. Les représentants ont décrit que cela signifie que les Premières Nations doivent trouver d’autres sources de financement. L’un des représentants a souligné que sa communauté finance plus de la moitié des agents de police. Le nombre d’agents que la Nation peut financer par l’entremise du Programme des services de police des Premières Nations et des Inuit ne suffit pas pour répondre à la demande accrue de services de police qu’occasionne le nombre élevé de touristes. Des dizaines de milliers de visiteurs se présentent quotidiennement sur le territoire de cette Première Nation, ce qui met à rude épreuve les ressources policières de la Nation nécessaires au maintien de la sécurité dans la communauté. Les représentants de cette Nation ont également mentionné que leur service de police a dû élargir sa gamme de services, par exemple offrant des services de vérification du casier judiciaire, afin d’obtenir du financement supplémentaire.

De plus, certains représentants ont souligné que, puisque les services de police des Premières Nations sont financés en tant que programme plutôt qu’en tant que service essentiel, ils ne disposent pas de suffisamment de ressources pour doter des postes de soutien autres que des agents de police. Par exemple, les représentants des Premières Nations ont noté que le financement du programme se limite à l’embauche d’agents et au paiement de leurs salaires; il n’inclut pas les frais associés au personnel de soutien et aux services ou aux unités spécialisés qui constituent la norme pour de nombreux services de police du Canada (par exemple, les services judiciaires, les chiens policiers, les unités de la circulation). Il y a également une lacune dans les modèles de financement pour payer les honoraires versés aux Aînés qui prennent part à l’administration du système de justice.

Par ailleurs, les représentants de deux Premières Nations ont indiqué qu’il existe un besoin reconnu en matière de financement des services de police des Premières Nations pour être en mesure d’offrir un salaire concurrentiel dans le but de maintenir le personnel chargé de l’application de la loi en poste. Plus d’un représentant a exprimé des inquiétudes quant au fait de ne pas être en mesure de rémunérer les agents au même taux que le fait la GRC. Un des représentant a noté que le financement constitue également un problème pour une Nation qui met actuellement à l’essai un programme des ASC de deux ans, puisque rien ne garantit qu’elle disposera des ressources nécessaires une fois le projet pilote terminé. Les représentants ont souligné qu’un financement durable est essentiel au renforcement des capacités de services de police au sein de la Nation. D’autre part, les modèles de financement fondés sur des programmes exigent que les Nations reviennent en arrière et justifient leurs programmes pour obtenir un financement continu. Ils pensent que ce défi pourrait cesser si les systèmes de justice étaient considérés comme des services essentiels.

[Traduction] « Aucun financement n’est accordé aux systèmes de justice des Premières Nations, même pour les Premières Nations autonomes, ce qui est préoccupant. On peut obtenir du financement en ce qui a trait à la langue, la culture et les infrastructures, mais pas en ce qui a trait à la justice. Il faut assurer une stabilité à long terme; les communautés peuvent contribuer lorsqu’elles sont capables de le faire, mais elles doivent savoir quelles ressources sont nécessaires pour administrer un système de justice fondé sur la Nation. » (Nation dakota de Whitecap)

Les représentants des Premières Nations participantes ont indiqué que le recours à des modèles de financement fondés sur les programmes et les projets fait en sorte qu’il est également difficile pour les Premières Nations d’assurer la préservation continue de leur système de justice. L’une des Premières Nations qui administre son propre système de justice depuis de nombreuses années a indiqué que tous les éléments de son système étaient déjà en place, mais qu’il y a aucun financement disponible pour mettre à jour les éléments vieillissants, y compris les bâtiments servant à la prestation du système de justice. Les représentants ont noté qu’il n’est pas non plus possible de développer davantage les programmes qui fonctionnent depuis plusieurs décennies pour répondre à la demande croissante chaque année.

De plus amples lacunes de financement ont été cernées par les représentants des quatre Premières Nations. Tout particulièrement, le représentant d’une Première Nation a indiqué qu’il recherchait du financement pour que des procureurs autochtones non formés en droit puissent assumer le rôle de poursuivant, qui est un rôle actuellement desservi par les ASC. Il a également souligné le besoin lié à l’obtention de financement pour que la Nation puisse recueillir des données afin de mesurer les conséquences de ses programmes et de ses services de justice. D’autre part, le représentant d’une autre Première Nation a souligné le besoin de financement nécessaire pour embaucher un rédacteur législatif et un chercheur, lesquels constituent des postes clés pour les Premières Nations qui envisagent d’élaborer leurs propres lois. Les représentants ont également cerné le besoin de financement nécessaire pour former les juges de paix afin qu’ils soient aptes à interpréter les lois de la Nation.

Conséquences de l’administration des systèmes de justice des Premières Nations

[Traduction] « Il s’agit d’un modèle de système de justice robuste; être en mesure [d’administrer la justice] à l’interne sans avoir à s’appuyer sur des décisions de justice provenant de l’extérieur d’Akwesasne est important pour notre peuple et pour assurer la survie d’Akwesasne. Lorsque les gens quittent ce territoire et font l’objet de poursuites à l’extérieur de celui-ci, il leur est difficile de revenir physiquement et, dans les cas où ils reviennent, les gens ne reviennent pas dans le meilleur état d’esprit. » (Mohawks d’Akwesasne)

On a demandé aux représentants des quatre Premières Nations quelles étaient les répercussions de l’administration et/ou de l’application de leurs lois et règlements sur leur Nation. Plus précisément, on leur a demandé s’ils avaient constaté des améliorations dans le bien-être de leur communauté ou s’ils avaient pu faire quelque chose de différent dans leur communauté grâce à ces initiatives d’administration de la justice.

Le représentant de l’une des Nations a indiqué que, grâce à son programme des ASC, la relation entre la communauté et le service de police s’était améliorée. Puisque les agents sont des membres de la communauté, ils sont connus et perçus comme étant là pour aider la communauté, alors que les policiers externes n’entretiennent pas ces mêmes relations. Le service de police d’une autre Première Nation mène une enquête annuelle sur la satisfaction de la communauté; en 2022, 97 % des répondants de la communauté ont répondu qu’ils étaient satisfaits de leur service de police.

Dans une autre Première Nation, les infractions à ses propres lois et les infractions au code de la route sont entendues par son propre tribunal, établi dans la communauté, et les représentants de la Nation ont exprimé leur perspective que ceci permet à leur tribunal de protéger les droits de ses membres. Les représentants ont souligné que le fait de devoir quitter physiquement la Nation pour se présenter devant un tribunal provincial constitue un obstacle important au bien-être des membres de la communauté. Le programme de justice communautaire de cette même communauté est également perçu par ses membres comme offrant d’importants services alors qu’il oriente ses membres dans le système de justice canadien. Par exemple, leur programme d’assistance parajudiciaire permet de soutenir les gens tout au long du processus judiciaire provincial, qui peut s’avérer effrayant et accablant.

Même si les représentants des Premières Nations ont abordé certaines des conséquences qu’ils ont observées suite à l’administration du système de justice de leur Nation, ils ont également évoqué la nécessité et la volonté de mesurer de façon exhaustive ces conséquences. Cependant, les représentants de la Nation ont noté qu’une telle mesure ne peut être prise actuellement puisqu’elle nécessiterait que la Nation dispose d’un financement pour s’adonner à la recherche et la collecte de données.

(Ré)imaginer les systèmes de justice des Premières Nations

[Traduction] « De nombreuses Premières Nations de la Colombie-Britannique tentent de préserver et de revitaliser leurs lois traditionnelles; beaucoup de connaissances ont été perdues en raison de la perte des gardiens du savoir. Il est difficile de dire à quoi ressemblaient les systèmes judiciaires des Premières Nations avant l’arrivée des colons et l’imposition de leur système de justice. » (Première Nation Tsawwassen)

En guise de dernier sujet de discussion, les représentants des Premières Nations ont été invités à partager ce à quoi pourrait ressembler leur système de justice s’il était autonome du système judiciaire occidental. Reconnaissant le fait que les représentants des quatre Premières Nations n’avaient pas eu de temps pour y réfléchir, cette question avait initialement été soulevée lors de la première discussion et a été approfondie dans le cadre des discussions de suivi qui ont eu lieu avec certaines des Premières NationsNote de bas de page 16. Malgré qu’ils se sont vus offerts une autre occasion pour en discuter, il y avait une certaine hésitation chez certains d’entre eux de se montrer prescriptifs quant à quoi les systèmes pourraient ressembler, étant donné qu’ils n’avaient pas eu suffisamment de temps pour en discuter avec les membres de leur communauté.

Plutôt, les représentants des Premières Nations ont souligné l’importance d’exercer le contrôle de leur propre système de justice et d’avoir l’autonomie nécessaire pour prendre des décisions de justice. Un représentant a décrit le système de justice « idéal » comme en étant un géré par la communauté, au sein duquel les membres de la communauté occuperaient les rôles de juges, de procureurs, de conseillers parajudiciaires, entre autres. Le rôle important que jouent les Aînés, la culture et la langue dans le système de justice a également été mentionné. Certains représentants ont fait ressortir qu’une approche progressive pourrait contribuer à renforcer la capacité. Par exemple, on pourrait échelonner l’adoption des lois et prendre le temps de mettre en place les processus, les structures et les personnes nécessaires pour préserver et revitaliser les lois traditionnelles étant donné que tant de connaissances ont été perdues suite à la colonisation. L’utilisation d’approches de justice réparatrice et l’abandon des modèles des services de police occidentaux pour mettre l’accent sur la sécurité et le bien-être de la communauté sont également des idées qui ont été mises de l’avant.