Enquête sur les pensions alimentaires pour enfants : Analyse provisoire des données de la phase 2
(Octobre 1998 à mars 2000)
(CSR-2001-2F)
RÉSUMÉ
En 1990, le Comité fédéral-provincial-territorial du droit de la famille a amorcé une étude visant à répondre au mécontentement généralisé que suscitaient les méthodes de calcul des pensions alimentaires pour enfants. Au nom du Comité, le ministère de la Justice du Canada s'est engagé dans un programme de recherche de quatre ans pour aider à formuler des Lignes directrices pour déterminer le montant des pensions alimentaires pour enfants après l'éclatement de la famille.
Les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants et les modifications à la Loi sur le divorce sont entrées en vigueur le 1er mai 1997. (Les modifications à la Loi de l'impôt sur le revenu concernant le traitement fiscal des pensions alimentaires pour enfants sont aussi entrées en vigueur le même jour.) Les nouvelles dispositions de la Loi sur le divorce exigent que la ministre de la Justice examine l'application des Lignes directrices et en rende compte au Parlement d'ici le 1er mai 2002. Le programme de recherche du Ministère doit comprendre la préparation d'un examen complet des dispositions et de l'application des Lignes directrices.
Le Groupe de travail fédéral-provincial-territorial sur la mise en œuvre des réformes en matière de pensions alimentaires pour enfants a formé un sous-comité de recherche et d'évaluation chargé de mettre au point un programme complet de recherche sociojuridique à l'appui de l'examen prévu par les modifications de 1997 de la Loi sur le divorce. Compte tenu des profonds changements apportés par les Lignes directrices au calcul des montants, les membres du Groupe de travail et du sous-comité de recherche ont convenu qu'il fallait en priorité réunir des données sur les ordonnances alimentaires et les ordonnances de modification rendues depuis le 1er mai 1997. Ce projet nous renseigne sur les premières étapes de l'application des Lignes directrices et prévoit la collecte permanente ou périodique des données des tribunaux jusqu'à la fin de mars 2002.
Le présent rapport préliminaire résume les résultats de la phase 2 du projet qui a débuté à l'automne 1998. Il comprend deux parties : la première décrit le traitement des dossiers de divorce assortis d'une ordonnance de pensions alimentaires pour enfants et les problèmes liés à ce processus relevés dans les divers endroits participant au projet. La seconde partie présente les résultats de l'analyse des données collectées de l'automne 1998 jusqu'au 16 mars 2000.
Les observations générales découlant de l'information présentée dans la première partie sont les suivantes.
Progrès réalisés en vue d'une application complète
À la suite des visites sur place et des entretiens de suivi par téléphone, il est clair que le personnel des sites étudiés est fermement résolu à mettre intégralement les Lignes directrices en application. Le rythme différent du changement d'un endroit à l'autre complique la tâche d'étudier l'application des Lignes directrices, mais ces différences créent un champ d'expérience naturel dont on peut tirer des renseignements précieux.
Variations dans le processus
Les divorces au Canada sont tous régis par la Loi sur le divorce et le processus de divorce est essentiellement le même à travers le Canada, mais le rapport décrit un éventail d'approches et de programmes employés pour fournir de l'information, ce qui peut influer sur la façon dont un couple vit son divorce. On relève aussi des différences en fait d'accès à des avis juridiques et des procédures administratives qui peuvent aider ou nuire au couple en voie de divorcer. De plus, le rapport souligne l'importance de l'appui administratif pour assurer un traitement uniforme des conjoints et des enfants. Ces facteurs varient entre les sites étudiés et même au sein de certaines instances. Par conséquent, le traitement des cas de divorce varie considérablement d'une région du pays à l'autre.
Importance des procédures administratives standardisées
Le rapport confirme l'utilité de procédures administratives standardisées pour mettre les Lignes directrices en application. Il est particulièrement important d'utiliser les formules normalisées d'ordonnance des tribunaux pour collecter l'information sur les Lignes directrices et en dresser une liste. Là où l'on a mis en œuvre des procédures et des formulaires normalisés, l'utilisation des Lignes directrices est presque universelle.
Importance de l'engagement des juges à l'égard du processus
Là où les principaux juges appuient activement les Lignes directrices, la mise en application semble se faire plus rapidement. Les directives des juges en chef semblent très efficaces pour encourager l'utilisation des Lignes directrices. La tendance favorisant les tribunaux unifiés de la famille semble aussi contribuer à l'adoption des Lignes directrices.
Voici les points saillants des constatations préliminaires sur les données de la phase 2.
Caractéristiques des cas
- Pour ce rapport, on a analysé en tout 14 067 cas.
- La plupart des ordonnances (79,9 %) étaient des ordonnances ou des jugements de divorce provisoires ou définitifs et 16,3 % étaient des ordonnances de modifications provisoires ou définitives.
- La majorité des cas ont été résolus par consentement ou sans contestation (86,8 %); 12,2 % des cas ont été contestés.
- Dans la plupart des cas, au moins un parent était représenté par un avocat (87,5 %); les mères étaient représentées dans 76,3 % des cas et les pères dans 63,3 % des cas. Les deux parents étaient représentés dans 51,4 % des cas.
- Le type de droit de visite le plus fréquent était « raisonnable/libéral » (51,5 %), suivi de « fixe/précisé » (23,1 %).
- Dans 10 % des cas, une pension alimentaire pour conjoint a été accordée. Celle-ci est habituellement payable par mois.
- La plupart des cas mettaient en cause un enfant (39,9 %) ou deux enfants (44,4 %).
- On signalait en tout 2 459 enfants majeurs dans les 1 992 cas.
- Dans la plupart des cas (80,4 %), la mère avait la garde dite traditionnelle alors que le père l'avait dans 8,6 % des cas. La garde partagée (un enfant passe au moins 40 % de son temps avec chaque parent) et la garde exclusive (un ou plusieurs enfants vivent principalement avec la mère, et un ou plusieurs enfants ont leur résidence principale avec le père) étaient relativement rares, représentant respectivement 5,3 % et 5 % des cas.
Montants des pensions alimentaires pour enfants et revenu du parent payeur
- Des données sur les paiements mensuels des pensions alimentaires pour enfants étaient disponibles pour 11 118 cas, soit 79 % de tous les cas. Dans l'ensemble, les montants de pensions alimentaires pour enfants variaient de 1 $ à 8 366 $ par mois, avec une valeur médiane de 424 $.
- Dans 55,6 % des cas, le dossier indiquait que l'on avait suivi les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants pour calculer le montant accordé. La deuxième méthode la plus souvent utilisée pour ce faire consistait à respecter une ordonnance ou une entente préalable visant une pension alimentaire pour enfants (9,4 %).
- Lorsqu'on a examiné les montants de pensions alimentaires pour enfants par rapport aux montants prévus dans les tables des Lignes directrices, selon l'ordonnance ou le jugement, la plupart des ordonnances étaient équivalentes (65 %) ou supérieures (29,6 %) au montant des tables. Dans 5,4 % des cas seulement, les montants étaient inférieurs à ceux des tables.
- Le revenu annuel du parent payeur était précisé dans 75,8 % des cas et variait entre 144 $ et 5 817 800 $, pour un revenu médian de 35 533 $. Le revenu annuel du parent bénéficiaire était précisé dans 43,8 % des cas et se situait entre 333 $ et 2 568 900 $, pour un revenu médian de 24 600 $.
- Lorsqu'on a examiné le montant des pensions alimentaires par rapport au revenu du parent payeur, les résultats ont montré une augmentation régulière du montant prévu dans les ordonnances à mesure que le revenu du parent payeur augmentait.
Dépenses spéciales ou extraordinaires : article 7
- Dans l'échantillon total, on a accordé des dépenses spéciales ou extraordinaires dans 31,4 % des cas.
- Parmi les cas où le montant mensuel de la part des dépenses spéciales ou extraordinaires que le parent payeur devait payer était précisé, le montant allait de 2 $ à 1 500 $, pour un montant médian de 108 $.
- Les dépenses les plus fréquemment accordées sont les frais de garde d'enfants (12 % des cas), suivis par les primes d'assurance médicale et dentaire, soit 11,1 % des cas, et les activités parascolaires, dans une proportion de 10,2 %.
- La proportion des cas où l'on avait accordé des dépenses spéciales ou extraordinaires tendait nettement à augmenter à mesure que le niveau de revenu augmentait. Au niveau de revenu le plus faible, 13,7 % seulement des cas stipulaient un montant pour les dépenses spéciales. Cette proportion passait à 45,7 % au niveau de revenu moyen (45 000 $ - 59 999 $) et à 53,2 % au niveau de revenu le plus élevé.
- On a constaté une augmentation régulière du montant des dépenses spéciales accordées parallèlement à l'augmentation des revenus.
Difficultés excessives : article 10
- On ne rapportait des demandes pour difficultés excessives que dans 0,7 % de tous les dossiers inclus dans l'échantillon.
- Des 94 demandes pour difficultés excessives présentées par le parent payeur, 63 ont entraîné une réduction du montant prévu par les Lignes directrices, 19 demandes ont été refusées et aucune n'a donné lieu à un montant supérieur à celui des Lignes directrices. Les résultats de 12 demandes étaient inconnus ou manquants.
- Sur les huit demandes pour difficultés excessives présentées par le parent bénéficiaire, une seule a donné lieu à une hausse du montant prévu par les Lignes directrices, trois ont été refusées et une a donné lieu à une ordonnance inférieure au montant des Lignes directrices. Le résultat n'était pas connu dans deux des cas.
Modifications
- Dans 48,5 % des cas de modification, le demandeur était le parent bénéficiaire. Le parent payeur l'était dans 44,6 % des cas et, dans une proportion de 6,9 %, la demande était réciproque.
- Parmi les cas où des motifs pour la demande de modification sont fournis, le motif le plus fréquent était la mise en œuvre des Lignes directrices (26,4 %), suivi par un « changement de revenu » (11,2 %), un « changement de la garde » (9,9 %), et la nouvelle « indépendance de l'enfant » (5,5 %).
- Parmi les demandes de modification présentées par le parent bénéficiaire, 51,5 % ont donné lieu à une hausse du montant nominal, 21,5 % à une baisse, 2 % à une ordonnance de cessation et 6 % à un refus.
- Parmi les demandes de modification présentées par le parent payeur, 10,7 % ont donné lieu à une hausse du montant nominal, 59,7 % à une baisse, 13,6 % à une ordonnance de cessation et 2,6 % à un refus.
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