Évaluation du Programme d’aide juridique

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4 Constatations

4.1 Pertinence

4.1.1 Besoin continu du Programme fédéral d’aide juridique

Responsabilité fédérale

Le gouvernement fédéral finance l’aide juridique depuis plus de quatre décennies, ce qui reflète sa reconnaissance du besoin continu pour le Programme^{Note de bas de page 6}. Cet engagement de longue date témoigne non seulement du besoin continu pour l’aide juridique, mais aussi de l’intérêt public qui le sous-tend et que l’on retrouve dans des documents qui définissent le fédéralisme canadien.

• En vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, la justice pénale est une responsabilité fédérale-provinciale-territoriale partagée. Le gouvernement fédéral a le pouvoir en matière de législation et de procédures pénales (article 91) et les gouvernements provinciaux et territoriaux assument la responsabilité de l’administration de la justice (article 92).
• La Charte canadienne des droits et libertés contient des dispositions qui reflètent l’engagement du Canada aux principes de justice fondamentale avant de priver quelqu’un de sa liberté. Le droit à un procès équitable et aux services d’un avocat en cas d’arrestation a été interprété par les tribunaux en tant qu’un droit limité à la représentation judiciaire dans les affaires pénales. Les tribunaux ont statué sur le droit à un avocat en vertu de la Charte si cette représentation est nécessaire pour un procès équitable. Ainsi, le tribunal peut ordonner l’affectation d’un avocat de la défense rémunéré par l’État si un accusé ne peut se payer les services d’un avocat, s’il est inadmissible à l’aide juridique, ou si la procédure est complexe et il existe une possibilité d’emprisonnement^{Note de bas de page 7}.
• Le gouvernement fédéral a compétence en droit civil dans les territoires compte tenu de sa responsabilité à l’égard de ceux-ci.
• En vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, l’immigration est une responsabilité fédérale-provinciale partagée. Le gouvernement fédéral promulgue des lois en matière de I et R, établit le nombre de ceux-ci, et s’occupe de l’application de la loi, tandis que les provinces déterminent l’accès aux avantages (aide sociale, autres services, etc.) pour les immigrants et réfugiés.

Besoin continu

Le besoin continu d’aide juridique pour fournir une représentation et des conseils juridiques aux Canadiens économiquement défavorisés est démontré par le volume de demandes. Le besoin continu d’aide juridique pour fournir une représentation et des conseils juridiques aux Canadiens économiquement défavorisés est démontré par le volume de demandes d’aide juridique en matière pénale dans les provinces et les territoires, en matière civile dans les territoires, et en matière d’I et R (voir le tableau 5).

Dans le cas de l’aide juridique en matière pénale, si les demandes ont diminué de 7 % de 2016-2017 à 2018-2019 (dernière année pour laquelle nous disposons de données complètes), un nombre approximatif de 300 000 personnes s’adressent chaque année aux services d’aide juridique dans le domaine pénal. Cette diminution des demandes s’explique par divers facteurs : le recul du taux de criminalité dans l’administration, sa situation économique, qui peut contribuer au sous-emploi et au chômage, et l’(in)capacité du régime d’aide juridique à ajuster ses critères d’admissibilité financière au fil du temps. Contrairement à l’aide juridique en matière pénale, les demandes en matière civile ont augmenté de 22 % dans les territoires.

Les demandes d’aide juridique aux I et R ont augmenté de 44 % de 2016-2017 à 2019-2020. Le principal facteur a été une augmentation des demandes au Québec et en Ontario (120 % et 57 % respectivement) de 2016-2017 à 2017-2018. Le nombre total de demandes pour les I et R a relativement été stable de 2017-2018 à 2019-2020, bien qu’il y ait eu des variations au niveau provincial.

À cause de la pandémie, les tribunaux n’ont pas fonctionné du tout ou l’ont fait à capacité réduite pendant une grande partie de 2020. On s’attend donc à une baisse appréciable du nombre de demandes d’aide juridique en matière pénale et civile (territoires) en 2020-2021. Il devrait toutefois s’agir d’une baisse temporaire, car l’incidence de la pandémie sur l’économie résultera probablement en une augmentation des personnes admissibles à l’aide juridique. La tendance devrait être similaire pour les demandes d’aide juridique aux I et R. Au début de la pandémie, le nombre de réfugiés a chuté de façon spectaculaire, ce qui a eu une incidence sur le nombre de demandes. Une fois les restrictions de voyage assouplies, on craint qu’il y ait un afflux de réfugiés.

Il est important de noter que les données relatives aux demandes d’aide juridique sous-estiment le volume des besoins réels de représentation juridique pour les Canadiens économiquement défavorisés. Cet écart tient en partie au fait que, dans le cas des provinces, les statistiques sur le nombre de demandes ne tiennent pas compte des individus qui peuvent être admissibles, mais qui ne produisent pas de demande. Les territoires sont dans une situation unique, puisque la plupart des personnes sont admissibles à l’aide juridique, mais que beaucoup d’entre elles ne sont pas tenues de produire une demande d’aide juridique en vertu de leurs critères d’admissibilité présumée^{Note de bas de page 9}.

Intérêt public

L’aide juridique sert l’intérêt public par un soutien juridique aux Canadiens économiquement défavorisés, ce qui garantit l’équité du système de justice. Les indicateurs socio-économiques démontrent que le besoin d’aide juridique est continu. Quoique la proportion de Canadiens considérés comme étant à faible revenu accuse une légère baisse de 2015 à 2018, il reste un pourcentage de 7 à 12 % des Canadiens (selon la mesure) qui vivent dans la pauvreté^{Note de bas de page 10}. On peut par ailleurs assumer que la proportion de Canadiens considérés comme étant à faible revenu aura sans doute augmenté en 2020-2021 à cause de la pandémie de coronavirus et de la hausse consécutive du chômage^{Note de bas de page 11}. Les groupes vulnérables auxquels est destinée l’aide juridique (travailleurs faiblement rémunérés, immigrants récents, etc.) ont été démesurément touchés^{Note de bas de page 12}.

L’aide juridique sert aussi l’intérêt public en donnant un accès à la justice aux populations particulièrement vulnérables. Les populations vulnérables ou marginalisées demeurent surreprésentées dans le système de justice pénale.

• Les Autochtones représentent 4,5 % de la population adulte au Canada, mais constituent 30 % des admissions dans les établissements correctionnels en 2018-2019^{Note de bas de page 13}. Environ 15 à 20 % des Autochtones détenus dans des établissements correctionnels fédéraux ont fréquenté des pensionnats^{Note de bas de page 14}.
• Parmi les personnes qui ont eu des contacts avec la police, celles qui souffraient de maladie mentale ou de toxicomanie risquaient quatre fois plus d’être arrêtées^{Note de bas de page 15}.
• Des études démontrent que la plupart des détenus des établissements correctionnels fédéraux ont des troubles de santé mentale ou des problèmes de toxicomanie^{Note de bas de page 16}.
• Au moins la moitié des détenus ont connu une certaine forme de violence (sexuelle, physique ou émotionnelle) durant l’enfance^{Note de bas de page 17}.

Les informateurs clés ont insisté sur le rôle de l’aide juridique dans l’accès à la justice pour les personnes à faible revenu, qui souvent se heurtent à d’autres difficultés (en matière de santé mentale, de toxicomanie, de traumatisme, d’analphabétisme, etc.) qui font qu’il leur est difficile de s’orienter dans le système de justice et de se représenter eux-mêmes devant les tribunaux. En assurant une représentation juridique, l’aide juridique aide à prévenir les erreurs judiciaires et favorise l’équité du système de justice, qui est une valeur canadienne fondamentale, tel qu’inscrit dans la Charte. Comme certains l’ont mentionné, l’aide juridique aide à « mettre sur un pied d’égalité » les personnes souvent marginalisées et défavorisées. C’est la façon dont elle favorise l’égalité et l’inclusion.

Elle favorise également l’intérêt du public pour un système de justice efficient : sans l’aide juridique, il y aurait dans le système un plus grand nombre de personnes non représentées et mal équipées pour traiter leur cause, ce qui créerait des retards. Les juges devraient également s’assurer que les individus non représentés comprennent la procédure, sans pour autant les aider à se défendre eux-mêmes.

4.2 Efficacité

4.2.1 Contribution fédérale à la prestation de services de soutien

Le Ministère a fixé deux cibles de rendement pour le Programme dans son Rapport sur les résultats ministériels (RRM), le but étant de démontrer que « [l]es Canadiens qui ont des démêlés avec le système de justice bénéficient de l’accès aux services appropriés, permettant un système de justice équitable, rapide et accessible^{Note de bas de page 18} ». Si on se fonde sur les données disponibles des formulaires de demande finale des provinces et des territoires sur les demandes d’aide juridique et l’aide d’avocats commis d’office, le Programme atteint généralement ce double objectif de rendement.

Dans deux des trois années pour lesquelles nous disposons des données des formulaires de demande finale de toutes les administrations, le nombre de demandes d’aide juridique en matière pénale approuvées a dépassé la cible de 270 000 du RRM des demandes approuvées de services complets^{Note de bas de page 19}. En 2017-2018, le nombre de demandes en matière pénale est resté légèrement en deçà de la cible, ce qui s’explique par le recul du taux de criminalité (voir la section 4.1.1). Ajoutons que, si le nombre de demandes a diminué au fil du temps, la proportion de demandes approuvées d’aide juridique en matière pénale est demeurée relativement stable (se situant entre 81 et 85 %), autre indice que les régimes d’aide juridique sont capables de maintenir l’accès à des services appropriés (voir la figure 1).

Le nombre d’interventions fournies par des avocats commis d’office en matière pénale est en hausse (de 12 % en quatre ans). Au cours des deux dernières années, le nombre d’interventions d’avocats commis d’office a dépassé la cible de 1 000 000 du RRM. De plus, il est probable que le nombre de ces interventions se soit sensiblement rapproché de l’objectif des autres années, puisqu’un certain nombre de régimes d’aide juridique tiennent des données sur les personnes aidées plutôt que sur le nombre d’interventions. Le nombre de ces interventions a augmenté en ce qui a trait aux adultes, et le nombre pour les jeunes a nettement diminué, reflétant le déclin de la criminalité chez les jeunes^{Note de bas de page 22}.

Il importe de noter que ces statistiques constituent une mesure de la prestation et de l’accessibilité de services appropriés des régimes d’aide juridique pour les Canadiens économiquement défavorisés. Il convient toutefois de noter que ces mêmes statistiques ne tiennent pas compte de tous ceux et celles qui reçoivent ou pourraient recevoir des services d’aide juridique. Par exemple, le nombre de demandes et la proportion de demandes acceptées ne comprennent pas les situations où les régimes d’aide juridique peuvent présélectionner les personnes à des fins d’admissibilité sans exiger qu’une demande soit produite, ou encore lorsque les personnes sont présumées admissibles. Ainsi, le nombre de Canadiens recevant des services appropriés est sous-estimé. Toutefois, et comme nous l’indiquons à la section 4.1.1, les statistiques ne tiennent pas compte des personnes qui peuvent être admissibles, mais qui ne soumettent pas de demande. Par conséquent, on n’a pas tenu compte des besoins non satisfaits en matière de services d’aide juridique dans ces statistiques.

Financement sous forme de contributions de l’aide juridique en matière pénale dans les provinces et les territoires et en matière civile dans les territoires

Accroissement du financement

Un des changements les plus marquants depuis la dernière évaluation du Programme est la majoration de la contribution fédérale. Avant 2016, celle-ci n’avait pas été bonifiée depuis 2003-2004. Dans le budget de 2016, le gouvernement fédéral a annoncé une hausse financière (pour l’aide juridique en matière pénale dans les provinces, et en matière tant pénale que civile dans les territoires) de 88 millions de dollars sur cinq ans à compter de 2016-2017. Il s’agissait d’une augmentation progressive du financement de base (voir « Fonds supplémentaires en matière pénale » à la figure 2) et d’une hausse annuelle de 2 millions de dollars aux innovations (1,9 millions de dollars pour les provinces et 0,1 million de dollars pour les territoires)^{Note de bas de page 24}. À compter de 2021-2011, le gouvernement fédéral s’est engagé à maintenir l’augmentation de 30 millions de dollars pour un total annuel permanent de 142,4 millions de dollars pour l’aide juridique en matière pénale dans les provinces et en matière tant pénale que civile dans les territoires. Somme toute, le financement de l’aide juridique a augmenté de 19 % de 2016-2017 à 2020-2021.

Les informateurs clés ont déclaré que l’augmentation du financement de l’aide juridique dans le budget de 2016 était grandement nécessaire et avait aidé les régimes d’aide juridique. La nouvelle formule de financement, qui fait dépendre une partie du financement fédéral de la demande et de la démographie, a également reçu des commentaires favorables. Toutefois, comme le financement fédéral de l’aide juridique est versé au fonds du revenu consolidé de chaque province ou territoire et n’est pas réservé à l’aide juridique, les régimes d’aide juridique n’ont pas bénéficié nécessairement de l’augmentation du financement ou de la nouvelle formule. Sur les neuf administrations qui présentent des données complètes sur les formulaires de demande finale pour les exercices 2016-2017 à 2019-2020, quatre ont bénéficié d’augmentations de leurs contributions provinciales (Colombie-Britannique, Saskatchewan, Nouveau-Brunswick et Nouvelle-Écosse) et les autres ont subi des diminutions, variant de 2 % au Manitoba à 23 % en Ontario^{Note de bas de page 25}.

La contribution fédérale a augmenté, mais le niveau de la contribution en proportion du total des dépenses admissibles à l’aide juridique demeure inférieur à ce que souhaitaient les gouvernements provinciaux et territoriaux et les régimes d’aide juridique. Toutefois, l’importance de la contribution pour le maintien du niveau actuel de prestation des services a été reconnue.

Comme l’indique la figure 3, quoique la contribution fédérale a légèrement augmenté, elle demeure à moins de 30 %.

Les informateurs clés étaient unanimes à dire que, si les fonds fédéraux devaient être retirés ou largement réduits, de nombreux programmes d’aide juridique devraient réduire considérablement les services, qui iraient au-delà de l’aide juridique en matière familiale et civile et aurait également une incidence sur l’aide juridique en matière pénale. De plus, les régimes d’aide juridique auraient sans doute à resserrer leurs critères d’admissibilité financière, ce qui accroîtrait le nombre de personnes inadmissibles. Certains gouvernements provinciaux et territoriaux seraient peut-être plus désireux et capables de combler les déficits; toutefois, il en résulterait de plus grandes inégalités dans l’accès à l’aide juridique entre les administrations. Une hausse du nombre de personnes non représentées dans le système de justice créerait des délais et des erreurs judiciaires, et compromettrait les valeurs canadiennes en matière d’équité et d’accessibilité du système de justice.

Innovations et autres améliorations des services

Bien que le financement fédéral de l’aide juridique contribue un peu plus du quart du total des dépenses partageables, le financement de base et le financement aux innovations fournissent une partie du soutien financier aux pratiques novatrices prometteuses en matière de prestation de services d’aide juridique.

Le financement à l’innovation est nouveau, mais plusieurs informateurs clés ont signalé que les régimes d’aide juridique se sont constamment engagés au fil des ans à concevoir et à mettre en œuvre des pratiques novatrices. L’innovation a été motivée en grande partie par la nécessité de gérer une charge de travail et des coûts croissants à un moment où les ressources financières ne suivent pas. Le rapport d’évaluation de 2016 a fait état d’un certain nombre d’innovations apportées par les régimes d’aide juridique de 2012-2013 à 2015-2016^{Note de bas de page 27}.

Pendant la période visée par la présente évaluation, les régime d’aide juridique ont continué à innover et à améliorer leurs services. Bien qu’on ne puisse attribuer directement les innovations ou les améliorations de services à l’augmentation du financement fédéral ou à celui des innovations, la contribution fédérale aide les régimes d’aide juridique à pouvoir entreprendre ces activités. Comme l’ont fait remarquer certains informateurs clés, alors que le financement supplémentaire accordé à leur administration n’était pas substantiel (plus particulièrement en matière d’innovations), il a permis aux régimes d’aide juridique d’améliorer certains aspects de la prestation de services ou de leurs opérations, ce qui aurait été impossible sans les fonds additionnels.

Certains informateurs clés ont souligné les avantages de disposer d’un financement spécifique réservé à l’innovation. Non seulement ce financement aura permis au Programme d’aide juridique d’apporter un soutien bien précis aux innovations, mais il aura aussi encouragé les gouvernements provinciaux et territoriaux à tirer profit des fonds fédéraux pour des investissements additionnels en innovation. Nos données sont limitées sur ce financement, comme nous l’avons déjà indiqué, mais certaines administrations ont augmenté leur contribution financière à l’aide juridique. Ajoutons que, comme une partie du financement fédéral a été réservée aux innovations, le Programme a également pu recevoir des données sur les innovations effectuées par les régimes, ce qui aura permis à la DAJ et à la DMOP de mieux comprendre la nature de ces innovations relatives à l’aide juridique.

Selon les ententes de financement, on s’attendait à ce que les administrations déclarent que les innovations relatives à l’aide juridique en matière pénale ciblent ou améliorent les services pour les populations vulnérables, modernisent les processus utilisant la technologie, améliorent les pratiques opérationnelles, et/ou favorisent l’amélioration de la collecte de données et de la mesure du rendement^{Note de bas de page 28}. Comme nous l’avons mentionné, les innovations déclarées par les régimes d’aide juridique ne peuvent pas être directement attribuées au financement fédéral ou au financement à l’innovation, mais les rapports font preuve de l’engagement continu des régimes d’aide juridique en matière d’innovation.

Comme on peut le voir au tableau 7, une cinquantaine d’innovations ont été déclarées chaque année entre les exercices 2017-2018 et 2019-2020. Si l’on considère les innovations uniques qui ne sont pas considérées sur plusieurs années, les régimes d’aide juridique ont signalé un total de 126 innovations.

D’après un examen des formulaires de demande finale, les innovations appartiennent à trois catégories principales : améliorations générales des services, services aux populations vulnérables, et gestion de l’information/technologie de l’information (GI-TI). Un aperçu de chaque catégorie est fourni ci-après (le chiffre entre parenthèses est le nombre d’innovations uniques déclarées entre 2016-2017 et 2019-2020). L’annexe B contient des exemples précis, ainsi que des renseignements tirés des entrevues d’informateurs clés, des études de cas et des cartographies de cheminement.

• Améliorations générales des services (n=67). Il s’agit des améliorations des processus de prestation de services ou de la capacité du personnel afin de promouvoir un meilleur accès aux services, d’améliorer la qualité ou l’efficience des services. Plusieurs administrations ont étendu leurs services aux week-ends et à de nouvelles zones géographiques, ont augmenté les limites d’admissibilité financière, élargi les services des avocats commis d’office, et ont instauré des mesures d’efficience pour fournir un accès plus rapide aux services, et réduire les délais dans le système de justice.
• Services aux populations vulnérables (n=31). Il s’agit des changements apportés à la prestation des services pour en accroître l’accessibilité ou la qualité, ainsi que les résultats des services pour des populations vulnérables spécifiques. Les administrations ont mis en œuvre un éventail d’innovations, qui comprennent, entre autres, l’aide aux tribunaux spécialisés pour les personnes ayant des problèmes de toxicomanie ou de santé mentale, le financement ou la création de ressources pour aider à produire des rapports Gladue^{Note de bas de page 30} ou faciliter les évaluations culturelles de sorte que le système de justice tienne compte des antécédents d’un individu, l’offre au personnel de formation afin d’acquérir des compétences culturelles, la collecte de meilleurs renseignements sur les clients marginalisés afin de mieux adapter les services à leurs besoins.
• GI-TI (n=28). Il s’agit de moderniser la gestion de l’infrastructure ou de l’information afin d’accroître l’accès à l’information (pour le public ou les fournisseurs de services), ainsi que d’améliorer l’accès en ligne aux services ou la collecte de données numériques. Plusieurs administrations ont modernisé leurs bases de données d’information, créé ou modifié des sites Web pour l’information de programme, instauré des processus de demande en ligne, ou amélioré les données saisies sur les demandeurs et les clients. Cette modernisation est valable tout particulièrement pour les administrations de moindre taille où les besoins étaient importants, mais où le financement manquait pour les projets de GI-TI. On peut citer à cet égard l’Île-du-Prince-Édouard, la Nouvelle-Écosse, le Nouveau-Brunswick, la Saskatchewan, les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon.

Financement sous forme de contributions de l’aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

Les informateurs clés ont fait remarquer que le financement fédéral de l’aide juridique aux I et R s’était révélé essentiel au maintien des services à la suite d’une augmentation de la demande ou de compressions importantes des budgets provinciaux.

Comme il est mentionné à la section 4.1.1, les demandes d’aide juridique aux I et R ont augmenté, notamment entre 2016-2017 et 2017-2018. Les informateurs clés du GTP attribuent cette hausse à la situation internationale (p.ex. multiplication des conflits et des violations des droits de la personne dans divers pays) et à l’augmentation des passages irréguliers à la frontière des États-Unis au Canada pour des demandes d’asile^{Note de bas de page 31}. En raison de la fluctuation de la demande et des limites du financement disponible^{Note de bas de page 32}, les régimes d’aide juridique qui offrent des services aux I et R ont déclaré avoir presque dû interrompre leurs services à ces derniers à différents moments au cours des quatre dernières années.

Pour remédier à la situation de l’aide juridique aux I et R, le gouvernement fédéral a apporté des compléments de financement et a annoncé des fonds supplémentaires dans ses budgets de 2017, 2018 et 2019. Dans le budget de 2019, il s’est engagé à affecter 49,6 millions de dollars sur trois ans au volet de l’aide juridique aux I et R^{Note de bas de page 33}.

La situation de l’aide juridique aux I et R ne s’est pas stabilisée puisqu’en avril 2019, le gouvernement de l’Ontario a coupé le budget d’Aide juridique Ontario de 133 millions de dollars dans l’ensemble et a exigé que seuls les fonds fédéraux servent à financer tout nouveau certificat d’aide juridique aux I et R^{Note de bas de page 34}. Le gouvernement fédéral a réagi en août 2019 en accordant la somme de 26,8 millions de dollars de plus dans le Portrait économique et budgétaire 2020 pour le volet d’aide juridique aux I et R en 2019-2020, dont l’Ontario devait recevoir 25,7 millions de dollars^{Note de bas de page 35}. Toutefois, comme la COVID-19 a influé sur les volumes et les dépenses d’aide juridique, seulement 20,3 millions de dollars ont été nécessaires selon les prévisions budgétaires provinciales révisées, qui s’élevaient à 48,53 millions de dollars pour 2020-2021. D’après les informateurs clés, si le gouvernement fédéral n’avait pas accordé ces fonds supplémentaires, Aide juridique Ontario aurait dû cesser de délivrer de nouveaux certificats pour le volet I et R^{Note de bas de page 36}. L’interruption des services aurait eu pour conséquence d’augmenter le nombre de demandeurs d’asile comparaissant sans représentation devant la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR), ce qui aurait nui à l’efficacité du Tribunal^{Note de bas de page 37}.

Les informateurs clés membres des régimes d’aide juridique estiment que le Programme d’aide juridique est intervenu pour les aider lorsque des pressions financières ont été exercées. Comme le Programme n’a pas de fonds excédentaires de contribution, il doit demander des compléments de financement hors du cycle budgétaire; une fois ces demandes approuvées, il doit faire les présentations nécessaires au Conseil du Trésor. Ce cycle annuel de demandes de fonds supplémentaires pour le volet I et R ne favorise pas la durabilité de l’aide juridique aux I et R. Au cours des quatre dernières années, il a été démontré que le degré actuel de financement permanent pour les I e R dans les accords de contribution (à raison de 11,5 millions de dollars par an) ne suffit pas. La figure 4 indique l’injection supplémentaire de fonds que l’aide juridique aux I et R a nécessité entre 2016-2017 et 2019-2020.

La situation de l’exercice 2019-2020 se reflète aussi à la figure 5, où il est démontré que la contribution fédérale a augmenté, passant de 42 à 94 % de 2016-2017 à 2019-2020, en proportion des dépenses partageables du volet I et R. Considérant la situation actuelle, les informateurs clés ont indiqué que, si le financement fédéral devait cesser pour l’aide juridique aux I et R, tout ce volet tomberait selon eux, car il est improbable que les provinces prennent le relais et apportent les fonds voulus. En fait, les informateurs clés des provinces ont fait observer que l’aide juridique aux I et R est considérée comme un secteur de responsabilité fédérale.

Quelques provinces qui ne reçoivent pas de financement pour cette aide juridique indiquent avoir un besoin pour une telle aide dans leur administration, mais elles n’ont pas sollicité de financement du volet I et R parce que la contribution fédérale qu’elles recevraient ne suffirait pas à couvrir leurs besoins.

Dans l’ensemble, l’aide juridique a une importante incidence sur la CISR ainsi que sur la Cour fédérale, car les avocats apportent leur aide afin que ces processus fonctionnent plus harmonieusement. Les informateurs clés ont indiqué que l’affectation d’avocats garantit que les mérites de la cause d’une personne ne sont d’aucune façon compromis par une préparation ou une présentation inadéquates. En fait, une étude de 2011 a souligné l’importance de la présence d’un avocat compétent pour obtenir de bons résultats dans les demandes d’asile^{Note de bas de page 38}. Dans son budget de 2019, le gouvernement fédéral a également reconnu l’importance d’une représentation juridique compétente pour les parties devant la CISR^{Note de bas de page 39}. Sans l’aide juridique, les organismes de services aux réfugiés pourraient devenir surchargés en essayant d’aider leurs membres qui comparaissent devant la CISR, et devraient détourner une partie des ressources qu’ils consacrent à l’aide à la formation professionnelle ou à la recherche d’un logement.

Financement des avocats rémunérés par l’État

Le financement fédéral des avocats rémunérés par l’État assure l’intégrité du système de justice canadien. Dans les affaires nécessitant les services de ces avocats, les intérêts fédéraux entrent en jeu et, sans la présence de ceux-ci, l’intérêt public en matière de justice équitable conformément aux droits garantis par la Charte ne serait pas sauvegardé, et le système de justice pénale s’en trouverait discrédité. D’après les informateurs clés, l’absence d’avocats rémunérés par l’État aurait sans doute une incidence sur les décisions de la poursuite, ce qui créerait des retards dans le système de justice. Lorsque les personnes ne sont pas représentées, le tribunal est susceptible d’ordonner une suspension des procédures pour demander l’affectation à l’accusé d’un avocat rémunéré par l’État, ce qui créera des retards et des inefficacités dans le système. De même, si les procès devaient se tenir sans que les accusés ne soient représentés, il faudrait plus de temps, d’énergie et de ressources de la part de tous les intervenants du système de justice, qu’il s’agisse des juges de paix, des magistrats ou des administrateurs des tribunaux. Les informateurs clés ont convenu que, dans l’éventualité où les avocats rémunérés par l’État n’étaient pas disponibles, il faudrait trouver une autre solution afin de combler l’écart, car ils constituent un rouage essentiel au bon fonctionnement du système de justice.

Les contributions fédérales au traitement des affaires nécessitant les services d’un avocat rémunéré par l’État couvrent la totalité des coûts en services juridiques (honoraires et dépens) de l’avocat de la défense, plus des frais de gestion de 15 % aux gouvernements provinciaux ou territoriaux ou aux régimes d’aide juridique qui acceptent de gérer ces affaires au nom du gouvernement fédéral. Dans certains cas, la DAJ administre directement les affaires confiées à des avocats rémunérés par l’État.

Comme on peut le voir à la figure 6, les cas les plus fréquents sont ceux où un tribunal ordonne au procureur général du Canada d’affecter un avocat rémunéré par l’État là où l’accusé est inadmissible à l’aide juridique, qu’il ne peut pas se payer les services d’un avocat, ou lorsque la cause est si complexe que, sans cet avocat, l’accusé n’aurait pas droit à un procès équitable^{Note de bas de page 40}. Ces affaires comportent généralement des aspects complexes, mais aussi des conséquences incroyablement sérieuses pour l’accusé s’il est déclaré coupable (en matière de terrorisme ou de trafic de stupéfiants, par exemple).

Les autres cas les plus fréquents touchent les articles 486.3 du Code criminel (désignation d’un avocat pour que l’accusé ne procède pas lui-même au contre-interrogatoire de certains témoins, tels que des témoins de moins de 18 ans, ou pour que le plaignant ne le fasse pas dans des affaires comportant certaines infractions avec violence) et l’article 684 (le juge d’appel juge désirable dans l’intérêt de la justice que l’accusé soit pourvu d’un avocat). De plus, les tribunaux peuvent user de leur compétence inhérente pour désigner ce qu’on appelle des intervenants bénévoles, c’est-à-dire des avocats qui donneront des conseils juridiques indépendants pour aider la cour. Ces intervenants sont souvent désignés dans les instances où entrent en jeu les articles 37 (renseignements d’intérêt public) et 38 (sécurité nationale) de la Loi sur la preuve au Canada, afin que les avocats ainsi désignés puissent examiner les documents très secrets, et fournir des arguments juridiques à la cour afin de lui indiquer si les documents devraient être dévoilés ou si leur caractère sensible et potentiellement préjudiciable est tel qu’ils ne devraient pas l’être.

Le nombre de cas comportant des avocats rémunérés par l’État dans les affaires gérées par les gouvernements provinciaux ou territoriaux ou les régimes d’aide juridique a augmenté de 137 à 250 entre 2016-2017 et 2019-2020; les dépenses annuelles ont varié entre un minimum de 3,65 millions de dollars en 2018-2019 et un maximum de 4,15 millions de dollars en 2016-2017. Le nombre d’instances nécessitant les services d’avocats rémunérés par l’État et relevant de la gestion de la DAJ est peu élevé chaque année. Il a varié de 18 à 31 pendant la période d’évaluation, pour des dépenses bien inférieures à 500 000 $ chaque année (entre 98 174 $ et 428 009 $).

4.2.2 Accès à la justice pour les populations vulnérables

Profil des clients de l’aide juridique

Les clients de l’aide juridique comptent parmi les Canadiens les plus vulnérables, aux ressources économiques minces sinon inexistantes, ils sont habituellement moins instruits et ont généralement souffert de maladies mentales, de toxicomanie, de traumatisme ou d’autres situations personnelles qui les rend moins capables de réagir à leurs problèmes juridiques. Ils sont également Autochtones en nombre disproportionné. La plupart des informateurs clés ont déclaré que le profil des clients de l’aide juridique n’avait pas changé outre mesure, sauf pour quelques aspects. Notons en particulier une baisse du nombre de jeunes clients de l’aide juridique en matière pénale (liée au recul du taux de criminalité chez les jeunes) et une hausse de la clientèle en matière pénale ayant des problèmes de toxicomanie liés à l’épidémie de dépendance aux opiacés.

La DAJ a tâché de recueillir des données sur le profil des clients de l’aide juridique en demandant à chaque administration de fournir des renseignements démographiques dans les formulaires annuels de demande finale. Ces données présentent des limites et sont entravées à la fois par un manque de ressources et de capacité pour certains régimes d’aide juridique, ainsi que par une dépendance à l’égard de l’auto-déclaration^{Note de bas de page 41}. Pour cette raison, d’autres sources ont été utilisées pour le profil statistique, lorsqu’elles étaient disponibles.

Clients autochtones

La surreprésentation des Autochtones dans le système de justice pénale, tout comme le racisme systémique et le legs du colonialisme, influent sur les résultats sociaux et économiques des Autochtones^{Note de bas de page 42}. Par conséquent, la proportion de clients autochtones de l’aide juridique demeure supérieure à la proportion d’Autochtones dans la population en général. Les statistiques récentes sur les régimes d’aide juridique dans les administrations qui représentent collectivement la majorité de la population des Premières Nations et des Métis^{Note de bas de page 43} démontrent la forte proportion de clients de l’aide juridique qui s’autodéclarent Autochtones^{Note de bas de page 44} :

• 31 % des clients de Legal Aid BC (en matière pénale seulement) sont Autochtones, soit 5,9 % de la population;
• 42 % des clients de Legal Aid Saskatchewan (ensemble de la clientèle) sont Autochtones, soit 16,3 % de la population;
• 66 % des clients d’Aide juridique Manitoba (ensemble de la clientèle) sont Autochtones, soit 18 % de la population;
• 20 % des clients d’Aide juridique Ontario (en matière pénale seulement) sont Autochtones, soit 2,8 % de la population.

Groupes racisés

Peu d’administrations déclarent le nombre de clients appartenant à des groupes racisés. Aide juridique Ontario signale que les Ontariens de race noire forment 14,3 % de sa clientèle de l’aide juridique en matière pénale, et ils représentent 4,7 % de la population provinciale^{Note de bas de page 45}. Dans les administrations qui apportent une aide juridique aux I et R, cette clientèle appartient souvent à des groupes racisés. De plus, comme elle est constituée avant tout de demandeurs d’asile, on a là par définition un groupe hautement vulnérable qui a vécu des traumatismes^{Note de bas de page 46}. Comme l’ont fait observer les informateurs clés, les I et R peuvent avoir du mal à comprendre non seulement le processus judiciaire canadien, mais aussi les lois du Canada dans la mesure où elles peuvent différer largement des lois de leur pays d’origine. Ils sont aussi appelés à cheminer dans un système de justice complexe dont ils ne parlent peut-être pas la langue.

Services des régimes d’aide juridique aux populations vulnérables

L’évaluation a permis de constater que les régimes d’aide juridique adaptent et étendent les services de diverses manières aux populations vulnérables pour pouvoir répondre aux besoins qui leur sont propres. Nous avons décrit à la section 4.2.1 une partie des améliorations de services et des innovations apportées à ce volet de l’aide juridique.

Certaines administrations ont des cliniques spécialisées dans certains domaines du droit (p. ex., droit de l’immigration et de l’asile, de la jeunesse, de la famille, droit civil, droit criminel) ou qui s’adressent principalement à des sous-groupes démographiques spécifiques (p. ex., clients des zones rurales, personnes âgées, étudiants, parents dont les enfants leur ont été retirés, personnes handicapées, personnes atteintes du VIH/sida ou de l’ensemble des troubles causés par l’alcoolisation fœtale [ETCAF], personnes ayant des problèmes de santé mentale, ou celles dont la langue maternelle peut être autre que le français ou l’anglais). Les informateurs clés de ces régions voyaient d’un bon œil la présence de ces cliniques spécialisées pour plusieurs raisons, notamment parce qu’elles permettent la spécialisation et la concentration des avocats, renforcent la confiance des clients dans l’expertise et la compétence de ces derniers, et favorisent la mise en place de réseaux efficaces et d’aiguillages entre les bureaux. Les bureaux dédiés permettent également d’apporter un soutien plus spécialisé et ciblé aux groupes marginalisés et vulnérables. Comme en témoignent les types de cliniques énumérés, toutes ne se trouvent pas dans des secteurs qui reçoivent un financement fédéral.

La plupart des administrations au Canada (le Nunavut étant la seule exception) disposent d’un certain type de tribunal spécialisé à vocation thérapeutique. Ces tribunaux assurent une intervention multidisciplinaire en justice pénale, ainsi qu’une action thérapeutique avec un traitement supervisé par le tribunal comme solution de rechange au système traditionnel de justice pénale. L’objectif est également de s’attaquer à des problèmes comme la toxicomanie, la maladie mentale ou les traumatismes qui sous-tendent des comportements criminels. À l’heure actuelle, les régimes d’aide juridique soutiennent les tribunaux spécialisés suivants dans leur administration en offrant des services complets de représentation juridique et/ou d’avocats commis d’office : tribunaux de santé mentale et de mieux-être, tribunaux de traitement de la toxicomanie, tribunaux des Premières Nations et du type Gladue, et tribunaux spécialisés en violence familiale. En dehors des tribunaux à vocation thérapeutique, plusieurs administrations mettent un tribunal distinct de la jeunesse au service des jeunes contrevenants, et/ou des programmes de déjudiciarisation que soutiennent les régimes d’aide juridique par des services complets de représentation juridique et/ou d’avocats commis d’office. Tant pour les tribunaux spécialisés que pour les programmes de déjudiciarisation, les services d’aide juridique améliorent l’accès à la justice et, sans eux, les personnes pourraient ne pas connaître ni comprendre les possibilités qui s’offrent à elles. Voici des exemples tirés des séances sur la cartographie de cheminement et de l’étude de cas sur la justice pour les jeunes.

• Les trois régimes d’aide juridique ayant participé aux séances sur la cartographie de cheminement soutenaient les tribunaux du mieux-être établis dans leur administration. On relevait quelques différences de services : recours à un avocat salarié spécialisé du Tribunal de la santé mentale (Nova Scotia Legal Aid), avocat salarié non affecté exclusivement au Tribunal du mieux-être (Commission d’aide juridique des Territoires du Nord-Ouest), et services d’avocat salarié avec services de représentation juridique complète par un avocat privé (Aide juridique Manitoba). De plus, bien que les services d’aide juridique de la Nouvelle-Écosse et du Manitoba exigent la production d’une demande d’aide juridique, les personnes sont présumées admissibles à l’aide juridique dans les Territoires du Nord-Ouest. En Nouvelle-Écosse, l’avocat du Tribunal de la santé mentale peut aiguiller directement les personnes vers le Tribunal du mieux-être, alors que, dans les autres administrations, le ministère public ou d’autres intervenants s’occupent plus directement des aiguillages. Toutefois, les principaux services fournis sont les mêmes : servir en tant que personne-ressource ou liaison avec les autres intervenants du système de justice, aider à résoudre les problèmes juridiques qui se posent (p. ex., les infractions ou la nécessité de modifier les conditions), et assister aux réunions de suivi des progrès des clients.
• Trois régimes d’aide juridique ont décrit leur soutien aux programmes de déjudiciarisation pour les jeunes, à savoir Nova Scotia Legal Aid, Aide juridique Manitoba et la Société d’aide juridique du Yukon. Dans les trois cas, le régime d’aide juridique est bien moins engagé que pour les processus judiciaires traditionnels ou les tribunaux spécialisés. Lorsque la déjudiciarisation précède l’inculpation, le régime d’aide juridique n’intervient pas du tout. Toutefois, si la décision de déjudiciarisation suit l’inculpation ou le dépôt du plaidoyer, le rôle du régime d’aide juridique consiste à trouver les bons intervenants et à assurer la liaison avec le ministère public. Une fois que le programme de déjudiciarisation est en marche, le régime d’aide juridique joue habituellement un rôle minimal, mais il peut avoir des possibilités d’apporter aux jeunes des conseils et un soutien supplémentaire au gré de leur cheminement dans le processus de déjudiciarisation (Yukon). De plus, le régime d’aide juridique peut demander des renseignements sur la situation et s’en servir dans sa liaison avec le tribunal. Il pourra solliciter des reports au besoin pour avoir le temps de finaliser le plan de prise en charge (Nouvelle-Écosse).

Les personnes qui vivent en région éloignée ou rurale se heurtent à un certain nombre d’obstacles interconnectés auxquels les régimes d’aide juridique ont tenté de répondre.

• La capacité physique du client d’accéder aux bureaux d’aide juridique ou aux tribunaux varie selon les régions du pays et peut représenter une entrave de taille. Cette constatation vaut particulièrement pour les régions où les bureaux d’aide juridique sont peu nombreux, où le territoire est vaste, et où il n’y a pas d’infrastructure de transport. Dans les collectivités accessibles par avion où le tribunal ne peut siéger qu’une fois par mois, par exemple, il peut être difficile de s’assurer que le client acquiert une bonne compréhension du processus et de l’affaire en une seule journée. Pour atténuer cet obstacle, certaines régions ont accru le nombre de points de service (Nouveau-Brunswick, par exemple), et d’autres ont cherché à rendre le processus de demande plus accessible au téléphone ou en ligne (Nouvelle-Écosse, par exemple) et ont essayé de traiter un grand nombre de cas par téléphone (Territoires du Nord-Ouest). Cette dernière stratégie d’atténuation est d’autant plus répandue en période de pandémie de COVID-19, alors qu’un grand nombre de bureaux d’aide juridique et de tribunaux ont fermé temporairement leurs portes. Il reste que, comme précisé dans le point qui suit, la connectivité par téléphone et Internet peut elle-même représenter une difficulté.
• Comme l’ont fait remarquer la plupart des informateurs clés, un accès sûr à la technologie, à la large bande et à Internet peut créer des défis importants tant pour la clientèle que pour l’aide juridique. Ainsi, on peut avoir du mal à joindre les personnes (en temps opportun) ou à envoyer des documents par voie électronique pour que le client les signe. Par ailleurs, un individu peut ne pas être admissible à la surveillance électronique s’il n’y a pas assez de lignes terrestres dans sa communauté. Divers régimes d’aide juridique ont cherché à atténuer ce défi en essayant de rencontrer les gens en personne, en se rendant régulièrement dans les collectivités, ou en travaillant avec les organismes communautaires qui servent la même clientèle pour essayer de faire un meilleur suivi des personnes.

Bon nombre de régimes d’aide juridique ont mis en place des services ou des processus spécifiques pour soutenir les clients autochtones qui peuvent manquer singulièrement de confiance dans un système de justice considéré comme une structure coloniale. Plusieurs régimes ont affecté des fonds à la production de rapports Gladue et ont donné à leur personnel une formation de sensibilisation à la culture autochtone. Plusieurs ont aussi recruté des avocats ou des employés autochtones ou inuits. Huit régimes assurent des services complets de représentation juridique ou de services normaux ou élargis d’avocats commis d’office pour les tribunaux des Premières Nations ou Gladue de leur administration. Voici deux des exemples les plus typiques de services améliorés à la clientèle autochtone.

• Legal Aid BC a collaboré avec la Cour provinciale de la Colombie-Britannique à l’élaboration de modèles parallèles de détermination de la peine qui associent activement les aînés autochtones au processus décisionnel. En plus de rendre le processus judiciaire plus réparateur que punitif, elle a permis à la communauté autochtone de participer davantage au processus et d’accroître ainsi sa confiance dans le système de justice.
• Legal Aid Alberta a réservé des lignes téléphoniques et des journées d’appels prioritaires aux collectivités autochtones, et elle donne aux préposés à ces appels une formation de sensibilisation à la culture autochtone.

Le manque de confiance dans le système de justice a gagné d’autres groupes racisés. Un exemple d’intervention d’un régime d’aide juridique est la création par Nova Scotia Legal Aid d’un poste de travailleur social afro-néo-écossais qui veille à ce que les clients afro-néo-écossais reçoivent un soutien et des services adaptés à leur culture. Le travailleur social en question intervient à divers stades du processus judiciaire pour aider les clients en particulier, pour trouver les services et les programmes à utiliser en prévision de l’audience sur mise en liberté sous caution afin de favoriser la remise en liberté du client, d’appuyer ceux qui font l’objet d’une évaluation culturelle, et de les mettre en rapport avec les services dans le cadre du Tribunal du mieux-être ou de la justice réparatrice après condamnation.

Éventuels besoins non comblés

Les sous-groupes de clients mal desservis à l’échelle du pays sont les habitants des régions rurales ou éloignées, les populations autochtones, les groupes racisés, et les personnes qui ne satisfont pas aux critères financiers de l’aide juridique. D’autres sous-groupes mal servis sont les jeunes, les handicapés physiques et mentaux (qui peuvent faire face à d’éventuels problèmes d’accessibilité), les victimes de l’ETCAF, les analphabètes et les immigrants. De plus, l’accès aux services d’aide juridique est plus généralisé et cohérent en matière pénale qu’en matière civile en raison de leurs montants de financement respectifs. Ainsi, la plupart des personnes qui comparaissent devant le tribunal de la famille se représentent elles-mêmes et, comme beaucoup d’entre elles sont des femmes, il s’agit d’un autre groupe potentiellement mal desservi.

Les régimes d’aide juridique veillent à ce que les services conviennent aux clients ayant des antécédents différents. Il reste que les disponibilités en ressources humaines et financières ont nui à la capacité des régimes à améliorer les services à cette clientèle. Si leurs ressources augmentaient, les régimes d’aide juridique pourraient commander plus de rapports Gladue, exploiter plus de cliniques communautaires en région rurale et dans les réserves, et offrir un plus grand nombre de services de traduction. Ils pourraient également rehausser leurs critères d’admissibilité financière (CAF) par lesquels on établit les niveaux financiers permettant d’évaluer si un individu est éligible à l’aide juridique, de sorte que plus de personnes y soient admissibles.

Comme dans le dernier rapport d’évaluation, l’inadmissibilité financière demeure la raison la plus importante pour laquelle les demandeurs d’aide juridique en matière pénale se voient refuser l’aide juridique. L’évaluation a montré que la capacité des régimes d’aide juridique à modifier leurs CAF varie selon les administrations. Les régimes qui ne peuvent pas modifier leurs critères restreignent l’accès à l’aide juridique, bien que ce soit aussi un moyen de gérer la demande de services et, par conséquent, les dépenses. Ceux qui sont en mesure de modifier leurs critères accroissent de ce fait l’accès à la justice. Les informateurs clés ont indiqué que, pour la plupart des régimes, les CAF sont si bas que bien des personnes à faible revenu qui sont passibles d’une peine d’emprisonnement sont dans l’impossibilité de se payer les services d’un avocat ou de se qualifier pour l’aide juridique.

La comparaison entre les CAF et d’autres mesures économiques indique si les critères d’admissibilité financière répondent aux conditions économiques. L’évaluation a mis à jour l’analyse effectuée dans la dernière évaluation pour les administrations où les données nécessaires étaient disponibles. Trois administrations (Ontario, Québec et Yukon) ont relevé leurs CAF bien au-dessus des mesures économiques employées (Indice des prix à la consommation [IPC], rémunération horaire moyenne et salaire minimum), ce qui signifie qu’une plus grande proportion de personnes à faible revenu sont désormais admissibles à l’aide juridique. De même, la Colombie-Britannique demeure la seule administration où les CAF dépassent le seuil de faible revenu pour la plupart des catégories de taille des familles; par conséquent, un plus grand nombre de familles vivant sous le seuil de faible revenu sont admissibles à l’aide juridique. On trouvera les résultats de l’analyse à l’annexe C.

4.2.3 Nouveaux enjeux et prestation des services d’aide juridique

Aide juridique en matière pénale

Un certain nombre de questions ont été identifiées comme ayant eu une incidence sur la prestation des services d’aide juridique en matière pénale, notamment la question des modifications législatives. L’élimination des récusations préventives lors de la constitution des jurys a entraîné des coûts supplémentaires pour les affaires d’aide juridique. Il y a aussi un surcroît de coûts associés aux peines minimales obligatoires, car les personnes sont plus susceptibles de porter l’affaire devant les tribunaux. De même, ces dispositions législatives ont alourdi le coût de l’aide juridique, en partie à cause des poursuites liées à la disparition des récusations préventives et des peines minimales obligatoires. Les modifications au Code criminel relatives à une plus grande protection des victimes peuvent accroître la complexité et la durée du travail de l’avocat dans ces affaires, bien qu’on y voie un changement positif pour le système de justice pénale.

Des décisions récentes des tribunaux ont également eu une incidence sur l’aide juridique, notamment l’arrêt Jordan^{Note de bas de page 47}. Avec cette décision, la Cour suprême du Canada a établi des règles de durée entre l’inculpation et le procès, et a décrété que, dans la plupart des cas, le procès devrait avoir lieu dans les 18 à 30 mois suivant l’inculpation. Cette décision crée plus de pressions sur l’aide juridique pour qu’elle puisse trouver les ressources nécessaires (avocats salariés ou de pratique privée) pour assurer que l’aide juridique respecte de tels délais.

La complexité croissante des affaires pénales en raison de la durée des enquêtes criminelles, et le nombre d’écoutes électroniques et d’autres moyens de surveillance, contribuent dans tous les cas à l’augmentation du volume de la divulgation, ainsi que du besoin de demandes de divulgation. Il y a aussi plus de requêtes en vertu de la Charte qui accroissent les dépenses de l’aide juridique, car les questions juridiques de la Charte ajoutent à la complexité et au volume des dossiers. C’est là un domaine du droit en constante évolution qui exige que les avocats salariés de l’aide juridique consacrent plus de temps au maintien de leurs compétences, d’où une dépense pour les régimes d’aide juridique. Bien que ces affaires pénales complexes et les demandes fondées sur la Charte constituent un nombre relativement faible de cas d’aide juridique, leur coût est considérablement plus élevé.

Enfin, les investissements dans d’autres secteurs du système de justice (policiers, procureurs de la Couronne, par exemple) qui peuvent avoir pour effet d’augmenter le nombre d’inculpés ajoutent aux coûts de l’aide juridique sans majoration correspondante le plus souvent du financement de l’aide juridique.

Aide juridique dans les territoires

Dans les territoires, une difficulté permanente est de maintenir les niveaux de dotation et de retenir le personnel (plus particulièrement le personnel supérieur), ce qui influe à son tour sur le fonctionnement des régimes d’aide juridique. Des circonstances propres aux territoires ont aussi engendré des problèmes. Ainsi, la crise du logement au Nunavut a créé une demande de services d’aide juridique pour les questions de logement; les fluctuations de l’industrie minière ont elles aussi eu une incidence sur la demande d’aide juridique, plus particulièrement en droit de l’emploi, dans d’autres territoires.

D’autres défis ressemblent à ceux auxquels sont confrontés les régimes provinciaux d’aide juridique, notamment la complexité croissante des affaires pénales à la suite des modifications de la loi, et l’alourdissement des coûts des transcriptions et des déplacements. Les modifications législatives évoquées ont été les changements apportés au Code criminel concernant la conduite avec facultés affaiblies et les agressions sexuelles. Les modifications à la Loi sur le cannabis ont également été soulignées. Ces modifications ajoutent au nombre de dossiers d’aide juridique et aux coûts de cette aide, parce qu’il faut plus de temps pour traiter ces dossiers.

Aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

Dans le cas de l’aide juridique aux I et R, la multiplication des demandeurs, ainsi que l’afflux éventuel de demandeurs d’asile au Canada lorsque les restrictions de déplacement en fin de pandémie seront levées, ont été citées comme de graves problèmes à survenir au cours des mois et des années à venir (voir la figure 7). Selon les informateurs clés, la CISR a un arriéré de demandes d’asile, et la tendance qui s’était dessinée vers un traitement plus rapide de ces demandes s’est inversée, avec des délais plus longs de mise au rôle à la Section de la protection des réfugiés de la Commisson. Ces tendances devraient se poursuivre compte tenu de l’augmentation prévue de la demande.

Une partie de cette hausse de la demande tient du nombre de passages irréguliers à la frontière et des arriérés de demandes d’asile en instance qui s’accumulent (voir la figure 8). Les informateurs clés ont signalé qu’une nouvelle procédure pour traiter cette demande comprend l’examen approfondi des risques avant renvoi (ERAR), doublé d’une entrevue avec un représentant d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, au lieu de donner accès à la CISR aux personnes qui traversent la frontière irrégulièrement. Cette approche vise à prendre la demande en charge, tout en veillant à ce que les personnes ne soient pas retournées à des situations dangereuses. Il convient cependant de noter qu’un certain nombre de régimes d’aide juridique aux I et R (Legal Aid Alberta, par exemple) n’offrent pas le service ERAR et que ceux qui le font (Aide juridique Ontario, par exemple) peuvent alourdir les coûts de l’aide juridique aux I et R par un recours accru à l’ERAR.

Incidence de la pandémie de coronavirus et réaction

Prestation de services

La COVID a eu une incidence sur le système de justice en général et sur l’aide juridique et la prestation de ses services en particulier. L’évaluation a examiné cette évolution afin de déterminer s’il y aurait des innovations qui pourraient subsister ou qui devraient être conservées après la COVID.

En situation de pandémie, les tribunaux ont fermé leurs portes un certain temps, ce qui a fait baisser le nombre de demandes et de nouveaux clients de l’aide juridique. Lorsqu’ils ont repris leurs activités grâce à la technologie à distance de la vidéoconférence ou de la téléconférence pour les audiences, les régimes d’aide juridique ont dû rapidement s’adapter à ces nouveaux processus. Les audiences à distance ont rendu les contacts avec les clients difficiles pour les régimes d’aide juridique, car leur contact initial se fait habituellement par l’avocat commis d’office au palais de justice. Les informateurs clés (représentants tant des régimes d’aide juridique que des provinces) ont fait observer que les régimes se sont bien adaptés à la situation en prenant des mesures pour mettre les avocats en rapport avec les clients de la manière la plus efficiente possible. Voici ce qu’ont accompli certains régimes en particulier :

• Ils ont fixé les dates d’avance pour les avocats commis d’office afin de simplifier les comparutions en cour et de réduire le nombre de reports;
• Ils ont employé un service téléphonique ou Web pour des demandes rapides d’avocat commis d’office;
• Ils ont veillé à ce que les avocats puissent comparaître par téléconférence ou vidéoconférence au tribunal (tous les régimes l’ont fait dans la mesure du possible); ce passage à l’audience par vidéoconférence s’est avéré difficile pour certains régimes qui ont dû rehausser leurs capacités de technologie de l’information pour permettre aux avocats salariés de comparaître en mode virtuel;
• Ils ont désigné un avocat pour comparaître à titre de mandataire d’un avocat salarié ou de pratique privée afin de demander un report, d’intervenir à l’audience sur mise en liberté sous caution, ou de déposer un plaidoyer de culpabilité devant les tribunaux pénaux pour adultes et jeunes, d’où une moindre nécessité de faire comparaître plusieurs avocats;
• Ils ont mis en place un système pour que les avocats puissent consulter par téléconférence les clients en établissement correctionnel;
• Ils ont conçu des systèmes pour apporter une aide immédiate aux accusés en détention, qu’il s’agisse d’auditions de soir ou de 24 heures de mise en liberté sous caution, afin que des avocats interviennent après les heures par téléconférence de sorte que les accusés passent moins de temps en détention provisoire grâce à une ordonnance sur consentement ou à un plan de mise en liberté sous caution.

Les représentants des régimes d’aide juridique ont aussi fait mention d’un nombre de changements d’ordre administratif survenus en cours de pandémie :

• Les régimes ont réduit les contacts en faisant remplir les demandes au téléphone ou en ligne exclusivement ou principalement;
• Ils ont instauré de nouveaux tarifs pour les changements de comparution (en prévoyant, par exemple, une heure de plus pour que les avocats commis d’office en matière pénale communiquent avec le ministère public dans le cadre des conférences préparatoires au procès tenues par le tribunal dans toutes les questions pénales);
• Ils ont supprimé un certain nombre d’exigences pour simplifier les demandes par voie virtuelle (exigences en matière de signature ou de preuve de revenu en espèces, par exemple);
• Ils ont éliminé les décisions d’admissibilité financière pour certains clients, notamment pour tous les clients incarcérés, de sorte que les personnes en détention provisoire puissent recevoir les services d’un avocat sur-le-champ, les prisons étant des foyers de COVID en puissance;
• Ils se sont dotés de mesures pour payer rapidement les avocats, reconnaissant les problèmes de trésorerie que pouvait causer la pandémie (p. ex., ils ont simplifié la procédure de vérification des comptes d’honoraires en pratique privée [Qc], ce qui a permis aux avocats de facturer provisoirement les certificats d’attestation d’honoraires forfaitaires, et ils ont réduit le délai de paiement de 30 à 14 jours, etc.).

Quant à la question de savoir si certaines de ces modifications pourraient devenir permanentes, la plupart des informateurs clés ont dit qu’il était trop tôt pour l’affirmer. Certains ont exprimé l’espoir qu’avec le succès du travail à distance, les régimes d’aide juridique puissent réduire leur superficie de bureau. De même, il serait bon qu’on continue à développer la réception des demandes d’aide juridique par téléphone et en ligne puisque cela réduit les obstacles pour un certain nombre de demandeurs. On a toutefois fait remarquer qu’il était impossible de passer entièrement aux nouveaux modes de réception à cause des problèmes de technologie (couverture Wi-Fi et cellulaire) qui se posent dans les régions éloignées ou rurales. Ces problèmes d’accessibilité étaient déjà bien connus, mais ont été accentués par la pandémie^{Note de bas de page 50}.

Par ailleurs, on a fait observer qu’il serait bon de conserver certains des changements apportés au système. On a mentionné plus particulièrement l’intérêt de la conférence audio ou vidéo pour les auditions sur mise en liberté sous caution et autres comparutions, puisqu’on épargne du temps et des ressources en n’ayant pas à transporter les accusés dans l’enceinte des tribunaux. Une autre source d’économies de temps et de ressources est la vidéoconférence pour les rencontres entre les clients et les avocats salariés ou de pratique privée de l’aide juridique.

Par ailleurs, il faut évaluer davantage les conséquences imprévues de certains de ces changements. Il faut se demander, par exemple, si et dans quelle mesure les auditions sur mise en liberté sous caution par vidéoconférence ont une incidence sur la remise en liberté des accusés avant procès. Aspect préoccupant, le fait de voir la personne en détention, ce qui est le cas lorsque l’audition sur mise en liberté sous caution se fait par vidéoconférence, pourrait influencer indûment le juge. D’autres conséquences imprévues comprennent les heures supplémentaires requises pour repérer les clients et communiquer avec eux, puisque les clients de l’aide juridique en matière pénale (plus particulièrement) rencontrent souvent l’avocat en cour, ce qui ne peut se faire pendant la pandémie. Pour les territoires et les provinces ayant des tribunaux ambulants en région nordique, la pandémie a fait ressortir des éléments uniques de vulnérabilité du système comme les secteurs accessibles seulement par avion et, dans le cas des territoires, la dépendance à l’égard des avocats du sud qui devraient venir par avion et se mettre en isolement.

Plusieurs représentants des régimes d’aide juridique ont dit que des comités ou des groupes de travail se penchent sur les changements apportés suite à la COVID à la prestation des services de manière à pouvoir tirer des enseignements et des pratiques exemplaires à retenir après la pandémie.

Financement

Entre autres sources de recettes des régimes d’aide juridique, il y a les contributions de la profession juridique (apports et droits des fondations du domaine du droit, ce qui peut comprendre les intérêts des comptes en fiducie des avocats, le produit des placements, etc.). On ne s’attend pas à ce que la pandémie ait des impacts durables, mais les recettes de l’Ontario, du Manitoba et de la Colombie-Britannique auront largement diminué en 2020 et 2021 à cause de la pandémie. Au cours de l’exercice 2019-2020, Aide juridique Ontario recevait 22 % de ses recettes sous forme de contributions de la profession juridique, suivie à cet égard d’Aide juridique Manitoba (9 %) et de Legal Aid BC (6 %). Il y aura aussi une incidence sur d’autres régimes d’aide juridique qui reçoivent une petite proportion de leurs recettes de cette source (p. ex., les autres régimes déclarant cette information ont reçu entre 0 % et 3 % de leurs recettes de la fondation juridique).

4.2.4 Élaboration de politiques et de programmes d’aide juridique

Le GTP réunit des représentants de Justice Canada, des gouvernements provinciaux et territoriaux et des régimes d’aide juridique à des fins d’échange de renseignements et d’élaboration de politiques. En temps normal, il tient une assemblée annuelle en personne à l’automne. Il se réunit aussi par téléconférence au besoin tout au long de l’année. Certains de ses sous-comités sont permanents (sous-comité aux I et R, par exemple), mais il crée aussi des sous-comités selon les besoins. Pendant la période d’évaluation, les sous-comités qui ont fonctionné comprenaient ceux de l’aide juridique aux I et R et des politiques et de la recherche. Le Sous-comité des politiques et de la recherche a été créé au début de 2016. Il a été chargé d’examiner la question de l’élaboration d’une nouvelle formule de répartition pour l’accord de contribution conclu avec Justice Canada sur les cinq ans compris entre 2017-2018 et 2021-2022. D’après les documents fournis, le Sous-comité n’a pas poursuivi son activité après 2016. Tout récemment, le Sous-comité des contributions a été chargé en 2020 d’examiner la formule de répartition et les autres modalités de l’accord de contribution en prévision du prochain cycle d’ententes de financement. En 2021, le Sous-comité de la technologie de l’information a reçu le mandat d’examiner les questions technologiques, y compris les lacunes des capacités et les stratégies pour y remédier.

La DAJ sert de secrétariat au GTP, et sa façon d’assumer cette fonction a constamment été louangée par les membres de ce groupe de travail. Les informateurs clés ont signalé que la DAJ travaille avec un Sous-comité de planification du GTP avant chaque assemblée annuelle pour identifier les thèmes d’intérêt pour les membres du GTP. Les membres ont apprécié cette collaboration à l’établissement de l’ordre du jour des assemblées du GTP.

Partage de l’information

Presque tous les informateurs clés du GTP ont fait observer que celui-ci joue un rôle important comme canal de communication et d’échange d’information sur les pratiques prometteuses, les questions émergentes, et les défis touchant l’aide juridique au Canada. Auparavant, on voyait le GTP mettre davantage l’accent sur les questions de financement. S’il est passé à des débats plus larges, c’est en partie à cause des augmentations qu’il a reçues dans le budget de 2016. Ces informateurs clés accordaient une grande valeur au GTP comme instance où on peut échanger librement des idées et apprendre des expériences d’autrui, en constatant notamment comment chacun a réagi aux pressions communes ou à des pressions semblables. On a mentionné l’utilité particulière des débats sur les questions nationales de haut niveau, telles que :

• Questions de prestation de services (p. ex., utilisation de la technologie, avantages et inconvénients des divers modèles d’aide juridique [avocats salariés ou de pratique privée ou mélange des deux] dans différents cadres);
• Objectifs fédéraux pour l’aide juridique en ce qui concerne l’accès à la justice;
• Enjeux et tendances de la justice (p. ex., tribunaux spécialisés, questions de justice autochtone, explications des modifications au Code criminel);
• Formule de répartition du financement fédéral;
• Tout récemment, défis et réactions en période de pandémie sur le plan de la prestation des services et des effets sur le financement non gouvernemental (en provenance des fondations juridiques).

Pour ce qui est des échanges d’information, les informateurs clés du GTP considèrent que leur groupe de travail est plus utile aux régimes d’aide juridique de moindre taille qui n’ont pas la capacité d’effectuer de la recherche, ni d’élaborer des politiques ou des programmes (projets pilotes, par exemple). Les régimes plus modestes gagnent au change par leur accès aux compétences nationales sur les questions d’aide juridique; les leçons qu’ils tirent de l’expérience des grands régimes les aident à innover. Ils indiquent que, bien que le GTP ait établi un réseau avec les régimes d’aide juridique, ce qui leur permet de s’adresser et de poser des questions aux grands régimes, ils échangent également de l’information avec ceux-ci, ce qui peut leur être utile (par exemple, renseignements sur les questions autochtones ou nordiques). De plus, la DAJ a invité des conférenciers à traiter de thèmes utiles aux réunions du GTP, ce qui a offert un intérêt tout particulier pour les régimes de moindre taille qui autrement n’auraient pas accès à de telles présentations.

Un certain nombre d’informateurs clés membres du GTP désiraient que les échanges d’information s’accroissent entre les gouvernements provinciaux et territoriaux et le gouvernement fédéral, ou pensaient que le caractère généralisé des échanges de renseignements et de données de recherche ne se prêtait pas aux réalités locales des diverses administrations. La discussion sur les résultats et d’autres questions globales de politique représentait tout un défi selon eux si on considère les différences de contexte et de structure entre les régimes d’aide juridique, et le degré d’indépendance par rapport aux gouvernements provinciaux et territoriaux.

Réseautage

Le GTP est considéré comme une tribune utile qui favorise les relations entre les régimes d’aide juridique et les représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux. Comme ces représentants ont souvent un mandat qui déborde largement le domaine de l’aide juridique, le GTP est l’occasion pour eux de tirer parti de l’expérience des autres administrations et d’en apprendre davantage de leurs propres régimes d’aide juridique. Selon les informateurs clés des gouvernements provinciaux et territoriaux, de telles discussions aux réunions du GTP aident les administrations à prévoir les problèmes, et le GTP leur procure un réseau auquel demander des conseils.

Un certain nombre d’informateurs clés membres du GTP ont parlé du chevauchement ou du double emploi éventuel entre l’Association des régimes d’aide juridique (ARAJ) et le GTP. Les auteurs de ces commentaires appartenaient à des groupes qui considéraient ces deux tribunes comme faisant quelque peu double emploi ou comme étant complémentaires. Ceux qui optaient pour la complémentarité faisaient observer que, si les régimes d’aide juridique avaient l’ARAJ comme réseau, le GTP offrait comme valeur ajoutée une liaison entre les régimes et leurs représentants provinciaux et territoriaux, d’une part, et leurs homologues des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, d’autre part.

En ce qui concerne l’ARAJ, quelques informateurs clés ont apprécié la présence de la DAJ au sein du Sous-comité des finances de cette association. Cela a permis à la DAJ de mieux comprendre le contexte opérationnel et la terminologie administrative et financière en usage.

Recherche

La DAJ élabore un plan de recherche en consultation avec les membres du GTP, bien qu’on ait remarqué que peu d’entre eux fournissaient des commentaires précis ou des suggestions d’orientation pour le programme de recherche. Le plan en question tient compte des objectifs fédéraux, mais on désirerait aussi qu’une recherche significative se fasse au profit des gouvernements et des régimes des provinces et des territoires.

Les informateurs clés du GTP ont apprécié les produits de recherche de la DAJ. On a fait observer que si le gouvernement fédéral ne produisait pas de statistiques sur l’aide juridique, de telles statistiques ne seraient pas disponibles, puisque les gouvernements provinciaux et territoriaux ne disposent pas d’une unité des politiques dédiée expressément à l’aide juridique ni d’un accès à un équivalent de Statistique Canada ou de la Division de la recherche et de la statistique de Justice Canada.

La recherche que mentionnaient le plus souvent les informateurs clés du GTP était le projet des définitions. Cette recherche visait à normaliser les définitions du rapport annuel Aide juridique au Canada, de sorte que les données soient plus comparables et plus fiables. Comme cela est lié à la mesure du rendement, il en sera question plus en détail à la section 4.3.1.

D’après ces mêmes informateurs clés, d’autres projets de recherche de la DAJ sur les tendances nationales ou les questions émergentes appuient les régimes d’aide juridique auprès de leurs bailleurs de fonds. Ils affirmaient que la DAJ se montrait très réceptive aux demandes de ce genre d’information. De plus, les informateurs clés disaient apprécier les recherches du GTP sur les questions de prestation de services. À titre d’exemples, ils citaient les recherches sur la disponibilité de la téléphonie cellulaire pour les personnes à faible revenu, et un projet sur la fréquence des plaidoyers de culpabilité chez les Autochtones.

Certains des travaux de recherche effectués sont complexes et nécessiteront beaucoup de temps et de ressources si des études de suivi sont entreprises. Comme double exemple, on a tout d’abord cité l’étude de faisabilité de 2018 sur la mesure de l’incidence de l’aide juridique et l’élargissement de l’étude de faisabilité du couplage des microdonnées de l’aide juridique en 2017. Par après, dans la seconde étude, on a analysé la faisabilité de coupler l’information du répertoire des clients de l’aide juridique et les données conservées à Statistique Canada comme moyen d’obtenir des informations sociodémographiques sur la clientèle de l’aide juridique, et des informations sur l’aide juridique dans le système de justice pénale.

Quelques informateurs clés ont suggéré que les recherches futures pourraient se concentrer sur des solutions pratiques à apporter aux questions et aux difficultés émergentes. Ainsi, une recherche sur un projet pilote qui a réussi ou échoué aiderait les autres régimes à savoir s’ils peuvent entreprendre un projet pilote similaire ou comment améliorer le projet mené par un autre régime. De plus, on pourrait s’intéresser à une recherche de justification ou de rentabilisation de l’aide juridique (étude du rendement social de l’investissement en aide juridique, par exemple).

Rôle des politiques

Le travail le plus important des cinq dernières années sur le plan des politiques a été l’élaboration d’un programme national d’aide juridique aux I et R qui s’étendrait à toutes les administrations. Ce travail est de nature à régler la situation actuelle où il faut demander chaque année un complément de financement pour le volet I et R.

Améliorations éventuelles

Quelques informateurs clés du GTP ont suggéré des améliorations.

• Les discussions du GTP portent trop souvent sur le fonctionnement des régimes d’aide juridique, alors que l’accent devrait être mis davantage sur l’élaboration de politiques. Ainsi, le GTP pourrait s’employer davantage à fixer des objectifs fédéraux-provinciaux-territoriaux pour l’aide juridique, ainsi qu’à élaborer des normes nationales. Chez certains informateurs clés du GTP, on souhaitait la tenue d’un certain nombre de réunions distinctes avec la DAJ et les représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux pour discuter en priorité des objectifs de politique de l’aide juridique.
• Ces discussions ne sont pas toujours utiles à l’ensemble des participants, car les grands régimes ont des problèmes fort différents de ceux des petits régimes, par exemple. Les sous-comités sont des tribunes jugées utiles pour l’examen de sujets spécifiques qui ne présentent pas le même intérêt pour tous les régimes. On désirait que le GTP envisage de se doter de plus de sous-comités (sous-comités autochtones ou ruraux, par exemple).

4.3 Efficience

4.3.1 Gestion des accords de contribution et des avocats rémunérés par l’État

Un des grands objectifs de gestion du Programme est de verser des fonds aux gouvernements provinciaux et territoriaux en temps opportun et conformément aux modalités des accords de contribution. Une comparaison entre les dépenses prévues et les dépenses réelles en contributions indique que le Programme a éprouvé certaines difficultés à atteindre cet objectif (voir l’annexe D). La question se pose principalement pour le volet de l’aide juridique aux I et R et la réponse du gouvernement fédéral au besoin de financement supplémentaire. C’est ce que nous avons décrit plus en détail à la section 4.2.1 (voir la figure 4).

L’autre domaine où on constate des écarts est celui des affaires nécessitant les services d’avocats rémunérés par l’État (que gèrent les gouvernements provinciaux et territoriaux, les régimes ou encore la DAJ directement). On pouvait s’y attendre. Il est difficile d’estimer d’avance quels peuvent être les coûts dans ces affaires en raison de leur complexité et de l’incertitude quant au nombre de nouvelles affaires à prévoir dans chaque exercice. Dans le contexte de ces affaires, les fonds qui tombent en péremption ou l’inverse (dépassements de budget) ne font pas mal juger de la gestion du Programme, mais sont plutôt révélateurs de leur caractère imprévisible et coûteux.

Le Programme a laissé tomber en péremption des fonds (en salaires et en fonctionnement et entretien) certaines années en raison du roulement du personnel. De 2016-2017 à 2019-2020, les charges administratives ont représenté 0,8 % dans l’ensemble du financement par contributions. En d’autres termes, pour chaque dollar de financement fédéral accordé aux administrations, moins d’un (1) pourcent est allé à l’administration du Programme. Ce résultat est le même que dans l’évaluation de 2016 du Programme.

Respect des normes de service

La plupart des informateurs clés du GTP ont déclaré que le Programme est administré avec efficience par la DAJ. Dans l’ensemble, le processus de présentation de demandes – délais, rappels, traitement des paiements – s’est bien déroulé. Comme le montre le tableau 8, le Programme respecte la norme de service pour plus de 90 % de ses paiements^{Note de bas de page 51}, ce qui se compare favorablement au pourcentage de paiements conformes à la norme de service pour l’ensemble des programmes de subventions et contributions du Ministère en 2019-2020 (pourcentage de 84 %)^{Note de bas de page 52}.

Rapports

En ce qui a trait aux exigences en matière de production de rapports, on examine chaque année les formulaires de demande finale pour s’assurer de recueillir seulement les données nécessaires à la production du rapport Aide juridique au Canada (voir la section sur la mesure du rendement). L’analyse par la DAJ et/ou de la DMOP de ces formulaires a permis d’obtenir des données plus exactes et comparables, ce dont il est aussi question à la section 4.2.4.

Cependant, les informateurs clés étaient partagés sur la question des exigences de production de rapports, certains les jugeant onéreuses et d’autres les considérant raisonnables. Environ la moitié ont dit trouver raisonnables les exigences relatives aux formulaires de demande finale. Selon eux, la DAJ faisait preuve de souplesse en matière de production de rapports, démontrant une volonté de travailler avec les régimes d’aide juridique ayant une capacité moindre de collecte de données (à cause de problèmes de dotation ou de technologie). Ils appréciaient les efforts de la DAJ en vue de rendre le formulaire plus convivial. Toutefois, certains de ces informateurs clés pensaient que le nouveau modèle pourrait encore être simplifié pour être plus facile à remplir. L’autre moitié d’entre eux considérait que les demandes étaient plus difficiles à remplir, les formulaires étant plus complexes et plus lourds. Dans ces administrations, une partie de l’information demandée n’est pas disponible. C’est pourquoi il faut réunir et entrer manuellement les données dans certaines sections. Ainsi, les exigences de production de rapports peuvent être particulièrement lourdes pour les petits régimes. On s’est demandé également si la quantité d’information demandée était nécessaire et si elle était utile, car les données ne rendent pas compte des défis pratiques de la prestation des services d’aide juridique.

Ententes sur les services d’accès à la justice

Les informateurs clés ont signalé que le regroupement des trois volets des EAJ et l’assouplissement qui en résulte ont été très avantageux pour plusieurs raisons. Il est notamment plus facile aujourd’hui de négocier, planifier et budgétiser les programmes en même temps, et les régimes d’aide juridique sont en mesure d’organiser et de fournir leurs services de la manière la plus efficace pour eux.

Un certain nombre d’informateurs clés ont évoqué les difficultés particulières de déclaration de rapports dans le Nord. Les régimes territoriaux sont petits et font face à des problèmes technologiques à cause de l’insuffisance de leurs bases de données et du manque de ressources pour leur mise à niveau. De plus, comme il existe de multiples régions éloignées où l’aide juridique est apportée dans des circuits reculés de tribunal ambulant, les régimes territoriaux d’aide juridique connaissent de nombreuses difficultés qui nuisent à leur capacité de suivi des données.

Aide juridique aux immigrants et aux réfugiés

La formule actuelle de financement du volet de l’aide juridique aux I et R est généralement jugée raisonnable pour une bonne répartition des fonds entre les administrations^{Note de bas de page 53}. Quelques informateurs clés ont fait part des difficultés causées par une formule fondée sur la demande antérieure, source de problèmes lorsque la demande fluctue au cours d’un exercice. Comme nous l’avons vu à la section 4.2.1, le Programme s’est occupé efficacement des déficits de financement. Cependant, le facteur temps pose un certain nombre de problèmes. La formule requiert les données à partir du premier trimestre de l’exercice, de sorte que l’allocation ne peut être déterminée avant le deuxième trimestre, ce qui ne laisse pas assez de temps à certains régimes pour gérer leurs cas par rapport au financement disponible.

Les fonds fédéraux du volet I et R sont versés, comme pour l’aide juridique en matière pénale, aux provinces pour qu’elles les affectent à leurs régimes d’aide juridique. Alors que les provinces peuvent présenter des demandes provisoires pour recevoir une partie de leur financement, certains régimes signalent ne pas recevoir de fonds tant que les formulaires de demande finale n’ont pas été traités. Lorsque le financement provincial n’est pas disponible pour combler le manque à gagner, on doit pouvoir compter sur un complément de financement fédéral. Dans la situation actuelle, certains estiment que le gouvernement fédéral devrait financer directement l’aide juridique aux I et R. Un programme national d’aide juridique aux I et R parviendrait avec plus d’efficience à fournir des fonds que les accords de contribution actuels. On s’assurerait ainsi d’un financement suffisant et rapide, et on pourrait établir des normes nationales.

Avocats rémunérés par l’État

La composante de financement des services d’avocats rémunérés par l’État est efficiente et efficace. On a félicité la DAJ pour sa capacité de répondre aux demandes de renseignements et le soutien qu’elle apporte aux personnes qui, au niveau des régimes et des gouvernements provinciaux et territoriaux, gèrent le Programme, sans oublier les avocats qui sont directement rémunérés par le Programme d’aide juridique du gouvernement fédéral. On suggère d’employer un formulaire pour s’assurer que, lorsqu’une affaire nécessitant les services d’un avocat rémunéré par l’État est soumise à un régime d’aide juridique, celui-ci dispose de l’information nécessaire pour les aider à estimer les coûts (p. ex., date de la prochaine comparution, nom de l’avocat, durée prévue de l’affaire).

On considère que les ententes cadres ont accru l’efficacité du Programme d’aide juridique, puisqu’il n’a pas à traiter des nombreuses modifications pour des cas individuels. Il y a là un certain avantage pour les provinces et les territoires et les régimes d’aide juridique qui gèrent des instances assignées à des avocats rémunérés par l’État, mais on jugeait que le grand avantage des ententes cadres résidait dans le gain d’efficience qu’apporte ce volet au Programme d’aide juridique.

On jugeait par ailleurs que les frais administratifs prévus pour les régimes étaient suffisants.

Mesure du rendement

La DAJ a commandé des rapports de mesure du rendement, dont une étude de faisabilité sur la façon de mesurer l’incidence de l’aide juridique, ainsi qu’une étude de suivi pour aider à trouver des indicateurs communs pour mesurer les résultats du rendement de l’aide juridique en matière pénale et aux I et R et pour documenter la disponibilité des données pertinentes. Ce travail de mesure du rendement est une tâche complexe qui exige qu’on s’entende sur des éléments de mesure dans toutes les administrations et que l’on identifie ou saisisse les données à l’appui. À titre d’exemples de travaux qui se poursuivent, citons un projet pilote sur une enquête nationale auprès des clients de l’aide juridique et un autre dans une province pour le couplage des données des tribunaux et de celles des services d’aide juridique. C’est pourquoi ces données de mesure du rendement n’étaient pas disponibles pour la présente évaluation.

Les progrès importants mentionnés dans les entrevues en matière de mesure du rendement concernent le projet des définitions, où la DAJ travaille avec les régimes d’aide juridique à des définitions claires (et normalisées dans la mesure du possible) pour les données saisies sur les formulaires de demande finale et publiées dans le rapport Aide juridique au Canada. Statistique Canada s’occupait auparavant de la production de ces rapports, ce qui signifie que Justice Canada avait moins de contacts directs avec les régimes d’aide juridique au sujet des données. En outre, le Ministère ne recevait pas auparavant de renseignements sur l’aide juridique en matière civile et familiale au moyen des formulaires de demande finale (excluant les affaires reliées aux I et R). Avec la reprise des rapports de rendement par la DAJ, le projet des définitions a permis à toutes les parties de mieux comprendre le contexte opérationnel et la terminologie administrative et financière utilisée par les régimes d’aide juridique. Il a en outre été considéré que ce projet avait amélioré la normalisation et l’uniformisation des données de mesure du rendement des régimes, bien qu’on ait encore relevé un certain nombre d’incohérences et de comparaisons entre régimes à mettre en contexte, ce que faisait le rapport Aide juridique au Canada avec des notes soignées de bas de page. On s’accorde à dire que le projet en valait la peine et les membres du GTP qui ont commenté ont dit généralement trouver les données utiles.

Certains informateurs clés ont noté que la prochaine étape consisterait à s’appuyer sur le projet des définitions pour déterminer quelles autres données pourraient se révéler utiles. Les données actuelles portent sur les volumes (nombres de demandes, de certificats, de cas d’intervention d’avocat commis d’office), ainsi que sur des renseignements démographiques limités sur la clientèle. On ne recueille pas de données plus détaillées sur le profil des clients, ni de renseignements pouvant indiquer en quoi l’investissement fédéral améliore la vie des clients ou contribue à une plus grande efficience et efficacité du système de justice. Les difficultés de collecte de cette information tiennent en partie aux problèmes de collecte de données pertinentes des tribunaux. Les données sur la représentation juridique posent de nombreux problèmes : elles ne sont pas systématiquement saisies, elles sont souvent supprimées au fur et à mesure de sorte qu’elles reflètent la représentation lors de la dernière comparution. Elles n’indiquent pas non plus si les individus représentés reçoivent des services d’aide juridique. Il a également été suggéré qu’il serait utile d’obtenir des données plus détaillées sur les heures de service fournies par catégorie pour montrer l’incidence de l’aide juridique et la façon d’utiliser ces ressources pour aider les clients.

Un certain nombre d’informateurs clés ont proposé comme prochaine étape d’élaborer des normes nationales auxquelles on pourrait mesurer les régimes d’aide juridique. L’évaluation a reconnu que la collecte de types de données supplémentaires serait difficile, en particulier pour les petits régimes d’aide juridique qui disposent de moins de capacités en termes de technologie et d’autres ressources pour la collecte de données. Pour tous les régimes d’aide juridique, les contextes dans lesquels ils opèrent présentent des défis différents dont il faudrait tenir compte dans toutes les activités de collecte de données sur les incidences et les résultats.

4.3.2 Efficience du système d’aide juridique

L’aide juridique demeure un service rentable au regard des tarifs que demandent les avocats de pratique privée aux clients qui ne reçoivent pas leurs services sur certificat (clients hors aide juridique)^{Note de bas de page 54}. Ainsi, le coût moyen par certificat d’aide juridique en matière pénale s’établissait à 1 750 $ dans le cas d’Aide juridique Ontario^{Note de bas de page 55}. Cette moyenne comprenait non seulement les types d’activités au tableau 9, mais aussi les activités qui sont plus dispendieuses (appels, par exemple). Pour citer un autre exemple, le tarif de Legal Aid BC pour les auditions sur mise en liberté sous caution est de 265 $ par demi-journée dans le cas des crimes majeurs devant la Cour provinciale, et il varie de 371 $ à 795 $ pour les demandes correspondantes devant la Cour suprême. Les taux des procès pour les deux premières demi-journées vont de 636 $ à 1 855 $ par demi-journée^{Note de bas de page 56}. Tous ces tarifs sont nettement inférieurs aux montants qu’indique le tableau 9.

Le coût moyen à Aide juridique Ontario pour l’aide juridique sur certificat relativement à une demande typique de certificat I&R d’asile (qui comprend la présentation du formulaire Fondement de la demande d’asile et la comparution) était de 2 280 $, soit 43 % de moins que les 4 000 $ demandés par un avocat de pratique privée pour une demande d’asile, tel qu’indiqué au tableau 9^{Note de bas de page 57}.

Les régimes d’aide juridique ont continué à innover et à améliorer leurs services, comme le décrivent les sections 4.2.1, 4.2.2 et 4.2.3. Les exemples qui suivent illustrent comment les processus des régimes contribuent à l’efficience de l’aide juridique et du système de justice dans son ensemble.

• Fournir les services le plus tôt possible dans le processus est profitable au client, à l’aide juridique et au système de justice. Ainsi, l’élargissement des services d’avocats commis d’office pour qu’ils aient lieu le soir ou le week-end permet à la défense et au ministère public d’engager tôt les discussions sur la détention provisoire et peut ainsi réduire la durée de détention de l’accusé. En recueillant l’information nécessaire à ce premier stade, on s’assure que les avocats présents aux stades ultérieurs seront pleinement préparés et feront avancer l’affaire plus rapidement, ce qui est avantageux pour les clients et permet d’alléger les coûts pour le système de justice. D’après une étude de Statistique Canada menée en 2010-2011, le coût d’un jour de détention provisoire est d’environ 170 $ et, selon une étude du ministère des Finances de l’Ontario en 2012, il en coûte approximativement 5 $ par jour pour la supervision communautaire^{Note de bas de page 59}.
• L’adoption de la technologie et les initiatives de transformation numérique en cours dans le secteur des services publics qui ont lieu à l’échelle de la fonction publique offrent un grand potentiel de gains d’efficience. La tenue virtuelle d’audiences ou de rencontres avec les clients réduit les frais de transport et autres frais de déplacement. Les régimes d’aide juridique ont répondu pendant la pandémie à ce besoin de travailler en mode virtuel. Toutefois, cela met également en évidence le besoin d’un financement permettant à l’aide juridique et au système de justice en général d’investir dans la technologie. Comme nous l’avons noté, les intervenants du système de justice doivent se soucier de l’effet de ces tendances sur l’accessibilité pour la clientèle de l’aide juridique, ce qui doit être surveillé de près en raison des obstacles potentiels que peuvent représenter le coût et/ou la couverture des services Internet et des services téléphoniques.
• La déjudiciarisation et les tribunaux spécialisés qui soustraient les personnes au processus judiciaire traditionnel peuvent réduire les coûts de l’aide juridique et du système. En cas de déjudiciarisation, l’aide juridique est moins nécessaire, en particulier avant l’inculpation, ce qui réduit le nombre de cas et les dépenses. Cela est actuellement démontré par la diminution du nombre de demandes d’aide juridique en matière pénale chez les jeunes, car on pense que la baisse du taux de criminalité et le recours accru à la déjudiciarisation sont deux facteurs qui y contribuent.
• Dans le cas des tribunaux spécialisés, on relève des indices d’économies possibles pour le système de justice en raison de la diminution des incarcérations et de la réduction des récidives^{Note de bas de page 60}. Incidemment, certains estiment que le soutien de ces tribunaux peut augmenter les coûts en aide juridique, car les avocats affectés à ces instances pourraient se retrouver avec une charge de travail plus légère que celle des autres avocats de l’aide juridique. Par conséquent, si elle appuie ces processus, l’aide juridique peut gagner en efficience, mais peut aussi occasionner des coûts additionnels, ce qui doit être considéré dans le contexte du soutien aux gains d’efficience à l’échelle du système.

On doit considérer l’efficience du système d’aide juridique dans un contexte plus large que ses contributions à l’efficience du système de justice. Les informateurs clés jugent que les individus cheminent dans le système avec moins de retards et de comparutions, et que l’utilisation globale des ressources diminue dans l’ensemble du système.

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