Rapport d’Audit de la conformité des Services juridiques ministériels aux politiques financières - septembre 2014
6. Constatations, recommandations et plan d’action de la direction
Cette section contient les observations et les recommandations qui découlent de l’audit. Même si l’audit s’est déroulé en fonction des éléments d’enquête et des critères d’audit recensés à la phase de planification, le présent rapport s’articule autour des principaux thèmes suivants :
- Gouvernance;
- Conformité des opérations;
- Contrôle financier;
- Gestion budgétaire.
Pour les conclusions par critère d’audit, veuillez vous référer à l’annexe A.
En nous fondant sur le travail d’audit complété et notre jugement professionnel, nous avons évalué le risque associé à chacune des observations selon une échelle à trois niveaux. Le classement du risque (élevé, modéré, faible) correspond au niveau d’exposition éventuelle au risque qui, nous croyons, pourrait avoir des répercussions sur l’atteinte des objectifs de Justice Canada, et il donne une indication de la priorité que la direction devrait donner aux recommandations associées à cette observation. Les critères suivants ont été utilisés pour évaluer le niveau d’exposition au risque :
- Élevé
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Aucun contrôle n’est en place ou les contrôles sont inadéquats.
La conformité avec les lois et les règlements est inadéquate.
On a relevé des enjeux importants qui pourraient avoir des répercussions négatives sur l’atteinte des objectifs opérationnels et les programmes.
- Modéré
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Des contrôles sont en place, mais ils ne sont pas suffisamment respectés.
La conformité avec les politiques et les procédures établies des organismes centraux et du Ministère est inadéquate.
On a relevé des enjeux qui pourraient avoir des répercussions négatives sur l’efficacité et l’efficience des activités.
- Faible
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Des contrôles sont en place, mais le niveau de conformité varie.
La conformité avec les politiques et les procédures établies des organismes centraux et du Ministère varie.
Les enjeux identifiés sont de moindre importance, mais on a relevé des occasions d’améliorer les activités.
6.1 Gouvernance
L’instauration d’une gouvernance efficace repose sur des rôles et responsabilités clairement définis. Les rubriques 5.4.9 et 5.4.13 de la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière du Conseil du Trésor prescrivent d’établir des rôles et responsabilités clairs et d’assurer une orientation fonctionnelle sur les questions de gestion financière afin d’appuyer la gérance adéquate des ressources publiques et d’une prise de décisions efficace.
Constatation 1 : Rôles et responsabilités
- Lien à :
- Gouvernance
Risque faible
Des PE sont en place avec tous les ministères clients inclus dans l’échantillon et définissent clairement les responsabilités en matière de gestion financière des ministères clients et du Ministère.
Les rôles et responsabilités en matière de gestion financière relatifs au fonctionnement des SJM sont définis dans les PE. Ces PE établissent la gouvernance, les taux et les régimes de rendement régissant les relations entre les ministères clients et le Ministère en ce qui a trait à la demande et à la prestation des services juridiques. Les PE définissent officiellement la portée des travaux, les rôles et responsabilités du Ministère et du ministère client, les livrables et les résultats attendus. L’examen et la comparaison d’un échantillon de PE, ainsi que des entrevues, ont confirmé que les rôles et responsabilités sont clairement établis et uniformes dans l’ensemble des accords examinés. La compréhension par les chefs et le personnel des SJM de leurs responsabilités en matière de gestion financière correspondait à ce que les PE énonçaient.
6.2 Conformité des opérations
La Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) prescrit la mise en œuvre de contrôles financiers, tels que ceux énoncés à l’article 32 et à l’article 34 de la Loi, afin de resserrer le contrôle des dépenses du gouvernement. On s’attend à ce que les opérations associées aux règlements interministériels, aux voyages, à la formation et aux cartes d’achat soient conformes à la LGFP et aux exigences des politiques pertinentes, notamment la Directive sur la vérification des comptes et la Directive sur l’engagement des dépenses et le contrôle des engagements du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) du Canada.
Constatation 2 : Conformité – Opérations associées aux règlements interministériels
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Contrôle
Gestion du risque
Risque modéré
Certaines opérations liées aux RI ayant fait l’objet de l’examen n’étaient pas conformes à la législation et aux exigences des politiques pertinentes. Les cas de non-conformité les plus courants concernent le pouvoir d’engager des dépenses et le pouvoir d’attestation selon l’article 34 de la LGFP.
Nous avons examiné un échantillon des opérations liées aux RI du PDADR, du POC, du PSPDI et de la DSL et cerné les problèmes de conformité exposés ci-après.
Article 32 – Engagement des dépenses
L’étape la plus critique du processus d’autorisation préalable des dépenses comporte deux éléments aux termes du pouvoir fédéral de dépenser : le pouvoir d’engager des dépenses et le pouvoir d’engager des fonds. Il faut exercer ces deux pouvoirs avant de prendre une décision d’achat :
- Le pouvoir d’engager des dépenses est le pouvoir d’engager des dépenses ou de s’engager à obtenir des biens ou des services qui occasionneront des dépenses, notamment la décision d’embaucher du personnel, de commander des fournitures ou des services, d’autoriser un voyage ou une réinstallation, ou de conclure certains autres arrangements pour les besoins d’un programme.
- Le pouvoir d’engager des fonds (article 32 de la LGFP) est le pouvoir d’exécuter une ou plusieurs fonctions particulières liées au contrôle des engagements financiers, conformément à la Directive sur l’engagement des dépenses et le contrôle des engagements du SCT. Un autre élément de ce pouvoir est de vérifier la présence de fonds suffisants avant de passer un marché ou un autre accord.
Les résultats de l’examen des dossiers ont indiqué que tous les engagements relatifs aux opérations liées aux RI étaient en place et conformes aux exigences de l’article 32. Il n’y avait cependant aucune trace de l’exercice du pouvoir d’engagement des dépenses par un délégataire du Ministère dans 50 des 100 opérations contrôlées.
Article 34
L’article 34 de la LGFP prescrit qu’un délégataire doit vérifier et attester que les travaux ont été exécutés, les marchandises livrées ou les services rendus; que l’information fournie par le bénéficiaire est exacte et complète; que les modalités et les conditions du contrat ou de l’accord ont été respectées; que le codage financier est complet et exact; que la documentation à l’appui est complète; que l’opération est conforme à l’ensemble des lois, règlements, décrets, politiques et directives et autres obligations juridiques s’appliquant. Les résultats de notre examen des dossiers ont indiqué que 19 des 100 opérations contrôlées n’étaient pas assorties d’une attestation selon l’article 34. Les erreurs les plus courantes sont l’absence d’une attestation selon l’article 34 dans le dossier et un codage financier erroné de l’attestation. On a surtout relevé des erreurs de codage financier dans les frais de déplacement associés à la formation, qui ont été imputés au compte de la formation du grand livre général plutôt qu’au compte des voyages du grand livre général.
Au début, on a demandé à la Direction générale des finances et de la planification (DGFP) de fournir un échantillon des opérations liées aux RI. L’examen des dossiers fournis a révélé que la documentation à l’appui de l’engagement des dépenses et relative à l’article 34 était insuffisante dans la majorité des cas. On a donc demandé aux portefeuilles dont les SJM relèvent de fournir une documentation supplémentaire relativement à ces dossiers. Les SAI ont aussi fourni à tous les portefeuilles un énoncé détaillé des points en suspens pour chacune des opérations liées aux RI, faisant partie de l’échantillon, afin que toute documentation supplémentaire disponible soit présentée et prise en considération dans le cadre de l’audit. Il est devenu évident au cours de l’examen que les documents associés à une transaction se trouvaient rarement à un seul endroit. Divers éléments de l’opération se trouvaient dans certains des emplacements suivants ou dans tous : la DGFP du Ministère, le bureau du SMA/SPGA du portefeuille, les SJM ou la direction des finances du ministère client. L’examen des dossiers a indiqué en particulier que la documentation à l’appui (factures p. ex.) dans les dossiers de RI de 37 des 100 opérations contrôlées était insuffisante pour vraiment confirmer que les travaux avaient été exécutés, les marchandises livrées ou les services rendus aux termes de l’article 34.
L’audit a permis de constater qu’une des causes principales de non-conformité était un manque de clarté quant au traitement des opérations liées aux RI. Plus particulièrement, le Ministère ne dispose d’aucune procédure relative aux exigences de documentation et de preuve régulière de l’approbation des opérations liées aux RI. L’absence de procédure a contribué au manque d’uniformité du traitement des opérations liées aux RI par le personnel des SJM. Un contrôle insuffisant par la DGFP a en outre empêché qu’on cerne les problèmes de non-conformité relatifs aux opérations liées aux RI.
Les erreurs associées à la non-conformité du pouvoir d’engager des dépenses et du pouvoir d’attestation selon l’article 34 et les erreurs de codage financier ont entraîné la non-conformité à la LGFP ainsi qu’aux politiques, directives et lignes directrices des organismes centraux et du Ministère, augmentant le risque de payer des biens et des services que nous ne devrions pas défrayer ou qui n’ont pas été reçus.
Recommandation 1 | Plan d’action de la direction |
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Le sous-dirigeant principal des finances doit élaborer et communiquer un instrument de politique normalisant le traitement des opérations associées aux règlements interministériels et couvrant des exigences telles que l’engagement des dépenses, l’article 32 et l’article 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques et la documentation d’appui. | À la suite de la mise en œuvre de l’audit axé sur le risque et du programme d’assurance de la qualité après paiement en décembre 2014, nous serons en mesure de déterminer la portée et les types de procédures nécessaires pour satisfaire complètement aux exigences relatives à l’engagement des dépenses, et aux articles 32 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques pour les opérations associées aux RI. L’instrument de politique sera élaboré et communiqué d’ici l’automne 2015 après l’examen de données portant sur plusieurs trimestres, relativement au programme. En attendant, un communiqué sur l’engagement des dépenses et sur les articles 32 et 34, présenté dans la réponse de la direction à la recommandation 2, sera envoyé d’ici le 31 octobre 2014. |
Bureau de première responsabilité : | Direction générale des finances et de la planification |
Date d’échéance : | Le 31 octobre 2015 |
Constatation 3 : Conformité – Autres opérations
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- Contrôle
Risque faible
Dans l’ensemble, les opérations associées aux voyages et conférences, à la formation et aux cartes d’achat sont conformes à la législation et aux instruments des politiques en vigueur; il existe cependant des occasions d’amélioration en ce qui a trait à l’engagement des dépenses des cartes d’achat et aux opérations liées à la formation.
L’examen des opérations associées aux voyages, aux conférences, à la formation et aux cartes d’achat du PAA, du PDADR, du POC, du PSPDI et de la DSL a indiqué que les opérations liées aux voyages et aux conférences se conformaient généralement aux exigences des lois et politiques pertinentes. Cela dit, les exigences législatives et les exigences des politiques relatives au pouvoir d’engagement des dépenses selon l’article 32 et au pouvoir d’attestation selon l’article 34 n’étaient satisfaites qu’en partie dans le cas des opérations liées à la formation et aux cartes d’achat.
Article 32 et l’Engagement des dépenses
L’examen des opérations liées à la formation et aux cartes d’achat a prouvé que l’application de l’article 32 de la LGFP et du pouvoir d’engager des dépenses pouvait s’améliorer. On a engagé toutes les opérations liées à la formation et aux cartes d’achat dans le Système intégré des finances et du matériel avant leur paiement, conformément à l’article 32 de la LGFP. Néanmoins, le pouvoir d’engager des dépenses d’un pourcentage important des opérations liées à la formation, 21 % (4 sur 19) et de la moitié des opérations liées aux cartes d’achat (7 sur 14, ou 50 %) n’a pas été exercé conformément à la Directive sur l’engagement des dépenses et le contrôle des engagements du SCT.
La raison pour laquelle on a effectué des opérations liées aux cartes d’achat sans pouvoir d’engager des dépenses en bonne et due forme tient à un manque de compréhension des instruments des politiques du Ministère et du Conseil du Trésor. On peut par exemple établir une autorisation générale au moyen d’un formulaire ministériel (JUS804), en plus d’utiliser le formulaire ministériel (JUS795f) pour établir l’engagement préalable des fonds. L’autorisation générale constitue une forme d’engagement des dépenses qui donne au gestionnaire délégué l’autorisation d’acheter sans discontinuer des marchandises particulières à l’intérieur d’une fourchette de prix autorisée.
L’exercice du pouvoir d’engager des dépenses et du pouvoir d’engager des fonds est crucial pour s’assurer que les dépenses totales entourant une activité ne dépassent pas le budget approuvé et qu’un engagement des dépenses en règle a bien eu lieu avant l’activité de programme et les dépenses associées.
En ce qui a trait à l’engagement irrégulier des dépenses des opérations liées à la formation, les autorisations existaient bien, mais elles ont eu lieu après coup ou n’étaient pas datées.
L’Attestation selon l’article 34
L’examen des opérations liées à la formation a indiqué que, dans quelques cas (3 sur 19, ou 16 %), l’attestation de l’article 34 de la LGFP ne s’était pas faite dans les règles ou qu’il n’en existait aucune trace.
L’attestation selon l’article 34 est nécessaire pour confirmer de manière satisfaisante que les travaux ont été exécutés, les marchandises livrées ou les services rendus conformément aux modalités d’un marché ou d’un accord. La présentation de factures sans documentation pertinente à l’appui pourrait entraîner le paiement de dépenses inadmissibles, des retards de traitement ou des efforts supplémentaires pour établir la légitimité du paiement.
Recommandation 2 | Plan d’action de la direction |
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Le sous-dirigeant principal des finances doit communiquer de nouveau aux gestionnaires délégués les pouvoirs d’engager des dépenses en matière de formation et de cartes d’achat, notamment l’utilisation d’engagement des fonds et d’engagements préalables pour les cartes d’achat. | Un communiqué concernant les exigences relatives à l’engagement des dépenses et aux articles 32 et 34 pour tous les types d’opérations sera envoyé d’ici le 31 octobre 2014. |
Bureau de première responsabilité : | Direction générale des finances et de la planification |
Date d’échéance : | Le 31 octobre 2014 |
6.3 Contrôle financier
Le contrôle financier contribue à renforcer la gestion financière du secteur public et son leadership, participant ainsi à la saine gérance des ressources publiques, à une prise de décisions éclairée et à la prestation efficace des politiques et des programmes. La Directive sur la vérification des comptes (2009) du SCT prescrit l’examen d’un échantillon des opérations à risque faible et à risque modéré et l’examen de toutes les opérations à risque élevé.
La rubrique 6.3.1.3 de la Directive sur la vérification des comptes (2014) révisée du SCT prescrit un contrôle axé sur les risques et un échantillonnage statistique des règlements interministériels servant au Ministère à rembourser ou à payer les ministères clients.
Constatation 4 : Contrôle financier (conformité à l’article 33 de la LGFP)
- Lien à :
Gouvernance
Gestion du risque
Contrôle
Risque modéré
La surveillance exercée par la DGFP sur les dépenses des SJM est insuffisante en ce qui a trait aux règlements interministériels. En particulier, la vérification de la conformité à l’article 33 de la LGFP des RI n’est pas effectuée pour s’assurer que les paiements se font conformément à la législation et aux politiques pertinentes.
On s’attend à ce que la DGFP instaure des contrôles pour s’assurer que les dépenses des SJM se font conformément à l’article 33 de la LGFP et à la Directive sur la vérification des comptes du SCT. La version antérieure de la Directive (2009) n’établissait pas clairement les exigences concernant la vérification des comptes relatives aux RI, et ils étaient spécifiquement exclus du Plan annuel de vérification des comptes du Ministère. La version révisée de la Directive sur la vérification des comptes (2014) contient des exigences précises relatives à l’application aux RI l’article 33 de la LGFP.
En excluant les opérations liées aux règlements interministériels du Plan annuel de vérification des comptes, le Ministère se prive des contrôles opérationnels et de la surveillance nécessaires pour s’assurer que les RI sont dûment vérifiés selon les articles 32 et 34 de la LGFP. Ce manque de surveillance a donné lieu à des incohérences sans importance entre les ministères clients en ce qui a trait au recouvrement des dépenses du Ministère, comme les livres, la location de bureaux, les fournitures et l’équipement de bureau. De plus, la DGFP pourrait être incapable de déceler et de corriger les erreurs commises dans les opérations liées aux RI, tel que les erreurs de codage, ou l’exercice de pouvoirs financiers par des personnes non déléguées. L’omission de scruter et de déceler les erreurs possibles fait courir au Ministère un risque de non-conformité à la Directive sur la vérification des comptes du SCT et à la LGFP.
Recommandation 3 | Plan d’action de la direction |
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Le sous-dirigeant principal des finances doit veiller à la présence de contrôles efficaces en révisant le Plan annuel de vérification des comptes pour y inclure, dans la catégorie de risques appropriée, les opérations liées aux règlements interministériels. | Le Plan annuel de vérification des comptes a été révisé pour inclure les opérations liées aux règlements interministériels à titre d’opérations présentant un risque faible. La mise en œuvre du Plan annuel de vérification des comptes pour l’audit axé sur le risque et une assurance de la qualité après paiement des opérations est prévue en décembre 2014. |
Bureau de première responsabilité : | Direction générale des finances et de la planification |
Date d’échéance : | s. o. (completé) |
6.4 Gestion budgétaire
Le contrôle des dépenses par rapport aux budgets établis et aux projections financières est un processus de première importance appuyant la saine gérance des fonds publics dans l’atteinte du mandat de l’organisation. La rubrique 6.2.4 de la Directive sur les prévisions et l’analyse des écarts du Ministère exige que les gestionnaires relevant directement du sous-ministre (GRDSM) transmettent au dirigeant principal des finances des projections financières et non financières complètes, exactes et opportunes.
Constatation 5 : Pratiques en matière de gestion budgétaire
- Lien à :
Gouvernance
Gestion du risque
Contrôle
Risque faible
Dans l’ensemble, des pratiques en matière de gestion budgétaire sont en place pour fournir de l’information opportune et exacte en vue de la prise de décisions.
Le Rapport sur la situation financière (RSF) présente l’information sur les projections et l’analyse de l’écart des dépenses afin de s’assurer que le Ministère fonctionne à l’intérieur des limites de ses pouvoirs financiers. Le processus du RSF se répète neuf fois par exercice financier : en juin, en août et à chaque mois par après.
L’examen des RSF de la période 6 (septembre 2013), de la période 9 (décembre 2013) et de la période 12 (mars 2014) RSF, pour les portefeuilles mentionnés à l’annexe B, a permis d’établir que tous les RSF étaient approuvés par le GRDSM approprié. Tous les portefeuilles ont produit les RSF prescrits dans les délais, sauf deux portefeuilles qui ont fourni leur information avec du retard au cours d’une seule période.
En 2013-2014, les cibles relatives à l’écart du Ministère étaient établies à 4 % pour la période 6, en septembre (période 6 à période 12) et à 2 % pour la période 9, en décembre (période 9 à période 12). Tous les portefeuilles, sauf un, ont atteint la cible de 2 % à la période 9 pour l’ensemble des salaires et des dépenses de F et E.
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