Le rôle de la victime au sein du processus judiciaire : une analyse bibliographique 1989 à 1999

3. Droits des victimes au Canada

3. Droits des victimes au Canada

3.1 Introduction

La création de commissions d'indemnisation a constitué le premier geste législatif officiel conçu pour atténuer les souffrances des victimes aussi bien au Canada qu'à l'étranger. Même si l'indemnisation gouvernementale date d'il y a longtemps, jusqu'au cas de babyloniens d'Hamourabi (ca 1775 av. J.-C.), la conversion graduelle de la loi sur les méfaits en une loi sur le crime a effacé tout souvenir de l'intérêt privé de la victime et l'indemnisation a été laissée à l'initiative propre des victimes lorsque celles-ci engageaient des poursuites civiles. La Nouvelle-Zélande a fait figure d'avant-garde en élaborant en 1963 le premier projet législatif concernant l'indemnisation par l'État accordée aux personnes victimes de crimes (en fait, ce projet a été amendé en 1972 pour créer le projet d'indemnisation le plus global du type de l'assurance sans égard à la responsabilité). En 1963, l'Angleterre a mis sur pied une commission royale afin d'étudier la question et en 1964 elle créait le premier plan d'indemnisation. La Californie a emboîté le pas en 1965 et, en 1969, l'Alberta élaborait le premier projet législatif canadien visant l'indemnisation des victimes. En 1998, des plans semblables avaient été mis en vigueur dans toutes les provinces canadiennes.

Au sein du processus judiciaire lui-même, le Code criminel contenait depuis 30 ans des dispositions permettant l'indemnisation/ restitution dans le cadre du processus de détermination de la peine; toutefois, ces dispositions ont été sous-utilisées et leur portée était restreinte. En raison de la structure particulière du fédéralisme canadien, le gouvernement fédéral a une compétence limitée en ce qui concerne l'indemnisation et, en conséquence, l'indemnisation dans le cadre du processus se limite à l'attribution de dédommagements pour des dommages qui sont immédiatement vérifiables et est reliée à des pertes quantifiables et concrètes. Il est inutile de dire que les plans provinciaux ne comportent pas de telles restrictions constitutionnelles, et l'entrée des provinces dans le champ de l'indemnisation a lancé celles-ci dans le domaine général de l'attribution de droits sociaux pour les victimes d'actes criminels.

Faisant fond du modèle social du droit des victimes, d'autres services sociaux gouvernementaux se sont étendus aux victimes. Audelà des plans d'indemnisation des années 1970, la plupart des provinces ont commencé à offrir des programmes pour victimes-témoins, des programmes de renvoi en matière de services sociaux, des programmes d'intervention de crises, des programmes de défense des victimes ainsi que des programmes de médiation entre la victime et le contrevenant. En 1988, le gouvernement fédéral a accordé une certaine aide à l'élaboration de programmes provinciaux en modifiant le Code criminel afin d'exiger l'imposition d'une petite suramende compensatoire qui serait attribuée aux plans d'aide provinciaux aux victimes.

Il existe à la grandeur du pays tout un réseau de services aux victimes. Il est évident que ces programmes doivent être alimentés et étendus; toutefois, comme nous en avons discuté plus haut, ce rapport n'établira pas un canevas exhaustif du modèle social des droits des victimes (tel qu'il sera fait dans divers programmes provinciaux). On mettra plutôt l'accent sur le modèle de responsabilisation fondé sur les droits par l'entremise de la participation au processus. Malgré ce fait, on ne peut éviter de faire référence à l'attribution de services provinciaux pour la simple raison que la vaste majorité des études (presque toutes commandées par les gouvernements fédéral et provinciaux) touchent l'attribution de services sociaux. La question des droits de participation représente une partie importante de la plate-forme de l'activisme politique mais, étonnamment, elle a fait l'objet de peu d'attention sauf en ce qui concerne une évaluation approfondie du recours aux déclarations des victimes dans les tribunaux canadiens.

De façon générale, la documentation canadienne aborde trop peu la question du rôle de la victime au sein du processus judiciaire. Même si ce rapport a pour but de passer en revue la documentation produite entre 1989 et 1999, il sera parfois nécessaire de faire référence à la documentation antérieure à 1989 en raison de l'absence de tous travaux contemporains. Il semble exister un catalyseur de l'attention des universitaires à savoir la contestation constitutionnelle de la législation qui est conçue directement ou indirectement afin de protéger les intérêts des victimes. Les contestations constitutionnelles de la loi sur la protection des victimes de viols ou de la production de registres de counseling ont donné lieu à de très nombreux (selon les normes canadiennes) exposés de synthèse judiciaires, et les universitaires étaient forcés de se pencher sur les questions relatives aux droits des victimes. Toutefois, sans que le spectre d'une contestation constitutionnelle se profile à l'arrière-plan, peu d'universitaires canadiens ont choisi d'examiner les questions liées aux droits des victimes. Par contraste, les criminologues et les victimologues canadiens ont produit une somme impressionnante de documents traitant de préoccupations victimologiques qui dépassent la portée de ce rapport.

Comme nous y avons fait allusion dans l'introduction de ce rapport, la collecte de documents identifiés était parsemée d'obstacles car nombre d'articles et de rapports n'étaient tout simplement pas disponibles. Certains rapports du ministère de la Justice étaient difficiles à trouver, peut-être parce qu'ils avaient été archivés ou étaient épuisés. Nous avons également rencontré des difficultés lorsqu'il s'est agi de trouver des documents provenant d'autres ministères. Ironiquement, en passant en revue la documentation pour ce rapport, j'ai trouvé par hasard l'énoncé suivant :

[TRADUCTION]
En 1982, on a créé à Ottawa un centre national de documentation sur les victimes. La première partie du projet, une collecte de base de la documentation sur les victimes et la victimisation, a été terminée en 1983. Pendant la deuxième étape, on a ajouté les registres concernant les nouveaux projetspilotes et de projets de recherches sur les victimes financés par le gouvernement, de même que davantage de descriptions des documents écrits. En 1984, on a ajouté des renseignements détaillés sur les services aux victimes à la grandeur du Canada. Le gouvernement fédéral a approuvé le fonctionnement de cette collecte de données à des fins expérimentales jusqu'en mars 1986. (Barfknecht, 1985, p. 84)

Même si des tentatives ont été effectuées afin de mettre sur pied un centre de collecte de données, il n'existe présentement aucun dépôt central pour la documentation relative aux droits des victimes. Le ministère de la Justice a commandé des examens de la documentation (Meredith, 1984) ainsi que des révisions de répertoires d'éducation juridique liés à la prévention de la criminalité et aux victimes d'actes criminels (Gill, 1994), mais les documents inclus dans ces listes bibliographiques étaient souvent difficiles à obtenir.

Même s'il existe bel et bien un vaste ensemble de documents canadiens traitant de la justice réparatrice et de la médiation au sein du processus judiciaire, nous n'aborderons pas ces questions dans cette partie du rapport. De nombreux programmes de médiation ont été mis en ouvre au Canada et, dans une certaine mesure, ces programmes constituent un élément important des aspects réparateurs du mouvement en faveur des droits des victimes. Cependant, cette partie du rapport ne traitera pas de l'évolution de la justice réparatrice au Canada puisque le sujet général de la médiation sera abordé à la partie 5.0 de ce rapport, qui traite des perspectives en matière de sciences sociales.

3.2 Débat

3.2.1 Initiatives fédérales

En octobre 1998, le Comité permanent de la justice et des droits de la personne de la Chambre des communes a rendu public un rapport intitulé Les droits des victimes - Participer sans entraver, dans lequel le Comité réfléchissait sur les progrès accomplis et sur la nécessité d'approfondir la réforme. Les membres du Comité débutent leur analyse avec les présomptions conventionnelles qu'affichent la plupart des politiciens, que ces hypothèses s'appuient ou non sur une assise empirique solide. Malgré l'absence d'une assise empirique solide, les victimes auxquelles on demande de fournir un témoignage devant les comités permanents du gouvernement font constamment écho à ces présomptions. Le témoignage mène inexorablement à la conclusion suivante à laquelle est parvenu le Comité permanent de la justice et des droits de la personne :

En résumé, les victimes demandent à participer à toutes les étapes du système de justice pénale plutôt que de vouloir entraver celui-ci. Elles demandent des renseignements et des notifications sur le fonctionnement du système de justice pénale et sur les programmes et les services qui leur sont accessibles et sur les diverses étapes de l'affaire à laquelle elles sont mêlées. Elles soutiennent qu'elles ont droit d'être traitées avec dignité. Elles préconisent la mise à disposition de suffisamment de ressources financières, humaines et autres et de programmes à l'intention des victimes d'actes criminels. Elles reconnaissent comme un problème crucial l'inégalité de disponibilité des programmes et des services en faveur des victimes entre les provinces et les territoires et même à l'intérieur deceux-ci. À leur avis, s'occuper de ces problèmes corrigera le déséquilibre qu'elles perçoivent dans le système de justice pénale. (Comité permanent, 1998, p. 2)

Le rapport contient 17 recommandations visant à renforcer les dispositions actuelles qui servent à protéger les intérêts des victimes. Toutefois, le Comité n'a recommandé aucune réforme qui se caractériserait par la nouveauté ou l'innovation. C'est peut-être que la sagesse populaire suggère que le gouvernement fédéral jouit d'un pouvoir constitutionnel trop restreint pour procéder à une réforme drastique (Pilon, 1995a), et le Comité n'a pas souligné que nous devions reconnaître le « rôle essentiel des provinces et territoires en ce qui concerne les victimes au sein du processus pénal » (Comité permanent, 1998, p. 12). Les lacunes constitutionnelles sont sans doute quelque peu exagérées compte tenu des dispositions relatives au dédommagement [R. c. Zelensky (1978) C.C.C. (2d) (C.S.C.)] et que les dispositions concernant la suramende compensatoire ont été retenues en tant qu'exercice valide du pouvoir du gouvernement fédéral en matière de droit juridique. [R. c. Crowell (1992) 76 C.C.C. (3d) 413 (N.S.C.A.)]. Quoi qu'il en soit, le Comité a demandé la mise en ouvre d'une « stratégie coordonnée entre tous les niveaux de gouvernements » (Comité permanent, 1998, p. 6) reconnaissant le rôle de chef de file des provinces, et ceci peut expliquer la nature plutôt modeste des réformes amorcées en 1998.

Le débat qui suit mettra l'accent sur la situation de la réforme fédérale des droits des victimes telle qu'elle s'applique dans 4 domaines : 1) dédommagement; 2) suramende compensatoire; 3) les déclarations des victimes et la réforme en matière de détermination de la peine; 4) les victimes de violence.

3.2.1.1 Dédommagement (articles 738 à 741.2 et 491.2 du Code criminel)

À titre d'option de détermination de la peine, le dédommagement a été disponible depuis des décennies, mais d'une certaine façon, cette sanction réparatrice est demeurée obscure à la fois sur le plan de la mise en ouvre concrète et sur celui des commentaires des universitaires. Dans le cadre du processus judiciaire canadien, le dédommagement se limite, en vertu d'un principe constitutionnel, aux dommages immédiatement vérifiables. En 1967, on soulignait que « nos tribunaux ont rarement recours à ces articles, sauf à titre de condition à l'imposition d'une sentence suspendue » et que la réticence à recourir à cet article s'est poursuivie en raison de deux facteurs reliés : la difficulté à évaluer la perte et la préoccupation selon laquelle l'évaluation relève ou non de la compétence des tribunaux civils (Burns, 1992, p. 12-13). Dans son livre intitulé Criminal Injuries Compensation (1992), le professeur Burns ne consacre que 20 pages à cette question et il confirme que les preuves disponibles laissent entendre que le dédommagement est en grande partie inefficace dans le cadre du processus pénal.

Reconnaissant les lacunes de la loi, le gouvernement fédéral a à deux reprises modifié le Code criminel afin de renforcer le régime. En 1988, la loi a été modifiée pour permettre au procureur de la Couronne de demander un dédommagement et de soulager la victime de ce fardeau. En 1995, la loi a été modifiée et les catégories de recouvrement potentielles ont été étendues, particulièrement en ce qui a trait à l'aide aux victimes de violence familiale. Nonobstant ces développements, l'évaluation du dédommagement demeure la même - complexe et sous-utilisée et disponible seulement dans les affaires où les dommages sont vérifiables » (Roach, 1999, p. 298). En 1998, le Comité permanent de la justice des droits de la personne a examiné le régime actuel et n'a émis qu'une seule recommandation à cet égard : « Aider les provinces. à élaborer des stratégies et des ressources afin de permettre aux organismes locaux d'aider les victimes en ce qui concerne l'exécution des ordonnances de dédommagement » (Comité permanent, 1998, p. 34).

La documentation disponible est cohérente en ce qui concerne le ton aussi bien que les opinions émises (Muir, 1984; Assemblée législative de l'Ontario, 1994; Weitekamp, 1991). En 1986, on a émis l'observation suivante :

[TRADUCTION]
Que le dédommagement représente ou non une « réaction naturelle », il semble exister de nombreuses raisons pour lesquelles les juges hésitent à utiliser les dispositions existantes et pour lesquelles les législateurs sont réticents à imposer des dispositions plus efficaces - des raisons liées à la nature du processus pénal, aux objectifs de détermination de la peine, à la séparation constitutionnelle des pouvoirs et, parfois à une combinaison d'ignorance et d'inertie. Dans R. c. Kalloo, le juge Cartwright émettait le commentaire suivant :

« les rares procureurs de la Couronne qui connaissent même l'existence de cet article qui permet aux victimes d'une infraction punissable pour mise en accusation de demander une ordonnance afin de compenser la perte ou les dommages à la propriété découlant de la commission d'un crime sont uniformément indifférents à son application ».

Il poursuit en suggérant que si le procureur général était payé à la commission sur les ordonnances dédommagements exécutées, « le sang s'écoulerait des pierres » dans tout l'Ontario. (Clarke, 1986, p. 36)

Dans les rares documents des années 1990, les commentateurs demeurent « sceptiques » nonobstant les réformes mises en ouvre en 1995 (Gaudreault, 1997; Renaud, 1996; Weitekamp, 1991). Il est quelque peu étonnant que le dédommagement ait suscité si peu d'attention à la lumière du fait que l'absence de dédommagement continue de contribuer à l'insatisfaction de la victime (Bonta et coll., 1983; voir la partie 5.0 de ce rapport). Par exemple, les premiers documents identifiaient clairement la récupération des biens comme un besoin fondamental d'une victime d'acte criminel. Au cours des années 1980, les dispositions du Code criminel étaient modifiées afin d'inclure une disposition (art. 491.2) permettant à la police de rendre rapidement les biens volés ou les biens d'une victime saisis comme preuve, en modifiant les règles de la preuve traditionnelles et en permettant qu'une photographie des biens soit admise comme preuve. Même si la modification semble répondre aux besoins des victimes, il n'existe aucun cas signalé ou non signalé concernant cette disposition, non plus qu'il existe un quelconque débat sur cette disposition dans la documentation universitaire.

3.2.1.2 Suramende compensatoire (art. 737du Code criminel)

L'article 747 du Code criminel est entré en vigueur en juillet 1989. La suramende compensatoire a été conçue afin de recueillir des revenus pour les programmes provinciaux d'aide aux victimes. La suramende ne pouvait dépasser 15 % de toute amende imposée ou 35.00 $ s'il n'y avait pas d'amende, et le Code criminel stipule que les sommes recueillies « affectées à l'aide aux victimes d'actes criminels en conformité avec les instructions du lieutenantgouverneur en conseil de la province où elles sont infligées ».

Un bref commentaire présentant le concept de la suramende compensatoire (Libman, 1990) et une note en bas de page d'un article dans lequel on critique le programme pour n'avoir pas réservé ces sommes au service d'aide aux victimes en Ontario (Young, 1993) constituaient la seule référence à cette évolution dans la documentation universitaire. La difficile mise en ouvre de cette réforme est décrite dans ce résumé de l'expérience ontarienne :

[TRADUCTION]
À l'heure actuelle, l'Ontario représente la seule province qui ne possède pas un fonds particulier dans lequel les revenus provenant de la suramende peuvent être versés. Les revenus découlant de la sur amende sont plutôt versés dans un fonds du revenu consolidé. Le manque d'un fonds particulier a fait en sorte que certains juges refusaient d'imposer une suramende compensatoire. Les juges ont agi ainsi soit en invoquant une disposition du Code qui leur permet de renoncer à la suramende si son imposition causait des difficultés financières au contrevenant ou aux personnes à sa charge, ou en réduisant les amendes imposées lors de la détermination de la peine sur lesquelles la suramende est calculée de façon à ce que le revenu total recueilli demeure le même qu'il aurait été avant que la suramende n'entre en vigueur. (Assemblée législative de l'Ontario, 1994, p. 15)

La province de l'Ontario a réparé cette omission et l'article 737 a résisté à une contestation constitutionnelle en 1992. (R. c. Crowell (1992) 76 C.C.C. (3d) 413 (N.S.C.A.)] mais le problème estdemeuré. En 1998, le ministère de la Justice de la Nouvelle-Écosse faisait remarquer que le revenu recueilli était moindre que le revenu anticipé (Comité permanent, 1998). Cette dernière critique est plutôt surprenante à la lumière d'une étude qui concluait« la Nouvelle-Écosse est l'une des provinces dans lesquelles la suramende a suscité relativement peu de problèmes » (Axon et Hann, 1994, p. 84).

Une étude de 1992 sur la suramende compensatoire en Colombie-Britannique révélait qu'on n'appliquait la suramende que dans 10 % des affaires admissibles (Roberts, 1992). Le manque de respect semblait être dû à une objection et à une résistance philosophiques de la part des juges et, comme en Ontario, au fait qu'on n'ait pas créé de fonds particulier pour les victimes auxquelles appliquer les recettes. L'auteur soulignait également la rareté des données immédiatement disponibles dans la plupart des compétences et, malgré un respect général dans les Maritimes, il existe une résistance et une disparité dans les autres provinces. En particulier, le respect des dispositions sur la suramende est très faible lorsque les juges imposent des sentences dénuées d'amende et, en 1990, les revenus découlant de la suramende ne représentaient que 40 % des revenus anticipés.

Une étude de 1994 commandée par le ministère de la Justice fait écho aux conclusions de 1992 (Axon et Hann, 1994). Les revenus recueillis dans l'ensemble du Canada étaient inférieurs à ce qui avait été prévu : seulement 15 % des suramendes réellement imposées et seulement 2,7 % des suramendes réellement recueillies. Le taux de respect le plus faible en ce qui concerne les sentences dénuées d'amende découlait du fait que certains juges l'oubliaient tout simplement et que certains autres trouvaient déraisonnable d'imposer des suramendes en même temps que des sentences de détention. La résistance institutionnelle s'est confirmée lorsque certains juges et procureurs ont signalé qu'ils avaient le sentiment que la suramende représentait une façon inadéquate de générer des revenus pour les victimes. Au moment où cette étude a été réalisée, plusieurs provinces n'avaient toujours pas créé de fonds particuliers pour les services aux victimes et ceci explique sans doute le faible taux de respect signalé au début des années 1990.

La suramende n'a fait l'objet d'aucun débat depuis la publication des rapports de 1992 et 1994. Toutefois, le Parlement a modifié l'article 737 en 1999 afin de renforcer la suramende. Celle-ci a été augmentée à 50.00 $ (délits liés à une déclaration de culpabilité par procédure sommaire) ou à 100.00 $ (délits punissables par mise en accusation) pour les sentences dénuées d'amende et les juges se sont vu accorder le pouvoir d'augmenter la suramende maximale « lorsque les circonstances l'exigeaient » et la suramende devait main-tenant être imposée de façon automatique dans toutes les affaires.