La suramende compensatoire fédérale - Les modifications de 2013 et leur mise en œuvre dans neuf administrations
Résumé
En octobre 2013, l'ancien projet de loi C-37, la Loi sur la responsabilisation des contrevenants à l'égard des victimes (L.C. 2013 c.11), qui a doublé le montant de la suramende compensatoire fédérale (SCF) et a supprimé le pouvoir judiciaire discrétionnaire d'accorder une exemption, est entré en vigueur. La Division de la recherche et de la statistique du ministère de la Justice du Canada souhaitait mieux comprendre comment fonctionnaient les modifications apportées en 2013 aux dispositions sur la SCF du Code criminel (projet de loi C-37) au chapitre de la perception des sommes dues et de l'exécution dans plusieurs administrations depuis son entrée en vigueur le 24 octobre 2013. Les résultats de la présente étude seront utilisés pour cerner les diverses répercussions des modifications apportées à la SCF en 2013.
Voici les dix principales questions qui ont été posées dans le cadre de l'étude :
- Quelle est la procédure normalisée qui est utilisée dans votre administration par le personnel judiciaire et les services correctionnels communautaires pour percevoir la suramende compensatoire fédérale lorsque le contrevenant ne peut pas la verser?
- La procédure est-elle énoncée dans une politique, dans un manuel ou dans des lignes directrices? Oui/Non
- Le programme de solutions de rechange à l'amende est-il offert dans votre administration? Oui/Non
- Le programme de solutions de rechange à l'amende est-il offert relativement à la suramende compensatoire fédérale? Oui/Non
- Depuis quand est-il offert?
- Selon vos dossiers, depuis novembre 2013, quel est le nombre de contrevenants qui ne peuvent pas verser leur suramende compensatoire fédérale et qui sont dirigés vers le programme de solutions de rechange à l'amende? Quelle proportion ce groupe représente-t-il par rapport à l'ensemble des contrevenants?
- Depuis novembre 2013, lorsqu'un contrevenant ne peut pas verser sa suramende compensatoire fédérale et qu'il n'existe pas de programme de solutions de rechange à l'amende, ou qu'il n'est pas offert dans ce cas, comment les ordonnances rendues sont-elles exécutées par votre administration?
- Selon vos dossiers, depuis novembre 2013, combien de cas de contrevenants ont été renvoyés à des agences de recouvrement pour non-versement de la suramende compensatoire fédérale? Quelle proportion ce groupe représente-t-il par rapport à l'ensemble des délinquants?
- Depuis novembre 2013, quelles sont les autres mesures utilisées pour exiger le versement de la suramende compensatoire fédérale dans votre administration? Par exemple, le fait de retenir le remboursement de l'impôt sur le revenu, le renouvellement du permis de conduire, le renouvellement d'autres permis ou licences, etc.
- L'une ou l'autre de ces mesures a-t-elle été ajoutée après l'entrée en vigueur du projet de loi C 37? Dans l'affirmative, indiquez lesquelles?
- Le paragraphe 737(4) du Code criminel énonce que la suramende compensatoire doit être versée à la date prévue par la province et,
« à défaut, dans un délai raisonnable après l'imposition de la suramende ».
- Un délai a-t-il été fixé par le lieutenant-gouverneur en conseil de votre administration? Oui/Non. Dans l'affirmative, quel est le délai fixé?
- Comment ce délai a-t-il été communiqué? (ex. : note de service au personnel, publication de lignes directrices, etc.)
- Selon vos dossiers, quel pourcentage de la suramende compensatoire fédérale est perçu par votre administration dans un « délai raisonnable » au sens de la définition de cette expression?
- En vous fondant sur votre expérience, quels sont les problèmes auxquels vous avez été confronté dans l'exécution ou la perception de la suramende compensatoire fédérale?
- Selon votre expérience dans votre administration, quelle a été l'incidence de la suramende compensatoire (ex. : depuis l'entrée en vigueur du projet de loi C-37) relativement aux points suivants :
- Les ressources dans l'administration judiciaire et dans les services correctionnels communautaires de votre administration, ,
- les revenus servant au financement de services aux victimes,
- la capacité des contrevenants à purger la totalité de leur peine?
Méthodologie
La méthodologie utilisée dans la présente étude a été principalement de nature qualitative et elle a été complémentée par quelques statistiques générales sur la perception de la suramende compensatoire fédérale tirées de divers systèmes d'information dans le domaine de la justice (SIJ) dans l'ensemble du pays. Les renseignements sur le processus actuel de perception et d'exécution de la suramende compensatoire fédérale ont été recueillis grâce à des entrevues téléphoniques et ont été complétés par des réponses écrites de 40 informateurs clés provenant de neuf administrations, notamment l'Alberta, Terre‑Neuve-et-Labrador, le Nouveau-Brunswick, l'ÃŽle-du-Prince-édouard, la Nouvelle-écosse, l'Ontario, le Manitoba, la Saskatchewan et le Yukon, ainsi que de deux informateurs de la Commission des libérations conditionnelles du Canada.
Informateurs clés
Au total, 40 informateurs clés, provenant de neuf administrations, qui travaillent dans le système judiciaire pénal canadien ont participé à l'étude, ainsi que deux informateurs clés provenant de la Commission des libérations conditionnelles du Canada. Quatre administrations ont répondu par écrit; les contributions de deux administrations ont été l'aboutissement des efforts d'une personne qui a rassemblé les renseignements pertinents émanant de collègues dans divers ministères au sein de leur administration et qui a transmis ces renseignements au cours d'une entrevue téléphonique. Les trois autres administrations ont fourni des renseignements principalement grâce à des conférences téléphoniques avec deux ou plusieurs personnes qui ont participé à la même entrevue ou au même appel. Les deux personnes qui travaillent à la Commission des libérations conditionnelles du Canada ont fait l'objet d'une entrevue téléphonique.
Résultats
Programme de solutions de rechange à l'amende
Le programme de solutions de rechange à l'amende (Tableau 1) est offert dans toutes les administrations avec lesquelles on a communiqué, à l'exception de Terre-ÂNeuve-et-Labrador et de l'Ontario. Toutefois il n'est offert que pour le paiement de la suramende compensatoire fédérale dans les quatre administrations suivantes : Alberta, Saskatchewan, Manitoba et Yukon. Les informateurs du Manitoba ont estimé que très peu de délinquants, peut-être moins de 5 p. 100, utilisent ce programme afin de payer leur suramende compensatoire fédérale. Les autres administrations ne disposent d'aucun renseignement sur le nombre de délinquants qui se prévalent de leur programme de solutions de rechange à l'amende pour acquitter la suramende compensatoire fédérale.
| Province | Programme de solutions de rechange à l'amende | Programme de solutions de rechange pour la SCF | Disponibilité du programme de solutions de rechange à l'amende |
|---|---|---|---|
| Alberta | Oui | OuiNote de bas de page * | 2014 |
| Saskatchewan | Oui | Oui | 2014 |
| Manitoba | Oui | Oui | 2013 |
| Ontario | Non | - | - |
| Nouveau-Brunswick | Oui | Non | - |
| Terre-Neuve-et-Labrador | Non | - | - |
| Nouvelle-écosse | Oui | Non | - |
| ÃŽle-du-Prince-édouard | Oui | Non | - |
| Yukon | Oui | Oui | 2013 |
Fait intéressant, c'est la Nouvelle-écosse, laquelle n'utilise pas le programme de solutions de rechange à l'amende pour l'acquittement de la suramende compensatoire fédérale, qui en a eu le plus long à dire sur l'efficacité de son approche. Elle a estimé que le fait de ne pas utiliser le programme de solutions de rechange à l'amende avait des incidences importantes et favorables sur le paiement de la suramende compensatoire fédérale dans son administration. De février 1990 à juin 2000, le programme de solutions de rechange à l'amende a été offert en ce qui concerne l'acquittement de la suramende compensatoire fédérale; toutefois, il a été souligné plus souvent qu'autrement que les délinquants s'acquittaient de la partie amende de leur peine et ne payait pas la suramende. Les modifications qui ont été apportées en juin 2000 exigent que les délinquants payent la suramende compensatoire fédérale et les frais judiciaires avant d'être admis au programme de solutions de rechange à l'amende. Dans de nombreux cas où de lourdes amendes devaient être payées, des délinquants ont été fortement incités à payer la suramende compensatoire fédérale afin d'avoir accès au programme de solutions de rechange à l'amende. Bien qu'aucune donnée n'étayait cette affirmation, les informateurs ont tous convenu que ce changement de politique avait eu un effet net favorable sur la perception de la suramende compensatoire fédérale dans cette administration.
Méthodes de perception et d'exécution
Diverses méthodes de perception et d'exécution (Tableau 2) ont été constatées dans l'ensemble des administrations. Cinq administrations ont recours à une agence de recouvrement gouvernementale interne, alors que seulement deux administrations ont recours à un tiers pour les services de recouvrement. Quatre administrations ont systématiquement recours aux pénalités imposées en matière de véhicule automobile, alors que quatre administrations ont recours au Programme fédéral de compensation de l'ARC. Seulement deux administrations ont recours aux audiences pour défaut et (ou) au temps purgé comme méthode d'exécution principale.
| Province | Perception interne | Perception externe | Renouvellement du permis de conduire/des immatriculations | Audience pour défaut/temps purgé | Programme fédéral de compensation de l'ARC |
|---|---|---|---|---|---|
| Alberta | Oui | Non | Oui | Oui | Oui |
| Saskatchewan | Oui | Non | Non | NoNote de bas de page 2 | Oui |
| Manitoba | Non | Oui | NoNote de bas de page 1 | NoNote de bas de page 2 | No |
| Ontario | No | Oui | Non | Non | NoNote de bas de page 4 |
| Nouveau-Brunswick | Non | Non | Non | Oui | Non |
| Terre-Neuve-et-Labrador | Oui | Non | Oui | Non | OuiNote de bas de page 3 |
| Nouvelle-écosse | Oui | Non | Oui | Non | Oui |
| ÃŽle-du-Prince-édouard | OuiNote de bas de page 5 | Non | Oui | Non | Non |
| Yukon | Non | Non | Non | Non | Non |
Délais
Le paragraphe 737(4) du Code criminel mentionne que chaque administration fixe la date à laquelle une suramende compensatoire doit être payée et, « à défaut, dans un délai raisonnable après l'imposition de la suramende »
. Seulement dans trois administrations un délai pour acquitter la suramende compensatoire fédérale a été fixé par le lieutenant-gouverneur en conseil (Tableau 3); toutefois, les participants aux entrevues, dans toutes les autres administrations, ont déclaré qu'il est systématiquement, clairement et directement fait mention au délinquant, au moment du prononcé de la peine, du délai prévu pour l'acquittement de la suramende compensatoire fédérale.
| Province | Oui/Non | Fixation | Délai prévu | Possibilité de prorogation? |
|---|---|---|---|---|
| Alberta | Oui | 1999 | Déterminé par la loi; de 2 mois à 2 ans | Oui |
| Saskatchewan | Oui | 1999 | 30 jours | Oui |
| Manitoba | Non | - | Généralement 30 jours, sauf indication contraire du juge au moment de la détermination de la peine | Oui |
| Ontario | Oui | 1999 | 30 jours pour déclaration sommaire de culpabilité; 60 jours pour une infraction punissable par mise en accusation | Oui |
| Nouveau-Brunswick | Non | - | La date de l'audience pour défaut est fixée au moment de la détermination de la peine; le juge discute avec le délinquant du délai requis | Oui |
| Terre-Neuve-et-Labrador | Non | - | 30 jours (lorsqu'aucune amende n'est infligée); le juge discute avec le délinquant du délai requis | Oui |
| Nouvelle-écosse | Non | - | le juge discute avec le délinquant du délai requis; date fixée au moment de la détermination de la peine | Oui |
| ÃŽle-du-Prince-édouard | Non | - | Fixé par le juge en moment de la détermination de la peine | Oui |
| Yukon | Non | - | Fixé par le juge en moment de la détermination de la peine | Oui |
Incidences
Très peu d'incidences ont été relevées (Tableau 4), à l'exception du [traduction] « fardeau manifeste imposé aux délinquants qui sont manifestement incapables de payer, p. ex., les itinérants, les chômeurs, les toxicomanes »
dont ont fait mention plusieurs informateurs clés. Autre incidence relevée : une augmentation importante des tâches administratives dans quelques tribunaux et une augmentation minime des tâches administratives dans deux autres tribunaux. Huit des neuf administrations ont confirmé qu'il y a eu une augmentation des revenus générés pour les services aux victimes (détails à l'annexe B).
| Province | Administration | Fonds pour les services aux victimes | Peine du délinquant purgée au complet |
|---|---|---|---|
| Alberta | Non | Augmentation | Non |
| Saskatchewan | Augmentation minimale des tâches administratives | Augmentation | Inconnu |
| Manitoba | Augmentation importante des tâches administratives SIJ n'est pas à jour |
Augmentation | Non |
| Ontario | Augmentation minimale des tâches administratives | Augmentation | Inconnu |
| Nouveau-Brunswick | Augmentation importante des tâches administratives SIJ n'est pas à jour |
Augmentation | Non |
| Terre-Neuve-et-Labrador | Non | Augmentation | Inconnu |
| Nouvelle-écosse | Non | Augmentation | Non |
| ÃŽle-du-Prince-édouard | Non | Diminution | Oui |
| Yukon | Non | Augmentation | Oui |
Au cours des entrevues avec les informateurs clés, de nombreuses préoccupations, qui n'étaient pas expressément énoncées dans le protocole d'entrevue, mais qui avaient trait aux questions posées, ont été soulevées. Différentes administrations ont relevé les problèmes suivants :
- des systèmes d'information qui ne sont pas automatisés, p. ex., systèmes fondés sur le papier, les crayons, et les classeurs,
- des systèmes d'information judiciaire désuets incapables de répondre à des requêtes simples,
- des pratiques de détermination de la peine novatrices, fondées sur des motifs d'ordre humanitaire, employées par les juges afin de contourner l'imposition obligatoire de la suramende,
- des territoires du nord incapables de se servir des sanctions habituelles prévues par la loi quant à la suramende compensatoire fédérale en raison du libellé du Code criminel,
- le souhait que des agences de recouvrement gouvernementales internes perçoivent la suramende compensatoire fédérale.
Résumé
La présente recherche vise à mieux comprendre l'état actuel de la perception et de l'exécution de la suramende compensatoire fédérale dans les cas où le délinquant ne fait pas son paiement, et à cerner les défis que présente le processus actuel.
Il existe d'importantes différences entre les administrations en ce qui concerne les processus utilisés pour la perception et l'exécution de la suramende compensatoire fédérale impayée. Près de la moitié des administrations interrogées ont recours à des agences de recouvrement internes (n=5), au refus de renouvellement du permis de conduire (n=4), et au Programme fédéral de compensation de l'ARC (n=4); un nombre moins élevé d'administrations ont recours à des agences de recouvrement externes (n=2), aux audiences pour défaut et au temps purgé (n=2) comme mécanismes d'exécution. Une seule province se sert des quatre mécanismes, à savoir le recouvrement interne, le refus de renouvellement du permis de conduire, les audiences par défaut et le Programme fédéral de compensation de l'ARC. Trois administrations n'ont recours qu'à une seule stratégie. Enfin, une administration n'a recours à aucune stratégie particulière pour recouvrer les suramendes compensatoires fédérales impayées; la suramende impayée « reste tout simplement dans les comptes ». Malheureusement, en raison de contraintes de temps et de systèmes d'information judiciaire archaïques, on ne disposait d'aucune donnée montrant de quelle façon ces techniques d'exécution sont liées aux taux de recouvrement locaux de la suramende compensatoire fédérale.
De plus, il a été constaté que, dans quatre administrations, il est possible de se prévaloir du Programme de solutions de rechange à l'amende pour acquitter la suramende compensatoire fédérale; toutefois, aucun informateur clé ne savait dans quelle mesure ce programme est utilisé à cette fin. Il a également été constaté que, dans seulement trois administrations, le lieutenant-gouverneur en conseil a fixé un délai pour l'acquittement de la suramende compensatoire fédérale; toutefois, toutes les autres administrations prévoient des délais clairs en ce qui concerne le paiement de la SCF au moment de la détermination de la peine.
Dans la plupart des administrations, les personnes interrogées (n=6) estimaient que les incidences sur les services administratifs des tribunaux avaient été minimes; de plus, il a été constaté qu'il y avait eu une augmentation constante des fonds destinés aux services aux victimes (n=8), et peu de commentaires ont été formulés sur l'incidence qu'a sur la SCF la capacité des délinquants de purger leurs peines au complet. Un grand nombre préoccupations ont été soulevées au cours des entrevues. Parmi les plus notoires, mentionnons : des systèmes d'information judiciaire désuets (n=3) et des pratiques de détermination de la peine novatrices employées par les juges (n=8) afin de contourner l'imposition obligatoire de la suramende compensatoire fédérale.
Ce qui fut particulièrement marquant lors du processus d'entrevue qui a eu lieu dans le cadre du présent projet, c'est le nombre d'employés et de ministères qui ont pu être consultés pour obtenir les réponses aux dix questions posées dans le protocole d'entrevue. Il n'y avait pas une seule administration où une personne connaissait tout le processus applicable lorsque la suramende compensatoire fédérale n'était pas payée en temps opportun, et ce, sans qu'il y ait eu faute de la part de la personne. Cela dit, il ne s'agit pas en l'espèce d'un cas où la suramende compensatoire fédérale passe, comme on dit, entre les mailles du filet du processus de perception et d'exécution. Chaque administration a bel et bien un plan clair de recouvrement de ces fonds; cependant, ce processus est très cloisonné : il n'y a pas de vision d'ensemble : chaque ministère ne détient qu'une pièce du puzzle que constitue le processus de recouvrement/exécution.
à mesure que le ministère de la Justice du Canada progresse dans ses efforts visant à comprendre comment le régime de suramende compensatoire fédérale a évolué dans l'ensemble du pays, ce qui est le plus frappant, ce sont les grandes différences qui existent dans les administrations en ce qui concerne l'approche envers les questions de perception et d'exécution en matière de suramende compensatoire fédérale.
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