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A. Objectifs de l’étude et méthodologie

Dans le cadre des travaux de politique juridique en cours, le ministère de la Justice Canada a confié au Kelly Sears Consulting Group le mandat de mener un examen approfondi de modèles internationaux servant à établir les montants des pensions alimentaires pour enfants. Le premier objectif de l’étude était d’examiner et d’analyser des modèles de fixation des pensions alimentaires pour enfants afin de savoir comment les questions liées à la détermination des pensions alimentaires pour enfants y sont abordées. Les pays et États retenus dans le cadre de cette étude sont le Royaume-Uni, l’Australie, la France, la Norvège, la Suède, la Nouvelle-Zélande, ainsi que les États américains du Wisconsin, du Delaware, de l’Illinois et du Vermont.

Les objectifs de cette étude étaient les suivants :

• résumer la recherche effectuée par le ministère de la Justice Canada dans les années 1990;
• décrire brièvement les modèles de fixation des pensions alimentaires pour enfants utilisés dans les dix pays et États retenus pour l’étude;
• résumer toutes modifications importantes apportées à ces modèles au fil des ans et la justification de ces modifications;
• donner un aperçu des divers aspects des modèles de fixation des pensions alimentaires pour enfants en vigueur dans les pays et les États à l’étude et en faire l’analyse. Il a été particulièrement intéressant de constater comment les pays et les États intègrent les options stratégiques communes à tous les modèles, comme la détermination du revenu, les arrangements parentaux, la garde, etc.;
• résumer toutes les évaluations des modèles;
• déterminer les points communs et les tendances dans l’ensemble des pays et des États à l’étude.

Cet examen a été effectué entre novembre 2018 et août 2019 et a nécessité une analyse approfondie de la documentation internationale et de l’environnement, ainsi que la tenue d’entrevues structurées auprès de spécialistes en matière de pensions alimentaires pour enfants dans les dix pays et États faisant l’objet de l’étude.

Vu la complexité et la quantité des données recueillies dans le cadre de l’examen, les résultats sont présentés en deux volumes. Le volume I donne un aperçu de l’ensemble des constatations, appuyées de tableaux qui résument les divers aspects des questions étudiées, par pays ou État, tandis que le volume II contient le résumé de chacun des dix pays et États étudiés.

B. Constatations

1. Sommaire de l’étude canadienne menée dans les années 1990

En 1990, les sous-ministres fédéral, provinciaux et territoriaux de la Justice ont confié au Comité fédéral-provincial-territorial sur le droit de la famille (CDF) le mandat d’examiner les pensions alimentaires pour enfants au Canada. Ce mandat a notamment permis de mener, pour le compte du ministère de la Justice, une étude qui s’est penchée sur les questions fondamentales qui sous-tendent l’élaboration des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants. Le CDF a notamment examiné les diverses approches adoptées pour élaborer la formule et cerner les éléments à intégrer à la législation afin de définir les facteurs et les calculs utilisés dans la détermination du montant de la pension alimentaire pour enfants.

En ce qui concerne l’élaboration de la formule, la recherche comprenait un examen des diverses approches à envisager pour estimer le montant des dépenses consacrées aux enfants que les parents doivent se partager, ainsi que les méthodes de répartition pour départager ces dépenses.  Quant aux éléments qui doivent être pris en considération dans les mesures législatives accompagnant les lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants, la recherche s’est concentrée sur l’intégration de certains facteurs considérés dans la formule pour arriver au montant final de la pension alimentaire pour enfants. Ces facteurs comprennent : le calcul du revenu disponible aux fins de la pension alimentaire pour enfants; l’utilisation d’un minimum vital; les répercussions du montant de la pension alimentaire pour enfants sur la capacité de payer du parent; et le temps que l’enfant passe avec chaque parent.

Au terme d’un vaste programme de recherche d’une durée de cinq ans, les ministres fédéral, provinciaux et territoriaux de la Justice ont approuvé un modèle de fixation des pensions alimentaires pour enfants, composé de tables et de règles. Le modèle repose sur une approche élaborée par Statistique Canada1 qui permet de calculer le coût total des besoins financiers des deux ménages et d’estimer la part de ce coût qui concerne les enfants. Ce coût est ensuite réparti entre les parents selon un modèle à pourcentage fixe. Les lignes directrices s’appuient sur des dispositions législatives qui garantissent la capacité du parent payeur de payer la pension alimentaire pour enfants en prévoyant un minimum vital, qui traitent des arrangements parentaux et qui fournissent une définition claire de tous les éléments qui doivent être pris en considération dans le calcul des pensions alimentaires pour enfants2. Les lignes directrices canadiennes sur les pensions alimentaires pour enfants sont entrées en vigueur le 1er mai 19973.

2. Résumé des modèles

Les dix pays et États visés par la présente étude ont adopté divers modèles de fixation des pensions alimentaires pour enfants. Pour chaque pays ou État, trois aspects de ces modèles ont été examinés : la formule, notamment le modèle de détermination des dépenses et la méthode de répartition, l’administration du modèle, et les objectifs que chaque modèle devrait permettre d’atteindre.

Résumé des formules

L’une des principales conclusions de cet examen est que tous les modèles et les formules utilisés dans ces modèles fonctionnent différemment. Aucun modèle n’est identique à l’autre. Il est également très clair que ces modèles sont complexes et nécessitent de multiples calculs séquentiels. Pour aider les parents et les responsables du droit de la famille, tous les pays et tous les États offrent des outils complets, y compris des calculateurs en ligne.

Cela dit, il est possible de cerner certaines ressemblances manifestes. Ainsi, toutes les formules exigent le même genre de renseignements sur le revenu du parent payeur et, le cas échéant, du parent bénéficiaire, ainsi que sur le nombre d’enfants concernés par la procédure. Tous les pays et tous les États prévoient dans leur formule de calcul des dispositions relatives :

• au nombre de nuitées que l’enfant concerné par la procédure passe avec chaque parent;
• à tout enfant à charge qui n’est pas concerné par la procédure, mais dont le parent payeur est légalement responsable.

On constate également un certain nombre d’éléments communs à la plupart des pays et des États. Dans six d’entre eux 4, la capacité financière du parent payeur est prise en considération pour déterminer le montant de la pension alimentaire pour enfants. Pour ce faire, on a recours soit à la déduction d’un minimum vital, soit à l’imposition d’une limite ou « plafond Â», avant de déterminer le montant final de la pension alimentaire pour enfants.

Modèle de détermination des dépenses et méthode de répartition

Tous les pays et les États étudiés ont intégré à leur formule une méthode pour déterminer les dépenses consacrées aux enfants. Les montants utilisés dans la formule ne sont pas censés être des dépenses réelles, mais plutôt une approximation de ces dépenses. Ces données constituent le fondement de la formule de calcul et sont présentées sous forme de montants ou de pourcentages, selon le type de formule. Diverses méthodes sont utilisées par les pays et les États pour déterminer ces dépenses.

Quatre pays ou États (Illinois, Vermont, Australie, Nouvelle-Zélande) utilisent les dépenses réelles consacrées aux enfants fondées sur les données actuelles recueillies par les organismes nationaux de la statistique responsables de la collecte et de la diffusion des données sur les dépenses des ménages. Ces données concernent les ménages biparentaux intacts et représentent le coût supplémentaire de l’entretien des enfants.

Trois pays ou États (France, Wisconsin et Royaume-Uni) tirent les pourcentages utilisés dans leur modèle fondé sur un pourcentage fixe des données sur les dépenses des ménages qui ont été recueillies au moment de l’élaboration de leur modèle. Toutefois, il convient de noter que même si les pourcentages peuvent avoir changé pour tenir compte de divers facteurs maintenant inclus dans leurs calculs officiels, comme les modifications du pourcentage à appliquer pour le temps parental, aucune nouvelle analyse n’a été effectuée à l’aide des données sur les dépenses courantes. L’hypothèse est donc que la proportion des dépenses consacrées aux enfants dans les familles intactes n’a pas changé au fil des ans.

Deux pays, la Suède et la Norvège, utilisent la méthode de budgétisation, fondée sur les données nationales obtenues de leurs organismes de protection des consommateurs. Dans ces pays, les parents peuvent également décider d’utiliser leurs propres dépenses réelles comme montant à répartir.

Enfin, le Delaware utilise une proportion (25 %) des montants annuels du seuil de pauvreté des États-Unis pour une personne seule comme montant représentant les besoins fondamentaux des enfants qui est ensuite réparti entre les deux parents. Comme les montants du seuil de pauvreté sont mis à jour chaque année, les montants représentant les besoins fondamentaux des enfants utilisés dans les lignes directrices le sont également.

La répartition du montant de la pension alimentaire pour enfants entre les parents une fois qu’il a été déterminé a également été examinée. Six pays ou États5 ont adopté un modèle fondé sur le partage des revenus, selon lesquels le coût des enfants est réparti entre les deux parents, en proportion du revenu de chacun. Trois pays ou États (Royaume-Uni, Wisconsin et France) se sont dotées d’un modèle fondé sur un pourcentage fixe du revenu, selon lequel le montant de la pension alimentaire pour enfants n’est calculé qu’en fonction du revenu du parent payeur. Enfin, le Delaware utilise une approche unique, appelée « formule Melson Â», qui intègre à la fois la méthode fondée sur le partage des revenus et celle fondée sur un pourcentage fixe du revenu, selon le calcul à effectuer.

Administration du modèle

L’examen des dix pays ou États a révélé que les parents ont essentiellement trois options pour déterminer le montant d’une pension alimentaire pour enfants : les arrangements négociés par les parents ou privés, le recours à un organisme administratif, et le recours au tribunal de la famille. Ces trois options ne s’excluent pas les unes les autres. L’utilisation d’un mécanisme n’exclut pas non plus l’utilisation de l’une ou l’autre ou des deux autres options. Dans tous les pays et États à l’étude, les parents ont la possibilité de négocier eux-mêmes le montant de leur pension alimentaire pour enfants. Dans ces cas, l’utilisation des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants est discrétionnaire.

Dans les quatre États américains ainsi qu’au Royaume-Uni, en Australie, en Nouvelle-Zélande et en Norvège, les organismes administratifs6 déterminent, perçoivent et exécutent le paiement des pensions alimentaires pour enfants. À l’exception du Royaume-Uni, si l’un des parents reçoit de l’aide sociale ou des prestations gouvernementales, il est tenu de recourir aux services de l’organisme administratif. Dans ce cas, l’utilisation des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants est obligatoire. Dans tous les pays et États, les parents qui ne reçoivent pas d’aide sociale ont la possibilité de recourir aux services de l’organisme administratif qui appliquera ensuite les lignes directrices pour déterminer le montant de pension alimentaire pour enfants applicable. En Nouvelle-Zélande, l’organisme administratif relève de l’Inland Revenue Department, ce qui rend la détermination et la mise à jour des montants des pensions alimentaires pour enfants exactes et efficaces vu leur accès facile aux données fiscales7.

Au Royaume-Uni, en Australie, en Nouvelle-Zélande, en Norvège et en Illinois, les organismes administratifs ont le pouvoir de déterminer et de modifier le montant d’une pension alimentaire pour enfants sans passer par le système judiciaire.

Dans tous les pays et États à l’étude, lorsque les parents ne peuvent s’entendre sur le montant de la pension alimentaire pour enfants et qu’ils ne veulent pas recourir ou ne sont pas tenus de recourir à l’organisme administratif compétent, ils peuvent soumettre leur cas au système judiciaire.

À l’exception de la France et de la Suède, les tribunaux sont tenus d’utiliser les lignes directrices8.

Objectifs sous-jacents aux modèles

Les objectifs ou les principes qui sous-tendent un modèle de fixation des pensions alimentaires pour enfants se reflètent dans la conception de la formule et, dans certains cas, dans la séquence des facteurs pertinents à utiliser dans leurs calculs. Tous les pays et les États disposent d’une forme ou d’une autre d’énoncé quant aux objectifs visés par leur modèle. Malgré un libellé différent, tous mentionnent que les deux parents ont la responsabilité financière de prendre soin de leurs enfants. Le principe de l’« intérêt supérieur de l’enfant Â» se retrouve soit dans la législation, soit dans les règles administratives de cinq pays ou États9. La législation fait également mention de l’obligation de fonder les dépenses sur les données relatives à l’éducation des enfants ou sur le coût des enfants. Enfin, plusieurs pays ou États ont établi des objectifs qui traitent de la pension alimentaire type à fournir à l’enfant.

3. Modifications apportées aux modèles au fil des ans

L’examen a permis de cerner les principales modifications qui ont été apportées au fil des ans à la législation sur les pensions alimentaires pour enfants de chaque pays ou État à l’étude, ainsi que de mettre en lumière les tendances qui s’en dégagent. La nature et l’ampleur des changements varient selon le pays ou l’État et le type de réformes. Vu l’ampleur des changements, l’étude s’est concentrée sur les domaines ayant subi un changement important – comme un changement dans le modèle de répartition – ou de fréquentes améliorations à un élément particulier du modèle. Six catégories de changements répondent à ces deux critères.

Quatre pays ou États (Norvège, Australie, Nouvelle-Zélande et Illinois) ont ainsi modifié la façon dont les montants de pensions alimentaires pour enfants sont répartis entre les parents. Ils ont tous changé de modèle, passant d’un modèle fondé sur un pourcentage fixe du revenu à un modèle fondé sur le partage des revenus à la suite d’une forte opposition de la part du public et des professionnels du droit de la famille.

Aucun n’a modifié sa législation en ce qui concerne la façon dont les dépenses consacrées aux enfants sont déterminées et intégrées à la formule, et ni les montants ni les pourcentages n’ont changé avec le temps. Toutefois, tous les pays et États ont régulièrement mis à jour leurs diverses tables pour tenir compte de l’évolution du coût de la vie, des taux d’imposition et autres taux économiques qui leur sont propres.

Tous les pays et États à l’étude ont apporté des changements à la façon dont le revenu est défini afin de déterminer le revenu à utiliser pour calculer la pension alimentaire pour enfants. Le Royaume-Uni, le Delaware et la Norvège ont abandonné le revenu net (compte tenu des impôts applicables) au profit du revenu brut comme revenu de départ utilisé dans la formule de calcul.

Quatre pays ou États (Royaume-Uni, Nouvelle-Zélande, Vermont et Delaware) ont également apporté des modifications pour permettre la déduction d’un montant dans la formule de calcul afin de tenir compte des autres enfants à charge dont les parents sont légalement responsables, mais qui ne sont pas concernés par la procédure actuelle. Dans six pays ou États10, ce calcul est fait au moment de déterminer le revenu disponible aux fins de la pension alimentaire pour enfants.

Tous les pays et États ont modifié le traitement du temps que chaque parent passe avec l’enfant. Ces changements visent habituellement à réduire le seuil de temps qui entraînerait une modification du montant de la pension alimentaire pour enfants.

L’Australie et le Royaume-Uni ont apporté plusieurs modifications au mandat de leur organisme administratif, soit en clarifiant les rôles, soit en modifiant l’autorité réelle de l’organisme.

En outre, on constate d’autres changements dignes de mention, notamment les modifications apportées par les pays ou les États pour s’assurer que le parent payeur a les moyens financiers de payer la pension alimentaire pour enfants (Delaware et Nouvelle-Zélande).

Au cours des vingt dernières années, tous les pays et les États à l’étude ont apporté au moins un changement majeur à leurs modèles de fixation des pensions alimentaires pour enfants. Ils ont  surtout réagi aux évaluations ou aux examens menés par le gouvernement, aux examens périodiques prévus par la loi (p. ex. les lois fédérales aux États-Unis) ou aux commentaires et débats publics.

Enfin, toutes ces modifications et réformes importantes ont été longues à mettre en œuvre. Entre les études et les recherches initiales et la formulation des réformes politiques, la consultation et la mise en œuvre des réformes, il a souvent fallu attendre cinq à sept ans.

4. Aperçu des aspects législatifs et politiques

La conception des modèles de fixation des pensions alimentaires pour enfants examinés s’accompagne de règles qui précisent l’utilisation des divers éléments dans la formule de calcul du montant d’une pension alimentaire pour enfants. Dans certains cas, la façon dont les pays et les États appliquent ces règles est très semblable, alors que dans d’autres, elle est très différente.

La détermination du revenu disponible aux fins de la pension alimentaire pour enfants est un procédé plus complexe que le simple choix entre le revenu net et le revenu brut comme revenu de départ à utiliser dans la formule de calcul. Sept des dix pays ou États à l’étude utilisent le revenu brut comme revenu de départ aux fins du calcul de la pension alimentaire pour enfants, sans déductions d’impôt. Deux États (Vermont et Illinois) utilisent le revenu net comme revenu de départ et fournissent des tables de conversion fiscale pour aider les parties à faire les calculs. L’autre pays, la Suède, applique le même pourcentage de revenu (31 %) que pour ses calculs d’impôt.

Les pays et les États incluent aussi dans leur modèle des dispositions qui permettent de déduire certains montants pour assurer le minimum vital et l’entretien des autres enfants à charge au moment de déterminer le revenu disponible aux fins de la pension alimentaire pour enfants. Six pays ou États11 prévoient un minimum vital qui est déduit du revenu brut, et six pays ou États12 permettent des déductions pour les autres enfants à charge13. Quatre pays ou États (Australie, Nouvelle-Zélande, Vermont et Illinois) ont des dispositions pour les deux.

Tous les pays ou les États à l’étude comptent dans leur modèle des dispositions visant à  reconnaître le temps que l’un ou l’autre des parents passe avec ses enfants. La façon dont les pays ou les États tiennent compte des situations de garde exclusive dans la formule de calcul est plus uniforme que la façon dont ils tiennent compte des arrangements de garde ou de temps parental partagé. Aucun pays ou État ne laisse à la discrétion de chacun le calcul du montant de la pension alimentaire pour enfants en fonction du temps parental. Tous les pays et les États se sont dotés de calculs complexes qui nécessitent des outils et des feuilles de travail en ligne pour aider les parties.

La plupart des pays et des État n’ont pas de dispositions particulières permettant d’inclure les dépenses spéciales ou extraordinaires. Lorsqu’elles sont autorisées, les dépenses prises en considération sont les frais de garde d’enfants et les frais médicaux.

Tous les modèles tiennent compte de la capacité du parent payeur de payer la pension alimentaire pour enfants. Les difficultés financières qu’éprouvent les parents à faible revenu pour payer la pension alimentaire pour enfants sont reconnues par divers mécanismes qui sont intégrés à la formule de calcul. L’objectif est d’établir un équilibre entre la reconnaissance des difficultés financières et la responsabilité de chaque parent à l’égard du bien-être économique de son enfant. Ces mécanismes sont communs à tous les pays et les États à l’étude.

La raison pour laquelle l’une ou l’autre partie peut demander la modification ou le rajustement d’une ordonnance alimentaire pour enfant est la même dans tous les pays et les États. La plupart d’entre eux exigent qu’un certain pourcentage d’écart soit atteint, que ce soit par l’établissement d’un nouveau montant de la pension alimentaire pour enfants ou un changement important du niveau de revenu, avant d’autoriser la modification de l’ordonnance alimentaire pour enfants. Encore une fois, d’autres changements de situation sont communs à tous les pays et les États à l’études, comme le temps parental ou le partage des responsabilités parentales, ou le fait que l’enfant atteint l’âge limite après lequel la pension alimentaire pour enfants ne s’applique plus.

Les pays et les États révisent régulièrement les outils en place pour aider les parents, comme les tables de conversion fiscale applicables, les tables des dépenses consacrées aux enfants, et les montants du minimum vital. Cette révision leur permet de s’assurer que leurs outils tiennent compte des dernières données disponibles.

Enfin, tous les pays et les États ont des dispositions qui reconnaissent la capacité limitée de payer des parents à faible revenu. La plupart des pays et des États prévoient dans leur modèle des dispositions qui permettent de rendre une ordonnance nulle ou minimale. De même, la plupart d‘entre eux ont des règles et des formules de calcul pour s’assurer que le montant de la pension alimentaire pour enfants des parents à revenu élevé n’excède pas le montant censé correspondre aux dépenses raisonnables consacrées aux enfants. Certains pays ou États imposent en outre un plafond de revenus au-delà desquels leurs lignes directrices ne s’appliquent plus.

5. Aperçu de l’évaluation des modèles

Malgré l’existence de modèles de fixation des pensions alimentaires pour enfants depuis plus de vingt ans dans la plupart des pays et des États examinés, la présente étude n’a pas trouvé d’évaluation officielle de l’efficacité ou de l’efficience du système. De plus, il n’y a que peu ou pas du tout de jurisprudence ayant mené à des changements législatifs aux modèles. Les résultats de la recherche ont également révélé qu’il y a peu de documentation disponible sur les avantages et les inconvénients du modèle particulier d’un pays ou d’un État. Les données disponibles sont anecdotiques ou de nature plus générique, comme des commentaires sur les avantages d’une méthode fondée sur le partage des revenus par rapport à une méthode fondée sur un pourcentage fixe du revenu, ou les inégalités provoquées par l’utilisation des données sur les dépenses des familles biparentales plutôt que des familles monoparentales.

6. Conclusions

Cette étude a confirmé que, depuis l’adoption des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants dans les années 1980, les dix pays ou États examinés ont suivi différentes voies pour répondre à leur situation sociale et économique particulière. Bien qu’il n’y ait pas deux modèles identiques, il y a des similitudes frappantes. Tous les pays et les États ont apporté des modifications à leur législation pour s’adapter à l’évolution de la nature des familles : l’incidence des personnes à charge est prise en considération dans la formule de calcul, tout comme le temps passé avec l’enfant. De plus, la capacité du parent payeur de subvenir financièrement aux besoins de l’enfant et à ses propres besoins est un élément intégré à la formule dans la plupart des modèles. Enfin, dans la plupart des pays ou États, le recours à des organismes administratifs plutôt qu’aux tribunaux est le mécanisme par lequel ils assurent la détermination rapide des pensions alimentaires pour enfants. Tous les pays et les États soulignent l’importance de veiller à ce que leur modèle reflète la réalité changeante des familles et reconnaissent le caractère évolutif de tout modèle.

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