JusteRecherche, numéro 15

Profil de programmes

Profil de programmes

La Stratégie relative à la justice applicable aux Autochtones

Chris Fleming, Stratégie relative à la justice applicable aux Autochtones

Introduction

Il est établi depuis longtemps que les Autochtones ont davantage de rapports avec le système de justice pénale que les autres groupes. Les Autochtones représentent 3,3 p. 100 de la population canadienne, mais comptent pour 18 p. 100 de la population carcérale totale sous responsabilité provinciale et fédérale. Les taux d'incarcération des Autochtones sont bien plus

élevés que ceux des non-Autochtones[45]. En 2004, les Autochtones étaient davantage susceptibles que les non-Autochtones de rentrer en contact avec des policiers en qualité de victimes d’un crime(13 p. 100, en comparaison de 7 p. 100), de témoins d’un crime (11 p. 100, en comparaison de 6 p. 100) ou après avoir été arrêtés (5 p. 100, en comparaison de 1 p. 100)[46].

Selon les chercheurs, la surreprésentation des Autochtones au sein du système judiciaire peut s’expliquer en grande partie par des facteurs socioéconomiques et historiques. L’explosion démographique que connaît la population autochtone dans la fourchette des 15-24 ans explique en partie les taux de criminalité plus élevés, puisque cette cohorte d'âge est plus susceptible de commettre des crimes contre les biens et des crimes violents. De même, d’autres facteurs socioéconomiques, tels qu’un niveau d’instruction et d’emploi plus faibles, et des revenus moindres, ainsi que d’autres problèmes d’ordre social ou sanitaire contribuent à la surreprésentation des Autochtones au sein du système judiciaire et favorisent la permanence de cette surreprésentation.

Dans le but de lutter contre ces tendances, le gouvernement fédéral a mis sur pied un certain nombre de programmes disponibles au cours du processus judiciaire. L’un de ces programmes – la Stratégie en matière de justice applicable aux Autochtones (SJA) – appuie la création par les collectivités autochtones de programmes et de mécanismes visant à orienter les Autochtones hors du système judiciaire traditionnel et à déjudiciariser les infractions les moins graves (telles que les infractions contre les biens). L’objectif est de traiter les infractions d’une manière adaptée sur le plan culturel et en faisant davantage participer les victimes, tout en permettant à l’ensemble de la collectivité de s’approprier le processus, dans un but de guérison de la collectivité. La réussite de ces programmes est manifeste : le taux de récidive a diminué dans les collectivités autochtones grâce aux programmes de la SJA et les Autochtones ont trouvé le processus utile[47]. En outre, la SJA a bénéficié de partenaires et de participants motivés, qu’il s’agisse des provinces et des territoires ou des collectivités autochtones.

La Stratégie en matière de justice applicable aux Autochtones

La Stratégie en matière de justice applicable aux Autochtones a été créée en 1991 (elle était appelée à l’origine « Initiative de justice applicable aux autochtones ») dans le but d’appuyer une gamme d'initiatives de justice communautaire, telles que les programmes de déjudiciarisation, la participation de la collectivité à la détermination de la peine et des mécanismes d'arbitrage et de médiation pour les litiges civils. La SJA a depuis lors été renouvelée un certain nombre de fois, jusqu’à l’annonce récente dans le budget de 2007 de son renouvellement jusqu’à 2012.

La SJA vise essentiellement à renforcer la capacité des collectivités autochtones à réduire le taux de victimisation, de criminalité et d'incarcération au moyen de la participation accrue de la collectivité à l’administration de la justice à l’échelon local. Cette capacité accrue contribuera à l’élaboration de réponses mieux adaptées à la surreprésentation des Autochtones et, à plus long terme, à la réduction du pourcentage d’Autochtones qui entrent en contact avec le système de justice pénale dans les collectivités qui offrent des programmes de la SJA. En outre, plus les Autochtones s’impliqueront dans l’administration de la justice, et mieux leurs besoins seront compris, ce qui permettra de réunir les conditions nécessaires pour apporter des améliorations durables au système de justice traditionnel.

La SJA poursuit les quatre objectifs suivants :

La SJA appuie deux activités majeures au moyen de subventions et de contributions, à savoir les programmes de justice communautaire et les initiatives de renforcement des capacités. Ces activités qui fonctionnent conjointement s’appuient et se complètent mutuellement pour atteindre les objectifs de la SJA.

Les programmes de justice communautaire

Les activités communautaires sont au cœur de la SJA. En vertu d’ententes de partage des coûts, le gouvernement fédéral assume jusqu'à 50 p. 100 des contributions versées pour les programmes de justice communautaire autochtones, comme les programmes de déjudiciarisation, les options préalables à la détermination de la peine, les cercles de détermination de la peine, la médiation en matière civile et familiale ou d'autres initiatives connexes.

Les programmes de justice communautaire sont devenus une solution de rechange au système de justice traditionnel et permettent aux collectivités autochtones de régler certains conflits conformément à leurs propres valeurs que sont la guérison et la compassion. Comme l’indique le Rapport de la Commission royale sur les Peuples autochtones, les Autochtones et les non-Autochtones ont une opinion fondamentalement différente de ce qu'est la justice et des moyens de la rendre. Les programmes de justice communautaire sont considérés comme un mécanisme permettant de reconnaître des démarches différentes du point de vue institutionnel.On reconnaît de plus en plus l’importance de la participation des contrevenants autochtones à des programmes de justice communautaire. Cette démarche permet d’accroître le sentiment de responsabilité pour les actes commis et renforce le lien entre la personne et sa collectivité.

Au fil des ans, à l’échelon fédéral et provincial, les gouvernements ont mis en œuvre des initiatives visant à améliorer la façon dont le système de justice traditionnel traite les délinquants autochtones. Il convient de mentionner tout particulièrement les modifications apportées aux dispositions du Code criminel sur la détermination de la peine pour les contrevenants autochtones, et l'interprétation qu’en a faite la Cour suprême du Canada dans l'arrêt R. c. Gladue (1999). Cet arrêt insiste sur le fait que les juges devraient soupeser l’intérêt d’une démarche réparatrice dans tous les cas, surtout dans les affaires visant des Autochtones, dans le but de rétablir la liaison entre les expériences et les parcours personnels et communautaires uniques des Autochtones et le système de justice pénale.

Jusqu'à maintenant, il s'est avéré que les programmes de justice communautaire, outre qu'ils permettent de traiter les infractions criminelles, répondent également à divers besoins, tels que :

le réglement des conflits familiaux :
dans certaines collectivités, la capacité d'offrir des services de médiation pour résoudre les conflits familiaux constitue un puissant encouragement à mettre en œuvre des programmes de justice communautaire. Les programmes communautaires qui ont pour but de soutenir les familles au sein de la collectivité peuvent également permettre de régler les affaires de droit de la famille et les questions de protection de l’enfance.
l’application des réglements autochtones :
les collectivités qui n'ont pas signé d'accords sur l'autonomie gouvernementale peuvent encore mettre en œuvre des programmes de justice communautaire pour appliquer les règlements qui traitent de questions autres que les infractions criminelles.
Prévention de la criminalité :
les programmes de justice communautaire répondent également au besoin d'offrir de l’aide aux personnes à risque qui n’ont pas encore commis d’infraction. Dans ces cas, les programmes de justice communautaire constituent principalement des mesures de prévention.

Près de 80% des programmes de justice communautaire financés par la SJA sont des programmes de mesures de déjudiciarisation ou de mesures de rechange. Un certain nombre de collectivités offrent également une combinaison de modèles qui peuvent comprendre des mesures de déjudiciarisation ou des mesures de rechange.

Les victimes tirent souvent profit de leur participation aux programmes de la SJA parce qu'elles peuvent se faire entendre au cours du processus de diverses façons, notamment grâce aux cercles de guérison traditionnels et aux sanctions communautaires. Lorsque les victimes ont un rôle à jouer dans le programme, elles ont la possibilité d’être confrontées à l'auteur du crime et ce dernier est en mesure de mieux comprendre les conséquences de ses agissements. Cet aspect est particulièrement important dans les cas où les victimes de délinquants vivent dans des petites collectivités ou dans des collectivités isolées. Les victimes ont également la possibilité de mieux comprendre les délinquants, leur parcours personnel et les circonstances qui ont mené à l'infraction.

Les programmes communautaires de la SJA comportent un certain nombre d'avantages pour les collectivités qu'ils desservent, outre la déjudiciarisation des délinquants, et notamment :

Dans nombre des cas examinés, peu importe le modèle de programme utilisé, les effets du programme se font sentir au-delà des principaux participants. En les faisant participer les membres de la collectivité au processus, les programmes leur permettent d’avoir leur mot à dire au sujet de la justice dans la collectivité. En faisant part de leur propre expérience dans un cercle, les tiers qui prennent part à la résolution d'une infraction, comme les membres des comités de justice, les membres de la famille et les anciens, se voient également offrir un moyen de guérison.

Portée nationale

La SJA finance maintenant des programmes dans chaque province et territoire, et notamment 111 programmes de mesures de rechange qui desservent près de 400 collectivités. Avec l’annonce de l’augmentation du financement de la SJA dans le budget 2007, ce nombre augmentera, en particulier dans les régions visées au sein des collectivités urbaines et des régions du Nord et pour les programmes qui visent les jeunes.

Malgré ces progrès, les programmes de justice communautaire ne desservent qu'une petite portion des délinquants autochtones. De nombreuses collectivités autochtones n'ont pas encore mis en œuvre de tels programmes, et même dans les collectivités où de tels programmes existent, les services ne sont pas toujours accessibles à tous les délinquants autochtones qui pourraient en bénéficier. Les statistiques sur la criminalité donnent une image incomplète, mais toutefois utile, de cette importante lacune au chapitre de la portée du programme. En 2004-2005, les programmes financés par la SJA ont été offerts à environ 7 400 personnes. Parmi celles-ci, environ 4 500 avaient été déclarées coupables d'infractions sans violence au Code criminel. Au cours de la même année (2004), 28 600 personnes ont été accusées au Canada d'infractions commises dans une réserve, dont 17 126 pour des infractions commises sans violence, soit le type d'infraction qui entraîne habituellement un renvoi à un programme de justice communautaire. Cependant, du fait de l’augmentation du financement reçu par la SJA dans le budget 2007, les programmes communautaires toucheront un nombre accru de collectivités autochtones dans un avenir proche.

Renforcement des capacités

Les composantes visant le renforcement des capacités sont offertes aux collectivités qui n'ont pas encore de programme communautaire et aux collectivités qui offrent de tels programmes. Cette composante permet d'appuyer des activités de formation pour répondre aux besoins des collectivités en termes de développement, et de soutenir l'élaboration de nouveaux programmes ou l’organisation d’événements ponctuels ou annuels qui érigent des ponts, des liens de confiance et des partenariats entre le système de justice traditionnel et les collectivités autochtones. La SJA peut prendre en charge jusqu'à 100 p. 100 des activités menées à ce titre.

Les collectivités autochtones font face à une série de difficultés lorsqu'elles mettent en œuvre leurs programmes de justice communautaire, notamment le taux élevé de roulement parmi les responsables des programmes et le personnel du système judiciaire (poursuivants, policiers), qui renvoient les délinquants autochtones aux programmes. Les initiatives de renforcement des capacités ont pour objectif de faire connaître le programme à l’échelon de la collectivité, de s’assurer que les coordinateurs des programmes disposent des connaissances et des compétences requises pour effectuer leur travail et que les principaux partenaires provenant du système de justice traditionnel comprennent le modèle et l’appuient.

Résultats de la SJA

Les évaluations de la SJA montrent qu’elle s’est révélée efficace jusqu’alors. Selon une étude sur la récidive de 2006, les programmes de justice communautaire se révèlent très efficaces pour répondre à la surreprésentation des Autochtones au sein du système judiciaire et le risque de récidive chez les participants aux programmes était plus faible que celui constaté chez ceux qui sont demeurés au sein du système de justice traditionnel. Dans la même veine, suivant les conclusions de l’évaluation sommative de 2007, la SJA a contribué à rendre les collectivités plus sûres et plus stables, tout en représentant une solution de rechange économique au système de justice traditionnel. Les sections suivantes décrivent en détail les conclusions de ces études.

Étude sur la récidive

Comme cela a été mentionné plus haut, le ministère de la Justice a récemment réalisé une étude afin d’évaluer l'incidence de cinq programmes de la SJA sur le récidivisme (c'est-à-dire sur la probabilité qu'un délinquant récidive). L’étude compare la probabilité de récidive pour les personnes ayant participé à un programme de la SJA et pour celles qui ont été renvoyées à un tel programme mais qui n'y ont pas participé. Elle donne un aperçu de l'incidence des programmes de la SJA sur la probabilité que les participants à ces programmes ne récidivent.

Même si les raisons pour lesquelles un délinquant orienté vers un programme de la SJA n'y a pas participé sont nombreuses, les deux causes les plus fréquentes se sont révélées être a) le refus du poursuivant, des responsables du programme, de la victime ou du délinquant, et b) le déménagement du délinquant avant le début du programme.

Pour les fins de l’étude, les termes « participants à un programme » désignent les délinquants ayant participé à un programme de la SJA, et les termes « membres du groupe témoin », ceux qui n'y ont pas pris part. Le comportement criminel est quant à lui défini en termes d'actes criminels ayant entraîné une déclaration de culpabilité. Au total, 3 361 participants à un programme de la SJA et 885 membres du groupe témoin ayant pris part à neuf programmes répartis sur tout le territoire canadien ont participé à l'étude.

Les caractéristiques des délinquants de l'échantillon total étaient les suivantes :

Les participants et les membres du groupe témoin avaient certaines caractéristiques en commun, mais affichaient aussi de gros écarts. Ainsi, le nombre de condamnations antérieures des membres du groupe témoin était plus souvent supérieur à celui des participants à un programme. Ils avaient été orientés vers un programme plus récemment et leur moyenne d'âge était légèrement plus élevée.

Les résultats de l'étude permettent d'affirmer sans ambiguïté que la participation à un programme de la SJA réduit la probabilité de récidive. L'écart entre le taux de récidive des participants à un programme et les membres du groupe témoin est plus prononcé au cours des années qui suivent immédiatement le suivi au complet du programme, mais il se maintient tout de même de manière constante. Le tableau 1 montre l’évolution du taux estimé de récidive pour les deux groupes, à la suite de la participation à un programme[48].

Le tableau 1 montre bien que le taux de récidive est de façon constante bien inférieur pour les personnes ayant suivi un programme jusqu'au bout. En termes d’incidence, la probabilité que ces dernières ne récidivent est deux fois moindre que pour les membres du groupe témoin.

Tableau 1: SJA, taux moyen de récidive
Temps écoulé après avoir participé à un programme Pourcentage cumulatif de récidivistes
Participants Groupe témoin
6 mois 6,12 12,64
1 an 10,85 21,77
2 ans 17,57 33,84
3 ans 22,32 41,72
4 ans 26,73 48,57
5 ans 29,86 53,16
6 ans 31,25 55,11
7 ans 32,20 57,41
8 ans 32,24 59,18

Études de cas

En 2006, la Division de l'évaluation du ministère de la Justice a procédé à des études de cas auprès de 10 collectivités qui avaient mis en place des programmes de justice communautaire grâce au financement versé par la SJA et qui se sont portées volontaires pour participer au processus. Les études de cas portent sur une combinaison de programmes qui desservent différents types de collectivités (comprenant des collectivités d’Inuits, de Premières nations ou de Métis, et des collectivités situés dans les réserves ou en dehors des réserves). Dans le cadre de ces études, les documents provenant de chacune des collectivités choisies ont été examinés et cinq personnes provenant de chacun des programmes ont été interrogées, notamment des coordonnateurs de la justice, des policiers, des victimes, des délinquants, des membres de comités de justice, des fonctionnaires municipaux, des Aînés, des poursuivants, des agents de probation et des avocats de la défense. Au total, 63 personnes ont été interrogées.

Dans le cadre de ces études, le ministère de la Justice a eu recours à une méthode participative innovante appelée Photovoice, suivant laquelle les participants au programme visés par l’étude ont pris des photos pour illustrer leur expérience de la justice communautaire. Cette démarche permet aux participants de réfléchir aux questions qui sont importantes à leurs yeux. Photovoice part de la prémisse selon laquelle les membres de la collectivité sont les mieux à même de connaître la situation de leurs collectivités respectives et de savoir quelles sont les solutions qui fonctionnent.

Les participants ont suivi une formation et ont reçu pour consigne de prendre des photos en s'inspirant des thèmes suivants :

Parla suite, les participants se sont réunis pour mettre en contexte leurs photos,et leurs récits ont été pris en note ou consignés au moyen d’un enregistrement numérique, lorsque les circonstances le permettaient.

Au début, les coordinateurs du programme ont exprimé une certaine défiance àl’égard des méthodes traditionnelles d’évaluation. Les participants se sont cependant montrés intéressés par la méthode Photovoice et la combinaison des récits et des photos a permis d’illustrer les répercussions des programmes de la SJA au sein des collectivités. Comme prévu, la méthode Photovoice a aidé les évaluateurs à percevoir le monde du point de vue des membres de la collectivité—ceux qui participent le plus aux programmes de justice communautaire et qui sont le plus touchés par ceux-ci. En outre, l’information a été communiquée aux participants d’une manière transparente et les collectivités se sont davantage approprié les conclusions de l’étude.

Les enseignements tirés

L’évaluation de la SJA a recensé un certain nombre d’éléments importants qui ont contribué au succès des programmes de justice communautaire autochtones. Par exemple, le rôle du coordinateur du programme s’est révélé être essentiel à la réussite du programme, tout comme le rôle des membres du personnel du programme et des bénévoles compétents. La formation du personnel du programme et la qualité de celle-ci sont apparues comme étant extrêmement importantes pour le succès d’un programme, tout comme la mémoire collective pour des choses telles que les meilleures pratiques. Le taux de roulement parmi les coordinateurs de programme s’est révélé plutôt élevé, et il est par conséquent apparu nécessaire de mettre en place un processus pour assurer la continuité entre les anciens et les nouveaux coordinateurs.

Il est par ailleurs ressorti que les programmes avaient davantage de succés lorsque la collectivité semblait se les approprier. Lorsque le processus de justice tenait compte de la culture et des traditions des gens que le programme avait pour but d’aider, les chances de réussite du programme étaient d’autant plus grandes.

La participation d’autres composantes du système judiciaire s’est d’autre part révélée essentielle au succès de la SJA. Si les juges, les policiers ou les poursuivants ne sont pas disposés à renvoyer les délinquants aux programmes communautaires, ces programmes n’ont qu’une utilité très limitée. L’un des principaux objectifs de la SJA consiste à promouvoir le recours aux mesures substitutives au système de justice traditionnel afin de répondre aux enjeux de la justice autochtone.

Comparaison du système de justice traditionnel et des programmes de la SJA en termes de coûts

Puisque chaque programme de la SJA est unique, il est difficile d'estimer le coût moyen d'un renvoi. En tenant compte de ce fait, les auteurs de l’évaluation sommative de la SJA ont examiné les rapports d’activité et les renseignements d’ordre financier provenant de neufs programmes de la SJA. Ils ont inclus les contributions versées par le gouvernement fédéral et par les provinces, et, dans la plupart des cas, ils ont tenu compte des activités et des dépenses au cours de deux exercices récents. En divisant le total des dépenses des programmes par le nombre total de renvois, le coût moyen s’élevait à 973 $ par renvoi.

Quant au système de justice traditionnel, la même évaluation a estimé le coût du traitement d'une infraction punissable par déclaration de culpabilité par procédure sommaire à environ 859 $ par accusation. Ce coût moyen a été calculé d'après les dépenses assumées par les cours provinciales (dépenses des tribunaux, coûts des poursuites et aide juridique) de trois administrations au Canada relativement à ce type d'infractions. Cette moyenne provinciale n'englobe pas les coûts des déplacements vers une région éloignée, qui sont beaucoup plus élevés.

Même en ne tenant pas compte des coûts plus élevés que représente la tenue d'un procès dans une région éloignée, la démarche de la SJA se révèle tout de même être plus économique pour traiter les délinquants que le système de justice traditionnel. Bien que le coût unitaire d'un renvoi effectué en vertu de la SJA soit supérieur au coût par accusation au sein du système de justice traditionnel, le taux de récidive beaucoup plus bas chez les participants aux programmes de la SJA permet en bout de ligne au système judiciaire de réaliser des économies.

Conclusion

Le fait que le système de justice traditionnel n’ait pas répondu correctement aux besoins des Autochtones par le passé a été clairement établi, comme le démontre leur taux excessivement élevé de victimisation et d’incarcération. Les programmes de la SJA sont conçus pour adapter les exigences de la justice aux collectivités autochtones afin de résoudre la question de la surreprésentation des Autochtones. En tenant compte de facteurs culturels dans le traitement de la criminalité et en mettant davantage l’accent sur la guérison de la collectivité et du délinquant que sur la sanction, le processus judiciaire est perçu comme étant plus pertinent et plus adapté aux besoins des collectivités autochtones.

En outre, à la suite d’un examen ciblé, la SJA s’est révélée plus efficace pour lutter contre la récidive que le système de justice traditionnel, et les collectivités qui offrent ces programmes les ont décrits comme une expérience très positive. D’autre part, les programmes de la SJA se sont montrés plus économiques que le système de justice traditionnel, dans un contexte où la pression se fait plus forte pour que l’utilité des dépenses soit clairement établie.