La stratégie de justice familiale axée sur l'enfant :
enquête sur la pratique du droit de la famille au Canada
2004-2006
2.0 ENQUÊTE SUR LA PRATIQUE DU DROIT DE LA FAMILLE AU CANADA (suite)
2.7 Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants
Nous avons demandé à tous les répondants dans quelle mesure, à leur avis, les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants atteignent leurs objectifs. Dans une très forte majorité, les répondants aux enquêtes de 2006 et 2004 étaient d'accord pour dire que les Lignes directrices atteignaient leurs objectifs (voir l'annexe C, tableau C14). La figure 2.7 montre que presque tous les répondants dans les deux enquêtes étaient d'accord ou fortement d'accord que les Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants ont permis de mettre en oeuvre un meilleur système de détermination des pensions alimentaires pour enfants que celui qui était en place avant 1997. De la même façon, presque tous les répondants étaient d'accord ou fortement d'accord que les dossiers sont réglés plus rapidement depuis la mise en oeuvre des Lignes directrices et que depuis ce temps, la plupart des dossiers sont réglés essentiellement en utilisant les tables pour établir les montants des pensions alimentaires et que dans les dossiers contestés, les questions à résoudre sont mieux cernées et mieux ciblées qu'avant la mise en oeuvre des Lignes directrices.
Les répondants devaient ensuite indiquer le pourcentage de leurs dossiers de pensions alimentaires pour enfants qui comportent des demandes pour difficultés excessives. Ces demandes sont rares, les répondants rapportant dans les enquêtes de 2006 et de 2004 qu'elles ne surviennent que dans 6 % des dossiers (les réponses variaient de 0 à 50 % en 2006 et de 0 à 35 % en 2004). Des répondants ont fait des commentaires non sollicités concernant les demandes pour difficultés excessives, ce qui témoigne de leur frustration au sujet de cet aspect des Lignes directrices sur les aux pensions alimentaires pour enfants, par exemple : « Neuf ans et pas une seule demande pour difficultés excessives acceptée par la cour »
et « personne n'obtient gain de cause, donc personne ne présente de telles demandes »
.
Questionnés à savoir à quelle fréquence la divulgation du revenu constitue une source de problèmes, d'après leur expérience, la majorité des répondants dans les enquêtes de 2006 et de 2004 ont coché « souvent »
(41 % en 2006, 49 % en 2004) ou « presque toujours »
(6 % en 2006, 7 % en 2004). Il y a une certaine différence entre les deux enquêtes quant à la proportion des répondants qui indiquent que la divulgation du revenu pose parfois un problème (47 % en 2006, 37 % en 2004). Peu de répondants dans les deux enquêtes ont estimé que la divulgation du revenu pose rarement problème (6 % en 2006, 7 % en 2004).
À la question de savoir pour quelle raison la divulgation du revenu posait problème, 103 répondants à l'enquête de 2006 ont formulé 156 commentaires, dont les plus fréquents étaient les suivants : les revenus tirés d'un travail autonome continuent de poser problème (36 % des répondants); le refus de fournir ou de présenter des documents justificatifs (19 %); et l'absence de divulgation complète (16 %). Un répondant a affirmé : « Les règles de divulgation ne conviennent pas aux travailleurs autonomes et aux sociétés »
. Un autre répondant a fait la suggestion suivante :
Les débiteurs peuvent facilement retarder des causes et augmenter les coûts en ne fournissant pas de déclarations de revenus complètes ni de données à jour sur leur revenu. Il faudrait modifier ... [les règles de procédure provinciales] ... afin d'inverser le fardeau. Autrement dit, à défaut de fournir la documentation demandée dans les 30 jours suivant la signification, une pénalité automatique s'appliquerait sous la forme de coûts fixes à moins que le débiteur puisse fournir des motifs légitimes pour expliquer le retard.
Les répondants aux enquêtes de 2006 et de 2004 devaient indiquer dans quelle mesure, d'après leur expérience, les deuxièmes familles sont sources de problèmes. La majorité des répondants ont indiqué que les deuxièmes familles sont des sources de problèmes à l'occasion (54 % en 2006, 50 % en 2004) et plus du tiers des répondants (36 % en 2006 et en 2004) estimaient qu'elles sont souvent sources de problèmes. Une proportion relativement faible de répondants ont affirmé que les deuxièmes familles sont rarement (9 % en 2006, 11 % en 2004) ou presque toujours (1 % en 2006, 3 % en 2004) une source de problèmes.
Lorsque nous leur avons demandé d'expliquer pour quelles raisons les deuxièmes familles sont sources de problèmes, 79 répondants à l'enquête de 2006 ont formulé 102 commentaires, dont les plus fréquents étaient les suivants : les débiteurs alimentaires ayant une deuxième famille refusent souvent de reconnaître leurs obligations envers la première famille (41 %), les deuxièmes familles peuvent être la source de problèmes touchant l'accès (18 %) et la relation des enfants avec le nouveau conjoint et ses enfants (13 %). Selon huit répondants, c'est simplement que « le revenu est insuffisant pour combler tous les besoins » et « il y a une compétition pour des ressources financières limitées ».
Nous avons demandé à tous les répondants si d'autres dispositions des Lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants posaient problème. En tout, 144 répondants à l'enquête de 2006 ont formulé 196 commentaires. Les répondants étaient d'avis que les articles les plus problématiques des Lignes directrices sont les suivants : l'article 9 — garde partagée et règle du 40 % (38 % des répondants, y compris des commentaires renvoyant à l'arrêt Contino de la Cour suprême du Canada[2]), l'article 7 — Dépenses spéciales ou extraordinaires (28 %); et l'attribution du revenu (19 %). Voici des exemples de commentaires qui saisissent ces problèmes :
Tout allait bien jusqu'à l'arrêt Contino — il va faire reculer la question des pensions alimentaires pour enfants de 15 ans.
La détermination de ce qui constitue des dépenses extraordinaires pour l'école et les activités parascolaires. Suggestions — énumérer ce qui correspond à des dépenses scolaires. Peut‑être une formule proportionnelle au revenu pour les dépenses extraordinaires.
La dépendance vis‑à‑vis du revenu ne laisse aux débiteurs travailleurs autonomes que trop de possibilités de sous‑payer. Il est très difficile d'obtenir la divulgation du revenu et de convaincre les tribunaux d'attribuer un revenu.
Les répondants ont également abordé plusieurs autres problèmes concernant les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants, par exemple les enfants majeurs, les montants prévus dans les tables et les procédures administratives, par exemple :
Dépenses postsecondaires — nous avons besoin d'une formule générale comportant des exceptions explicites ou des critères pour mieux guider les parties au litige et les juges.
Les Lignes directrices ne sont pas adaptées lorsqu'il y a trois enfants ou plus. Le montant est trop élevé, en particulier pour les débiteurs à faible revenu. Il faudrait envisager des rajustements.
Système plus facile pour effectuer un nouveau calcul chaque année — dans les cas simples, les parties devraient pouvoir enregistrer les modifications apportées à la pension alimentaire au moyen d'une procédure administrative au lieu d'avoir à se présenter en cour.
2.8 Pensions alimentaires pour époux
Tous les répondants aux enquêtes de 2006 et de 2004 devaient indiquer le pourcentage des dossiers dans lesquels les pensions alimentaires pour époux posent problème. La moyenne en 2006 était de 46 %, les réponses allant de 0 à 100 % (la moyenne en 2004 était de 48 %, les réponses allant de 2 à 100 %). Nous demandions ensuite aux répondants de l'enquête de 2006 à quelle fréquence ils utilisaient les Lignes directrices facultatives en matière de pensions alimentaires pour époux (LDFPAE) dans les cas où les pensions alimentaires pour époux étaient en cause[3]. La plupart des répondants ont indiqué qu'ils utilisaient les LDFPAE, 36 % d'entre eux indiquant qu'ils les utilisaient à l'occasion. Un nombre considérable de répondants ont également indiqué qu'ils utilisaient souvent les LDFPAE (27 %) ou presque toujours (28 %). Peu de participants ont dit qu'ils n'utilisaient jamais les LDFPAE (10 %).
Les répondants devaient ensuite indiquer si les LDFPAE avaient amélioré le traitement des demandes de pensions alimentaires pour époux. Moins de la moitié des participants qui ont répondu à cette question étaient d'accord que les LDFPAE avaient rendu le traitement des demandes de pensions alimentaires pour époux : plus uniforme (42 %), plus équitable (39 %), moins conflictuel (37 %) ou généralement plus facile à régler (44 %). Comme certains répondants l'ont dit, « c'est trop tôt pour le dire »
. D'autres ont exprimé des préoccupations, par exemple :
Je crains que le montant et la durée des pensions alimentaires pour époux deviendront trop onéreux à mesure que nous utiliserons les Lignes directrices — on s'attendra à ce qu'une pension alimentaire pour époux soit versée plutôt que de s'attendre à ce que tous soient en mesure de travailler. Le droit à court terme semble aboutir à l'attribution de montants à long terme dans les mariages plus longs.
Nous avons soumis les données à des analyses plus poussées pour examiner les différences régionales. Il y avait suffisamment de répondants provenant de quatre provinces pour permettre des comparaisons valables : Alberta, Ontario, Colombie‑Britannique et Nouvelle‑Écosse. Les pourcentages de dossiers dans lesquels les répondants ont déclaré que les pensions alimentaires pour époux étaient en jeu étaient les suivants pour chaque province : Alberta — 49 %; Ontario — 52 %; Colombie‑Britannique — 54 %; et Nouvelle‑Écosse — 38 %. L'utilisation des LDFPAE était similaire dans toutes ces provinces, plus de la moitié des répondants utilisant les LDFPAE souvent ou presque toujours.
Des différences entre les provinces sont toutefois apparues dans les réponses à la question de savoir si les LDFPAE avaient amélioré le traitement des demandes de pensions alimentaires pour époux. Lorsque nous leur avons demandé si les LDFPAE ont rendu le traitement des demandes de pensions alimentaires pour époux plus uniforme, 65 % des répondants de la Colombie‑Britannique ont dit « oui », contre 46 % en Nouvelle‑Écosse, 41 % en Ontario et 24 % en Alberta. Nous avons obtenu des résultats similaires lorsque nous avons demandé aux répondants si les LDFPAE ont rendu le traitement des demandes de pensions alimentaires pour époux plus équitable : 61 % des répondants de la Colombie‑Britannique ont dit « oui », contre 50 % en Ontario, 41 % en Nouvelle‑Écosse et 21 %
en Alberta. À la question visant à déterminer si les LDFPAE ont rendu le traitement des demandes de pensions alimentaires pour époux moins conflictuel, 55 % des répondants de la Colombie‑Britannique ont répondu « oui », contre 40 % de ceux de l'Ontario, 29 % de ceux de l'Alberta et 27 % de ceux de la Nouvelle‑Écosse. Enfin, à la question visant à savoir si les LDFPAE ont fait en sorte que les demandes de pensions alimentaires pour époux sont généralement plus faciles à régler, Les répondants étaient plus positifs : 71 % des répondants de la Colombie‑Britannique ont répondu« oui »
, contre 40 % en Nouvelle‑Écosse, 43 % en Ontario et 34 % en Alberta.
Les répondants devaient également indiquer si, dans différentes situations, on renvoyait aux LDFPAE et si le règlement du dossier correspondait à la fourchette prévue dans ce document. Les résultats figurent à l'annexe C, tableau C15. La figure 2.8 montre qu'il était plus probable que les LDFPAE soient considérées dans les discussions avec les clients, dans les dossiers réglés par négociation et dans les dossiers réglés par conférence de cas. Il était moins probable qu'on renvoie aux LDFPAE dans les dossiers réglés par médiation et dans les dossiers réglés par un juge après une audience. Les règlements correspondant à la fourchette prévue dans les LDFPAE étaient plus susceptibles de survenir dans les dossiers réglés par négociation et dans les discussions avec des clients et moins susceptibles de survenir dans les ordonnances provisoires et dans les dossiers réglés par médiation. Nous n'avons pas relevé de différences régionales pour cette question.
Les répondants aux enquêtes de 2006 et de 2004 devaient indiquer, pour les dossiers où les pensions alimentaires pour époux sont en jeu, les circonstances entourant les litiges et leur fréquence. Les résultats sont présentés dans l'annexe C, tableau C16. Les circonstances les plus fréquemment rencontrées sont les suivantes : le revenu du débiteur est nettement plus élevé que le revenu de l'époux demandeur (54 % en 2006, 57 % en 2004), l'époux demandeur reste à la maison (50 % en 2006, 56 % en 2004); et l'époux demandeur reste à la maison même si les enfants sont grands et il n'est pas sur le marché du travail (49 % en 2006, 56 % en 2004). La situation qui survient rarement (47 % en 2006, 44 % en 2004) ou à l'occasion (34 % en 2006, 44 % en 2004) selon les répondants est la suivante : le couple n'a pas eu d'enfant et l'époux demandeur ne fait pas partie de la population active.
Dans les dossiers dans lesquels les pensions alimentaires pour enfants et pour époux sont une source de problèmes, les répondants aux enquêtes de 2006 et de 2004 devaient indiquer laquelle de ces questions est généralement réglée en priorité. Presque tous les répondants (95 % en 2006, 94 % en 2004) ont répondu que la pension alimentaire pour enfant était réglée en premier et 5 % seulement en 2006 et 6 % seulement en 2004 ont affirmé que les deux questions devaient être réglées de front. Aucun répondant n'a indiqué que la pension alimentaire pour époux était réglée en premier.
2.9 Violence familiale
Le gouvernement du Canada est fermement convaincu qu'il est important de faire savoir que tous les éléments du système de droit de la famille doivent prendre en compte les cas de violence familiale à l'endroit d'un enfant ou d'un membre de sa famille. Dans les enquêtes de 2006 et de 2004, les avocats devaient indiquer s'ils faisaient toujours enquête pour tenter de repérer les cas de violence familiale. Environ les trois quarts des répondants dans les deux enquêtes (72 % en 2006, 76 % en 2004) ont répondu oui, tandis que 28 % en 2006 et 24 % en 2004 ont répondu non. Cependant, à la question de savoir s'ils utilisaient un outil d'évaluation (p. ex. un questionnaire normalisé) pour repérer les cas de violence familiale, presque tous les avocats (87 % en 2006, 90 % en 2004) ont répondu non, tandis que 13 % en 2006 et 11 % en 2004 ont répondu oui.
Les avocats qui ont dit employer un outil d'évaluation devaient préciser lequel et la plupart ont indiqué qu'ils utilisaient leur propre outil (n=3) ou un questionnaire général qui comporte une question sur la violence conjugale (n=3).
À la question de savoir s'ils connaissaient les services offerts à leurs clients dans les cas de violence familiale, la vaste majorité des avocats (95 % en 2006, 89 % en 2004) ont répondu oui; 5 % en 2006 et 6 % en 2004 ont répondu non et 1 % en 2006 et 6 % en 2004 ont répondu qu'aucun service n'était offert dans leur région.
Les répondants aux enquêtes de 2006 et de 2004 devaient ensuite indiquer comment, dans les cas de violence familiale, le tribunal avait réglé la question, de même que la fréquence des mesures prises. Lorsque le tribunal se prononce sur la question, la mesure la plus fréquente mentionnée en 2006 consistait à rendre une ordonnance civile interdisant le harcèlement ou le contact avec l'autre conjoint (cette mesure est souvent ou presque toujours prise selon 61 % des répondants) suivi du refus de la garde au parent violent (cette mesure est souvent ou toujours prise selon 45 % des répondants à l'enquête de 2006 et selon 40 % des répondants à l'enquête de 2004) (voir l'annexe C, tableau C17). Au nombre des mesures rarement prises par le tribunal, mentionnons la représentation de l'enfant par un avocat (52 % en 2006 et 41 % en 2004), le refus du droit de visite au parent violent (49 % en 2006 et 48 % en 2004) et la sensibilisation des parents aux répercussions de la violence familiale sur les enfants (38 % en 2006 et 43 % en 2004).
Les répondants aux enquêtes de 2006 et de 2004 devaient également indiquer comment, dans les cas de mauvais traitements infligés à des enfants, le tribunal avait réglé la question, de même que la fréquence des mesures prises. Lorsque le tribunal se prononce sur la question, les mesures les plus fréquentes consistent à refuser la garde au parent violent (cette mesure est souvent ou presque toujours prise selon 59 % des répondants à l'enquête de 2006 et selon 63 % des répondants à l'enquête de 2004) et à rendre une ordonnance de visites supervisées (cette mesure est souvent ou presque toujours prise selon 59 % des répondants à l'enquête de 2006 et selon 61 % des répondants à l'enquête de 2004) (voir l'annexe C, tableau C18). Au nombre des mesures rarement prises par le tribunal, mentionnons la représentation de l'enfant par un avocat (40 % en 2006 et 32 % en 2004), le renvoi vers un organisme de protection de l'enfance (32 % en 2006 et 29 % en 2004) et sensibilisation des parents aux répercussions de la violence familiale sur les enfants (30 % en 2006 et 35 % en 2004). Près de la moitié des répondants ont indiqué que le tribunal ne se prononce que rarement sur la question.
Nous avons relevé des divergences intéressantes dans les observations des répondants sur la manière dont les tribunaux règlent les cas de violence conjugale et de mauvais traitements infligés aux enfants. Le tribunal est beaucoup plus susceptible de refuser la garde et l'accès aux parents violents dans les cas de mauvais traitements infligés aux enfants que dans les cas de violence conjugale. Le tribunal a également beaucoup plus tendance à rendre une ordonnance de visites supervisées et à avoir recours à des services d'évaluation dans les cas de mauvais traitements infligés aux enfants.
Nous avons demandé à tous les répondants si des séances de formation portant sur la violence conjugale étaient offertes aux professionnels de la justice familiale dans leur région. Une proportion nettement plus grande de répondants à l'enquête de 2006 ont indiqué que des séances de formation sont offertes (62 %) par rapport à l'enquête de 2004 (42 %). Selon les répondants qui ont mentionné que des séances de formation étaient offertes, plus de la moitié (64 % en 2006 et 53 % en 2004) estimaient que la formation était adéquate.
À la question de savoir si des séances de formation portant sur les mauvais traitements infligés aux enfants sont offertes aux professionnels de la justice familiale dans leur région, une proportion nettement plus élevée des répondants à l'enquête de 2006 ont répondu par l'affirmative (60 %) comparativement à l'échantillon de 2004 (36 %). Quant à savoir si la formation dispensée était adéquate, 63 % des répondants en 2006 et 59 % des répondants en 2004 ont répondu oui.
Des répondants avaient des critiques à formuler au sujet du traitement de la violence familiale dans le système de droit de la famille canadien, par exemple :
Au Canada, le droit de la famille n'évolue pas au rythme des nouveautés et de l'évolution du droit dans d'autres pays, comme les États‑Unis, en ce qui concerne la violence familiale. L'absence de volonté politique pour garantir que les enfants sont protégés au moyen de consignes législatives données aux juges dans toutes les lois fédérales et provinciales n'est rien de moins qu'alarmante. Les données statistiques et les recherches en sciences sociales réclament une réponse....
2.10 Commentaires généraux
L'enquête se terminait en demandant aux répondants s'ils avaient d'autres commentaires à formuler au sujet du système canadien du droit de la famille et des suggestions de recherches futures. En ce qui concerne les commentaires généraux, 56 répondants ont formulé 129 commentaires. Les réponses les plus fréquentes à l'enquête de 2006 étaient les suivantes : le besoin de tribunaux unifiés de la famille assurant la gestion des dossiers avec des juges spécialisés (23 %); le besoin de sensibiliser les parents (20 %); et le besoin d'éducation continue et de discussions accrues au sein de la profession (14 %). Voici certains commentaires formulés par les répondants :
Je crois que nous essayons tous de faire de notre mieux pour nos familles qui se séparent ou sont en crise. Nous pourrions faire davantage pour informer nos jeunes avant qu'ils s'engagent dans une relation conjugale et qu'ils aient des enfants, sur ce qui se passe vraiment quand il y a rupture. Comme société, nous devons nous rappeler qu'il faut un village pour élever un enfant et faire en sorte que nos systèmes d'emploi, de services de garde, de crédits et d'avantages fiscaux soient plus adaptés aux enfants et à la famille. Mes enfants sont votre avenir! Vos enfants sont mon avenir!
Il faut accorder plus d'attention, aux premières étapes de l'intervention de la cour, aux autres professionnels comme les médiateurs, les conseillers, les éducateurs. Il y en a, mais pas assez. Le droit de la famille devrait être une approche interdisciplinaire de la rupture de la famille et de la réorganisation des unités familiales. Les enfants ont doivent être mieux représentés puisque leurs points de vue se perdent souvent malgré la prise en compte de l'intérêt supérieur de l'enfant.
Des répondants ont parlé du manque de services de justice familiale :
Nous manquons de ressources. Nous avons la bonne philosophie, les meilleures intentions qui soient, les lois nécessaires, mais nous manquons de services directs et de services de renvoi pour nous attaquer directement aux problèmes (enfant‑parent) pour intervenir efficacement et prévenir le syndrome de la porte tournante. Nous avons assisté à de grands progrès au cours des dernières années. Nous avons besoin de ressources, en particulier dans les régions rurales, pour que tous les Canadiens aient accès aux bienfaits de notre philosophie en évolution.
De nombreux répondants ont souligné les délais dans le système de justice familiale et la nécessité de procédures administratives pour simplifier le processus, par exemple :
Nous devons simplifier les procédures pour présenter les motions provisoires initiales — la vitesse est de rigueur pour régler les choses. La médiation ou la conciliation ne survient pas assez rapidement. Le droit de la famille collaboratif le reconnaît, c'est‑à‑dire que les besoins immédiats doivent être satisfaits avant que nous puissions vraiment négocier.
Une plus grande partie des questions, par exemple les pensions alimentaires pour enfants et pour époux ou les ententes relatives aux responsabilités parentales, pourrait être déléguée à des mécanismes normalisés, traitées par un bureau (p. ex. CSST, AE). Utiliser les LDFPAE pour calculer les pensions alimentaires pour époux présumées, exécutables par l'intermédiaire du PEOA avec le renversement du fardeau de la preuve à la partie qui demande de modifier le montant ou la durée, etc. Utiliser un modèle de garde partagée par défaut, à moins que les parties choisissent un autre modèle. Plus administratif, moins adjudicatif.
... Le fait de donner aux deux parents la présomption de responsabilité égale et de temps égal lors de la rupture serait la meilleure chose qui pourrait arriver aux enfants de parents qui divorcent.
Des répondants ont saisi l'occasion pour louanger le système canadien de droit de la famille, par exemple :
Je suis fier de notre système, des avocats et des juges qui y travaillent. Encore plus, je suis rassuré par les efforts des parents qui veulent faire de leur mieux dans des circonstances très éprouvantes ... encore, après 18 ans de pratique.
Quant aux suggestions de recherches, 48 répondants à l'enquête de 2006 ont formulé 67 commentaires dont les plus fréquents étaient les suivants : protection de l'enfance (19 %), effets à long terme de différentes modalités de garde et d'accès (15 %) et effets à long terme de différents mécanismes de règlement, comme la médiation/négociation; les règlements imposés par la cour, etc. (13 %).
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