« Il faudrait qu'il y ait une loi !» – Un aperçu des questions concernant la sélection des instruments de politique

2 Les instruments de politique : Un inventaire (Suite)

2. Les instruments de politique : Un inventaire (suite)

2.2 Complémenter l'instrument juridique

Certaines solutions de remplacement sont évidentes - par exemple, engager des dépenses. De très nombreux ouvrages traitent des instruments de politique publique non juridiques, et il s'est établi un consensus restreint parmi les auteurs de ces ouvrages sur les principales catégories d'instruments (outre la réglementation traitée ci-dessus) : engager des dépenses, imposer une taxe, une forme quelconque de prestation directe de services ou de biens par un organisme gouvernemental ou privé, et le recours à l'information et à l'exhortation comme moyen de mise en ouvre de la politique (voir l'Annexe pour un sommaire des inventaires d'instruments).

Réponse statique : Choisir de ne rien faire

Avant d'analyser les différentes catégories d'instruments, examinons une solution que les ouvrages sur les politiques n'abordent presque jamais : ne rien faire. Tel que mentionné plus haut, le CRTC a décidé de ne pas réglementer les nouveaux médias sur Internet. L'idée qu'« il faudrait qu'il y ait une loi !» laisse supposer qu'il doit y avoir une réponse gouvernementale à tous les problèmes. Mais une approche rationnelle à la sélection d'un instrument doit prendre en considération la possibilité de ne rien faire intentionnellement. Jusqu'à récemment, c'était la position adoptée par la plupart des gouvernements relativement à la question de la mendicité : ne pas s'en mêler.

Refuser d'intervenir peut paraître comme une « non décision » et c'est en effet ce que c'est s'il n'y a aucune justification outre l'ennui ou le simple désir de ne pas s'engager. Mais il peut y avoir plusieurs bonnes raisons de refuser d'intervenir. Nous classons ces raisons dans une catégorie que nous appellerons « réponse statique ». Cette catégorie comporte un ensemble cohérent de facteurs qui doivent être pris en considération dans tout processus systématique de sélection d'instruments. Appliquez les raisons suivantes à l'exemple de la mendicité :

Justification relative au problème :
Soit qu'au bout du compte il n'y a pas de problème, soit que le problème ne figure pas parmi les priorités du gouvernement ou ne relève pas de sa compétence.
Justification relative aux ressources :
Le gouvernement ne veut pas consacrer de ressources à ce problème.
Justification relative au précédent :
Une intervention sous forme de politique pourrait créer un précédent et donner lieu à des revendications difficiles à gérer pour le gouvernement.
Justification relative à la capacité du système de s'autocorriger :
Tout en reconnaissant l'existence d'un problème, on constate qu'il y a un système cohérent en jeu (social, culturel, religieux, économique) qui, avec le temps, pourra le résoudre.

Information

Cet instrument vise principalement les comportements et les normes. En modifiant l'information dont dispose la population, ou ses opinions normatives, le comportement basé sur cette information et ces normes pourrait aussi changer. Le recours à cet instrument suppose que l'information incite la population visée à modifier son comportement. En comparaison de la loi, le recours à l'information est basé sur une réponse volontaire. Toutefois, dans la mesure où l'information contribue à modifier les normes et les attitudes avec le temps, elle peut être plus efficace que la coercition. Les codes, les lignes directrices en matière d'alimentation et de santé, les logos comme l'Éco-Logo d'Environnement Canada, en sont des exemples.

Une campagne d'information sur la mendicité pourrait viser les mendiants eux-mêmes, les personnes qui leur font la charité, ou un public plus vaste (pour tenter de modifier les normes).

Dépenses

Toute activité gouvernementale comporte des dépenses, mais la définition habituelle caractérise ici des deniers publics sous la forme de subventions, de transferts ou même de bons d'échange qui peuvent diminuer le coût d'un comportement ou d'un résultat souhaité. L'accent est mis sur le comportement et, dans une certaine mesure, sur la modification des procédures de marché en vue de changer le calcul des coûts et bénéfices. Cela pourra aussi inclure des transferts de propriété (p. ex. concession de terre) qui ramènent le coût de quelque chose à zéro.

Les dépenses visant la mendicité auraient pour objectif de diminuer le coût de renoncer à la mendicité par une augmentation du revenu (prestations d'aide sociale).

Taxation

Par contraste avec la simple production de revenus, le recours à la taxation en tant qu'instrument de politique vise à augmenter ou diminuer (si on renonce aux taxes, il y aura des dépenses fiscales) le coût de certains comportements. Comme c'est le cas pour les dépenses, l'accent est mis sur le comportement et sur la modification des procédures de marché à un certain degré. On peut inclure dans cette catégorie les frais d'utilisation, le recouvrement des coûts et les amendes.

Les taxes et les frais d'utilisation supposent des revenus permettant de les payer; cet instrument est donc limité dans le cas de la mendicité. Toutefois, en augmentant les déductions fiscales pour les dons à des institutions, le gouvernement pourrait décourager le don spontané aux mendiants.

Prestation de services/organisme gouvernemental

Pour produire certains résultats, les gouvernements peuvent viser le processus qui répartit les ressources qui à leur tour influent sur le comportement. Si l'objectif souhaité est un certain niveau de santé, les gouvernements peuvent viser le processus qui répartit les ressources en matière de santé, et ils peuvent soit fournir les ressources eux-mêmes par l'entremise de services gouvernementaux, soit intervenir dans d'autres marchés et processus institutionnels par divers moyens en vue d'atteindre les résultats visés.

Le modèle de répartition directe des ressources par le gouvernement a été critiqué au cours de la dernière décennie et a souvent donné lieu à la privatisation, la commercialisation, l'impartition, ou à certaines formes de partenariats. (Certaines de ces questions sont traitées dans la section suivante.) L'important est que la prestation directe de services est toujours une possibilité, mais plus les ressources à répartir sont complexes, plus le modèle de prestation directe de services comporte des défis.

Quant à la mendicité, l'option ici serait de tenter de fournir des services, comme un abri et de la nourriture, qui influeraient sur le comportement et auraient, par conséquent, des répercussions sur la mendicité.

Renforcement des capacités et création d'organismes

Finalement, le rôle du gouvernement vise à faciliter l'élaboration de normes et de processus en partenariat avec d'autres acteurs sociaux. La société est perçue d'une manière plus « organique », comportant non seulement des personnes en interaction, mais des entités et des institutions collectives qui créent des contextes et des normes supplémentaires dans lesquels les personnes interagissent.

Il faut reconnaître que cette catégorie manque de précision, mais elle figure dans la plupart des systèmes de classification. Elle concerne principalement les normes et le processus, et elle regroupe bon nombre des catégories énumérées ci-dessus. Elle est fondée sur la notion de « gouvernance répartie » ou « métagouvernance » qui a plusieurs significations. La première veut que le processus social moderne est trop compliqué pour être dirigé par le gouvernement par une approche réglementaire directe. L'information est trop dispersée. D'autre part, le processus et les systèmes fonctionnent trop rapidement et sont trop enchevêtrés. Une autre signification est que la diversité sociale est trop grande pour que des normes étroitement liées régissent l'ensemble du système. Une troisième veut que les personnes qui connaissent de près le problème ou la situation sont les plus aptes à le régler, bien qu'elles puissent avoir besoin d'aide (la notion de subsidiarité).

Quel que soit le raisonnement qui semble approprié, cette forme d'intervention comporte le transfert de ressources financières, informationnelles et organisationnelles à des tierces parties en vue de renforcer leurs capacités d'atteindre des objectifs dans leur propre intérêt et dans celui du décideur.

Ainsi, l'élaboration de codes volontaires de concert avec le gouvernement peut être considérée comme une forme particulière de renforcement des capacités, tout comme les accords conclus avec les Premières nations portant sur la gestion et la prestation de leurs propres services sociaux. Seraient aussi inclus dans cette catégorie l'établissement et la reconnaissance de droits qui peuvent ensuite être revendiqués, comme par exemple, la Charte des droits et libertés, l'équité en matière d'emploi, et les lois sur la location immobilière. Finalement, le rôle du gouvernement vise à faciliter l'élaboration de normes et de processus en partenariat avec d'autres acteurs sociaux. La société est perçue d'une manière plus « organique », comportant non seulement des personnes en interaction, mais des entités et des institutions collectives qui créent des contextes et des normes supplémentaires dans lesquels les personnes interagissent.

Par exemple, dans le cas de la mendicité, l'approche consisterait à aider les organismes communautaires de services sociaux, les organismes non gouvernementaux, le secteur privé et les sans-abri à développer eux-mêmes la capacité de résoudre le problème. Le rôle du gouvernement ne consisterait pas à résoudre la mendicité, mais à faciliter et à soutenir le processus social qui aborde ce problème. On pourrait donner en exemple l'initiative en matière de prévention du crime qui verse des subventions en vue de financer des initiatives locales d'éducation et de développement de la conscience communautaire.

La sélection d'instruments ne consiste pas à choisir un seul instrument pour aborder un seul problème. En règle générale, les problèmes sont très complexes et nécessitent des interventions comportant un ensemble d'instruments de politique.

Plusieurs points sont à prendre en considération en examinant cette liste de catégories d'instruments de politique (nous reviendrons sur certains de ces points sous peu) :