Mesures visant à assurer la compatibilité des lois

La Loi sur la Déclaration des Nations Unies exige que le gouvernement du Canada, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones, prenne toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que les lois fédérales soient compatibles avec la Déclaration des Nations Unies, tout en respectant les droits ancestraux et issus de traités reconnus et confirmés par la Constitution. La Loi sur la Déclaration des Nations Unies prévoit également que la Déclaration des Nations Unies peut être utilisée comme référence pour l’interprétation et l’application des lois canadiennes, y compris la Constitution, ce qui signifie que les nouvelles lois et les nouveaux règlements ou les modifications aux lois et règlements existants qui ont une incidence sur les droits des peuples autochtones devraient contribuer à l’atteinte des objectifs de la Déclaration des Nations Unies.

Plusieurs ministères et organismes fédéraux ont présenté des rapports sur les mesures législatives proposées entre le 1er avril 2022 et le 31 mars 2023. Des renseignements sur la façon dont ces initiatives législatives sont menées en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones ont également été fournis. Un résumé des nouvelles lois et des modifications législatives proposées par le gouvernement pendant la période visée par le rapport est présenté à l’annexe B. Legisinfo fournit des renseignements à jour sur toutes les initiatives législatives présentées au Parlement.

Certains peuples autochtones et leurs gouvernements et institutions représentatives ont toutefois exprimé des préoccupations quant à la portée des consultations et de la collaboration entreprises relativement à certaines des initiatives législatives mises de l’avant au cours de l’année. Ces préoccupations concernaient notamment le fait que les délais prévus pour les commentaires et le dialogue ont été fixés de façon unilatérale, le manque de transparence sur les décisions ministérielles internes, et le nombre ou l’étendue des peuples autochtones et des gouvernements et institutions représentatives autochtones consultés. Les leçons tirées des processus menés à ce jour seront utilisées pour éclairer la mise en œuvre de l’article 5 de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies et pour faire progresser les consultations et la collaboration dans l’avenir.

« Je dirais, du moins en ce qui concerne la mise en œuvre, que le fait de tenir des séances de mobilisation et des consultations avec les peuples autochtones une fois que des mesures législatives ont été adoptées ne constitue pas un processus approprié, en particulier lorsque ces mesures concernent les droits des Autochtones. Un processus continu de validation, de mobilisation et de surveillance doit être mis en place, et des ressources doivent y être affectées. »

Association nationale des centres d’amitié

Des mesures pour établir des approches communes en matière de consultation et de collaboration ont été incluses dans l’ébauche du plan d’action qui a été publiée en mars 2023 et figurent également dans le Plan d’action publié le 21 juin 2023. Le Plan d’action comprend également des mesures visant à faire progresser la mise en œuvre de l’article 5 de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies.

Perspectives des peuples autochtones sur les mesures visant à assurer la compatibilité des lois

Lors des processus de consultation et de collaboration menés auprès des peuples autochtones aux fins de l’élaboration du Plan d’action et de la détermination des mesures nécessaires pour assurer la compatibilité des lois, les partenaires autochtones ont généralement indiqué que le travail de mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies devait se dérouler de façon progressive. Parallèlement, certains ont également exprimé des préoccupations quant à la nécessité de clarifier ce qu’il faut entendre par « consultation et collaboration » et se sont dits d’avis que les consultations et la collaboration n’avaient pas encore atteint le niveau exigé par l’article 5 de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies, ni dans leur forme ni dans leur fond.

Des préoccupations ont également été exprimées quant à la question de savoir qui participe aux processus de consultation et de collaboration; au fait qu’on demande aux peuples autochtones de commenter des versions préliminaires plutôt que de les solliciter à un stade plus précoce pour connaître leurs besoins, leurs intérêts et leurs idées; et au fait que les délais à respecter sont imposés de façon unilatérale. Plus particulièrement, certains estiment que le fait que les peuples autochtones aient de la difficulté à accéder à de l’information sur les mesures législatives en cours d’élaboration ou à faire connaître leurs points de vue sur ces mesures constitue un obstacle important à la mise en œuvre de l’article 5.

Certains partenaires autochtones ont également donné des exemples de ministères et organismes qui ont adopté des mesures législatives en dépit de préoccupations quant à la question de savoir si les obligations en matière de consultation et de collaboration avaient ou non été respectées.

D’autres ont exprimé le point de vue connexe selon lequel de nombreux ministères et organismes ne semblent pas avoir connaissance de l’obligation énoncée à l’article 5 ou ne pas savoir comment s’acquitter de cette obligation, malgré l’existence de lignes directrices provisoires.

Les peuples autochtones veulent participer au processus qui permettra d’aller au-delà des lignes directrices provisoires pour évaluer la compatibilité des lois fédérales avec la Déclaration des Nations Unies et certains ont fait connaître leurs points de vue quant à l’étendue des lois qui seraient visées par l’article 5 et à la nécessité d’assurer une interprétation commune de cette disposition.

Dans le cadre de l’élaboration du Plan d’action, les partenaires autochtones ont demandé des partenariats significatifs, des cibles claires et des mécanismes permettant de suivre les progrès et d’assurer une reddition de comptes en ce qui a trait à la mise en œuvre de l’article 5. De plus, les partenaires autochtones ont souligné l’importance d’une aide financière et technique adéquate pour assurer une bonne circulation de l’information et faciliter la participation des peuples autochtones aux processus de consultation et de collaboration concernant les mesures à prendre pour assurer la compatibilité des lois. Les partenaires ont expressément recommandé d’inclure les détenteurs de droits ancestraux, y compris les nations signataires de traités historiques et modernes, les institutions représentatives et les corps dirigeants autochtones, les femmes et les personnes 2ELGBTQI+ des Premières Nations, des Inuits et des Métis, les Autochtones vivant en milieu urbain et les jeunes dans l’ensemble des processus visant à assurer la compatibilité des lois. Selon les partenaires qui ont formulé ces recommandations, ce processus d'inclusion pourrait passer par la mise en place de tables de discussions stratégiques thématiques ou régionales ou la création d’un comité permanent, d’un comité consultatif pour les jeunes autochtones ou d’une assemblée citoyenne. Les partenaires autochtones ont également souligné l’importance de veiller au respect du consentement libre, préalable et éclairé dans le cadre de tous les processus relatifs à compatibilité des lois, lorsque les circonstances l’exigent.

L’article 40 de la Déclaration des Nations Unies prévoit que les peuples autochtones ont le droit d’avoir accès à des procédures de prise de décisions justes, équitables et rapides pour le règlement des conflits et des différends avec les États ou d’autres parties et que ces procédures doivent tenir dûment compte des coutumes, des traditions, des règles et des systèmes juridiques des peuples autochtones concernés ainsi que des normes internationales relatives aux droits de la personne. Dans cette optique, les partenaires autochtones ont indiqué que les efforts visant à évaluer la compatibilité des lois fédérales avec la Déclaration des Nations Unies devraient également tenir compte de la compatibilité avec les régimes juridiques et le savoir traditionnel autochtones.

« Étant donné que les peuples autochtones ont leurs propres systèmes juridiques, leurs points de vue peuvent différer de ceux du gouvernement du Canada. Il importe donc de garder l’esprit ouvert, de valoriser la perspective différente que ces systèmes peuvent apporter et de ne jamais oublier que nous vivons dans une société pluraliste sur le plan juridique. L’objectif est de trouver une solution acceptable pour tous. »

Association des femmes autochtones du Canada

Les partenaires autochtones ont formulé un certain nombre de recommandations pour assurer la compatibilité des lois fédérales avec la Déclaration des Nations Unies, lesquelles ont été résumées dans le Rapport sur ce que nous avons appris à ce jour, publié en mars 2023. Ces recommandations ont éclairé les efforts d’élaboration de l’ébauche du plan d’action ainsi que la mise au point du Plan d’action.

Les mesures à prendre pour assurer la compatibilité des lois fédérales impliquent également d’envisager une collaboration avec les provinces et territoires. Ce thème, qui est ressorti lors du processus de consultation et de collaboration, est abordé à la fois dans le Rapport sur ce que nous avons appris à ce jour et dans le Plan d’action. Les efforts continus de collaboration avec les provinces et les territoires dans les domaines d’intérêt commun ou de compétence partagée risquent fort de constituer un thème récurrent dans l’avenir.

« La réforme des lois et la mise en place de nouvelles mesures législatives peuvent avoir des répercussions positives sur le vécu et les expériences des collectivités autochtones, en particulier si ces dernières rétablissent leurs modèles traditionnels de gouvernance anishinabek et mettent en œuvre leurs propres lois traditionnelles et leurs cadres uniques sur le plan culturel »

Nation Anishinabek

En ce qui concerne les rapports annuels (à venir) sur les progrès réalisés relativement à l’article 5, certains ont recommandé de combiner les perspectives des partenaires autochtones et celles du gouvernement du Canada sur les mesures visant à assurer la compatibilité des lois afin de démontrer qu’une collaboration et des discussions significatives ont eu lieu quant aux moyens à prendre pour faire progresser la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies. Une voix unifiée, représentative à la fois des points de vue du gouvernement et de ceux des Autochtones quant à la façon de faire progresser le processus de mise en œuvre, est nécessaire.

Les partenaires autochtones ont également recommandé que les futurs rapports annuels comprennent des histoires et des exemples illustrant les répercussions que les lois ont eus sur les modèles de gouvernance traditionnels et sur la vie des Autochtones, de façon à donner vie aux expériences des peuples autochtones par l’intermédiaire de ces rapports. De même, certains partenaires ont indiqué que l’inclusion d’exemples de perspectives internationales permettrait également d’améliorer les rapports annuels.

D’autres partenaires ont recommandé d'adopter des approches plus quantifiables pour déterminer combien de lois ont été modifiées, combien de processus de mise en œuvre des lois existantes ont été modifiés et combien de ces changements découlent directement d’un processus de consultation et de collaboration avec les peuples autochtones.

Perspectives du gouvernement du Canada sur les mesures visant à assurer la compatibilité des lois

Comme l’ont fait remarquer plusieurs peuples autochtones, pour assurer une approche pangouvernementale à l’égard de la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies et de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies, il est indispensable que les hauts fonctionnaires du gouvernement connaissent et comprennent la Loi sur la Déclaration des Nations Unies et la Déclaration des Nations Unies, et qu’ils soient en mesure de les appliquer dans le cadre de leur travail. Cela exige de donner des formations, de communiquer de l’information, d’assurer une coordination interministérielle, de concevoir et de fournir des outils d’élaboration de politiques et de donner des conseils juridiques. Le ministère de la Justice Canada continue d’aider les hauts fonctionnaires du gouvernement du Canada à prendre des mesures pour assurer la compatibilité des lois fédérales ainsi que des politiques, des programmes et des mesures connexes avec la Déclaration des Nations Unies. Les lignes directrices provisoires élaborées au cours de l’exercice précédent continuent d’être communiquées à l’ensemble du gouvernement, ce qui contribue à éclairer les processus de consultation et de collaboration visant à assurer la compatibilité avec la Déclaration des Nations Unies. Le Plan d’action propose de s’appuyer sur ces lignes directrices provisoires pour élaborer des outils et des mécanismes supplémentaires afin de mieux soutenir les efforts de l’ensemble du gouvernement pour assurer la compatibilité des lois fédérales avec la Déclaration des Nations Unies. Les plateformes numériques et les réseaux juridiques et interministériels du gouvernement continuent d’être utilisés pour partager des outils, des ressources et de la formation à l’interne comme à l’externe, y compris sur la page Web de la Déclaration des Nations Unies et sur les réseaux sociaux du gouvernement pour aider à sensibiliser la population à la Déclaration des Nations Unies et à l’importance de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies.

Le ministère de la Justice Canada fournit aux conseillers juridiques les outils dont ils ont besoin pour collaborer avec les hauts fonctionnaires du gouvernement à la mise en œuvre de la Loi sur la déclaration des Nations Unies. Entre le 1er avril 2022 et le 31 mars 2023, plus de 300 fonctionnaires fédéraux ont suivi une formation d’introduction à la Déclaration des Nations Unies et à la Loi sur la Déclaration des Nations Unies, et près de 250 professionnels du droit du ministère de la Justice Canada ont suivi un cours de niveau intermédiaire. De plus, de hauts fonctionnaires du Ministère ont présenté des exposés à l’occasion de plus de 70 réunions et séances de formation du gouvernement fédéral et ont donné plus de 15 présentations devant des organisations non autochtones à l’extérieur du gouvernement fédéral, dont l’Association du Barreau canadien, le Conference Board du Canada, la Fédération du travail de l’Ontario et les comités fédéraux-provinciaux-territoriaux.

Le 20 avril 2022, l’École de la fonction publique du Canada (EFPC) a tenu, en partenariat avec le ministère de la Justice Canada, une activité de formation pour les fonctionnaires fédéraux, qui comprenait une discussion de groupe avec des experts des Premières Nations, des Inuits et des Métis. De hauts fonctionnaires du gouvernement fédéral ont également pris part à cette discussion et ont présenté un aperçu de la Déclaration des Nations Unies et de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies, en mettant l’accent sur leur rôle dans l’établissement d’un cadre pour la réconciliation. Des Aînés des Premières Nations, des Inuits et des Métis ont prononcé le mot d’ouverture et le mot de la fin. Près de 2 400 personnes ont participé à cette activité et, depuis, un plus grand nombre encore ont visionné la vidéo et lu la transcription bilingue, qui sont toutes deux accessibles sur le site Web de l’EFPC. Voir : Mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies (vidéo).

En plus des activités de formation, des outils internes destinés à aider les fonctionnaires à harmoniser les mesures législatives et les autres initiatives avec la Déclaration des Nations Unies sont en cours d'élaboration. Ces outils comprennent des renseignements généraux sur la Déclaration des Nations Unies et la Loi sur la Déclaration des Nations Unies ainsi que diverses ressources mises à la disposition des fonctionnaires, y compris des lignes directrices établies par le Mécanisme d’experts sur les droits des peuples autochtones et le Rapporteur spécial sur les droits des peuples autochtones. Certains ministères et organismes élaborent également des ressources adaptées à leurs activités. À titre d’exemple, Emploi et Développement social Canada (EDSC) s’affaire à élaborer des outils internes qui visent à faciliter l’harmonisation des initiatives avec la Déclaration des Nations Unies (de la conception des projets jusqu’à leur achèvement). L’Agence des services frontaliers du Canada a quant à elle entrepris d’élaborer un plan d’action pour la mise en œuvre, y compris des outils et des processus qui permettront d’assurer une mise en œuvre complète de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies au sein de l’Agence.

Les ministères et les organismes continuent également de renforcer leur capacité de veiller à ce que la Loi sur la Déclaration des Nations Unies soit mise en œuvre dans l’ensemble de leurs portefeuilles. Des efforts sont en cours pour s’assurer que tous les secteurs de programme et de politique comprennent leurs rôles et responsabilités. À titre d’exemple, les hauts fonctionnaires de Parcs Canada continuent de mettre en œuvre des processus de gestion du changement, y compris des initiatives de formation et des présentations aux équipes clés qui visent à mieux faire connaître la Déclaration des Nations Unies et les obligations qui s’y rapportent. Des travaux sont en cours pour permettre aux équipes de passer de la sensibilisation à l’action grâce à des outils qui aideront les unités opérationnelles à déterminer quels aspects de leur travail sont concernés par la Déclaration des Nations Unies, de façon à ce qu’elles puissent planifier le changement et mobiliser des partenaires autochtones. Emploi et Développement social Canada met également à profit les réseaux internes et les groupes de travail pour faire progresser ces efforts et assurer l’intégration de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies dans l’ensemble du Ministère.

Voici des exemples d’initiatives législatives et réglementaires destinées à assurer la compatibilité avec la Déclaration des Nations Unies qui ont progressé pendant la période visée par le présent rapport :

  1. Initiative législative concernant la disposition de non-dérogation

    Une disposition de non-dérogation est un énoncé dans une loi qui indique que la loi doit être interprétée comme maintenant les droits des Premières Nations, des Inuits et des Métis confirmés par l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 et appliquée de façon à ne pas porter atteinte à ces droits. L’ajout d’une disposition de non-dérogation dans la Loi d’interprétation fédérale est depuis longtemps une priorité pour de nombreux partenaires autochtones. Le processus de consultation et de collaboration relatif à cette initiative a débuté en 2021 et, en 2022, des fonctionnaires du ministère de la Justice Canada ont mené des consultations plus vastes encore afin de mieux comprendre les points de vue des partenaires autochtones. Le 1er mars 2023, le Ministère a publié un projet de proposition législative sur l’initiative de la disposition de non-dérogation sur son site Web et a invité les Premières Nations, les Inuits et les Métis à examiner et à commenter la proposition législative. À la suite de cette période de consultation et de collaboration, le projet de loi S-13 : Loi modifiant la Loi d’interprétation et apportant des modifications connexes à d’autres lois a été déposé au Sénat le 8 juin 2023. Le projet de loi S-13 vise à modifier la Loi d’interprétation afin d’y ajouter une disposition de non-dérogation et à abroger la plupart des dispositions de non-dérogation présentes dans les autres lois.

  2. Eau potable et eaux usées 

    Conformément aux mesures incluses dans l’ébauche du plan d’action, Services aux Autochtones Canada travaille actuellement à élaborer un nouveau projet de loi sur l’eau potable et les eaux usées (qui prévoit des moyens de protéger les sources d’eau et des mesures de protection de l’eau potable légalement exécutoires comparables à celles en vigueur dans les provinces et les territoires) conjointement avec des détenteurs de droits des Premières Nations, y compris des nations autonomes et signataires de traités modernes, et des organisations des Premières Nations, dont l’Assemblée des Premières Nations, ainsi qu’avec les provinces et les territoires.

  3. Santé 

    En 2021, le gouvernement s’est engagé à « mettre pleinement en œuvre le principe de Joyce et à s’assurer qu’il guide le travail visant à élaborer conjointement des lois sur la santé des Autochtones fondées sur les distinctions afin de favoriser des systèmes de santé qui respecteront et assureront la sécurité et le bien-être des peuples autochtones ». Depuis 2021, Services aux Autochtones Canada travaille à élaborer, conjointement avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis et des partenaires intersectionnels, un projet de loi sur la santé des Autochtones fondée sur les distinctions afin d’améliorer l’accès à des services de santé de haute qualité, sûrs et adaptés à la culture. De plus amples renseignements sur le processus d’élaboration conjointe sont présentés à l’annexe B : Liste des projets de loi et des modifications législatives proposées pendant la période visée par le rapport

  4. Conseil national de réconciliation 

    En 2016, le gouvernement du Canada s’est engagé à mettre en œuvre les 94 appels à l’action que la Commission de vérité et réconciliation a formulés dans son rapport final. Les appels à l’action 53 à 56 demandent au gouvernement de créer un Conseil national de réconciliation. Le 1er décembre 2022, la Chambre des communes a adopté le projet de loi C-29, Loi prévoyant la constitution d’un conseil national de réconciliation. Dans le cadre du processus de consultation et de collaboration mené auprès des peuples autochtones :

    • un conseil intérimaire formé de défenseurs des droits des peuples autochtones, dont un ancien commissaire de la Commission de vérité et réconciliation, a été créé en 2018 pour mener les consultations initiales
    • une ébauche du projet de loi a été élaborée pour consultation
    • des consultations supplémentaires ont été menées par un comité de transition
  5. Inscription 

    Le projet de loi C-38, qui a été déposé en décembre 2022, vise à corriger les iniquités dans les dispositions de la Loi sur les Indiens relatives à l’inscription et à l’appartenance à une bande. Le dépôt du projet de loi est le résultat d’une collaboration étroite entre Services aux Autochtones Canada et des partenaires autochtones, y compris des organisations de femmes autochtones.

  6. Gestion financière des Premières Nations

    Déposé le 23 mars 2023, le projet de loi C-45, Loi modifiant la Loi sur la gestion financière des Premières Nations, modifiant d’autres lois en conséquence et apportant une clarification relativement à une autre loi a reçu la sanction royale le 20 juin 2023. La Loi sur la gestion financière des Premières Nations est une loi à adhésion facultative qui offre aux Premières Nations un soutien et des outils pour renforcer leurs collectivités et bâtir leur économie. Afin d’appuyer les modifications proposées à la Loi sur la gestion financière des Premières Nations, des activités ont été menées dans le cadre de trois phases distinctes de mobilisation et de consultation :

    • la première phase, qui s’est étendue sur plusieurs années, a pris la forme d’une collaboration étroite avec les institutions dirigées par des Autochtones établies en vertu de la Loi, des Premières Nations et d’autres organisations autochtones
    • la deuxième phase a pris la forme de consultations sur l’avant-projet de loi avec les Premières Nations visées par la Loi (p. ex. une présentation a été donnée lors de la conférence First Nations Leading the Way et un résumé des modifications proposées a été publié en ligne aux fins de commentaires)
    • la troisième phase comprenait des séances de mobilisation en ligne avec les parties susmentionnées ainsi qu’avec les Premières Nations autonomes et signataires de traités modernes. Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada a également communiqué avec l’Assemblée des Premières Nations, l’Inuit Tapiriit Kanatami, le Ralliement national des Métis et la Fédération des Métis du Manitoba pour offrir des séances d’information

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