Plan d’action
Conformément à l’article 6 de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies, le gouvernement du Canada est tenu d’élaborer et de mettre en œuvre, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones, un plan d’action pour atteindre les objectifs de la Déclaration des Nations Unies. Plus précisément, la Loi exige que le Plan d’action comprenne des mesures :
- pour lutter contre les injustices, combattre les préjugés et éliminer toute forme de violence, de racisme et de discrimination, notamment le racisme et la discrimination systémiques, auxquels se heurtent les peuples autochtones, ainsi que les aînés, les jeunes, les enfants, les femmes et les hommes autochtones, les Autochtones handicapés et les Autochtones de diverses identités de genre ou bispirituels
- pour promouvoir le respect et la compréhension mutuels et de bonnes relations, notamment grâce à de la formation sur les droits de la personne
- de contrôle ou de surveillance, des voies de recours, des mesures de réparation ou d’autres mesures de reddition de comptes en lien avec la mise en œuvre de la Déclaration
« Pour les femmes inuites, qui connaissent des taux de violence et d’agression sexuelle beaucoup plus élevés que les femmes non autochtones, le Plan d’action relatif à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones représente une occasion d’obtenir des engagements essentiels pour accroître la sécurité des femmes inuites et remédier aux causes systémiques profondes qui font en sorte que des actes odieux continuent d’être posés.
En tant que porte-parole national des femmes inuites, Pauktuutit entend suivre de près la mise en œuvre du Plan d’action pour voir si celle-ci sera éclairée par une “analyse comparative entre les sexes plus” permettant de tenir compte des connaissances spécialisées et des suggestions concrètes des femmes inuites et des personnes inuites de diverses identités de genre, ainsi que des expériences qu’elles ont vécues. »
Gerri Sharpe, présidente
Pauktuutit Inuit Women of Canada
Le Plan d’action exigé par la Loi sur la Déclaration des Nations Unies constitue un élément fondamental du processus de mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies et de la reconnaissance et du respect des droits de la personne des peuples autochtones au Canada. À cette fin, le gouvernement du Canada, en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones, a déployé des efforts considérables pour achever l’élaboration conjointe du Plan d’action et respecter l’échéance de juin 2023 prévue par la Loi. Cette échéance, initialement demandée par les partenaires désireux d’établir un échéancier obligatoire afin d’assurer l’achèvement du Plan d’action en temps opportun, a créé une pression importante à la fois pour le gouvernement du Canada et pour les partenaires autochtones. Les restrictions liées à la COVID-19 et certains retards dans la mise à disposition des fonds d’environ 26,3 millions de dollars destinés à soutenir la participation des Autochtones au processus ont contribué à exacerber ces défis.
Les peuples autochtones ont néanmoins participé au grand nombre au processus de consultation et de collaboration en deux phases, qui a débuté en décembre 2021, et leurs contributions ont éclairé l’élaboration du Plan d’action.
Élaboration du Plan d’action – Phase 1
La phase 1, qui s’est déroulée principalement de décembre 2021 à décembre 2022, visait à travailler en partenariat avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis, par l’entremise de leurs gouvernements et de leurs institutions représentatives, afin de mieux comprendre les priorités qui, selon eux, devaient guider l’élaboration de l’ébauche du plan d’action et commencer à déterminer les mesures nécessaires pour harmoniser les lois fédérales avec la Déclaration des Nations Unies. Afin d’appuyer la participation des peuples autochtones au processus – ainsi que la mobilisation de leurs collectivités, de leurs citoyens et de leurs membres – un appel à propositions a été lancé. Plus de 150 partenaires autochtones d’un océan à l’autre ont obtenu un financement pour participer au processus. Au total, des fonds de 26,3 millions de dollars ont été distribués. La liste des partenaires qui ont reçu un financement est présentée à l’annexe C.
Le processus de consultation et de collaboration s’est déroulé de plusieurs façons, notamment sous la forme de réunions bilatérales et multilatérales entre le ministère de la Justice Canada et les gouvernements et institutions représentatives des Premières Nations, des Inuits et des Métis. D’autres représentants de ministères et d’organismes du gouvernement du Canada ont pris part à ces réunions au besoin pour discuter de mesures précises à inclure dans le Plan d’action. Au total, 284 séances de consultation et de collaboration ont été menées entre le 1er avril 2022 et le 31 mars 2023, et 123 partenaires autochtones y ont participé.
Au cours de la phase 1, les partenaires autochtones ont présenté plus de 60 soumissions écrites dans lesquelles plus de 1 300 mesures ont été proposées pour inclusion dans le Plan d’action, dont bon nombre portaient sur des sujets similaires. La majorité des soumissions ont été reçues au cours des mois de décembre 2022 et de janvier 2023. Toutefois, en raison de l’ambitieux calendrier prévu par la loi, et parce que des défis et des retards imprévus ont nui à la capacité des partenaires autochtones d’organiser leurs propres processus de consultation et de synthétiser et d’analyser les résultats, il est resté peu de temps pour déterminer conjointement les mesures à inclure dans l’ébauche du plan d’action.
À titre de solution de rechange et afin de fournir une base pour la poursuite des consultations et de la collaboration dans le cadre de la phase 2, on a demandé aux ministères et organismes du gouvernement de proposer des mesures provisoires se situant dans les limites de leur mandat organisationnel et tenant compte des priorités communiquées par les peuples autochtones.
La phase 1 s’est soldée par la publication du Rapport sur ce que nous avons appris à ce jour et de l’ébauche du plan d’action le 23 mars 2023. L’ébauche du Plan d’action contenait 101 mesures, réparties en quatre chapitres, et reflétait environ 80 % des mesures proposées par les partenaires autochtones jusque-là.
Élaboration du Plan d’action – Phase 2
Au cours de la phase 2, le gouvernement du Canada et les peuples et organisations autochtones ont déployé des efforts importants, tant à l’échelle nationale qu’à l’échelle régionale, pour valider les mesures proposées dans l’ébauche du plan d’action et respecter les délais serrés qui leur étaient imposés. Ces efforts visaient notamment à peaufiner les mesures proposées dans l’ébauche du plan d’action, à cerner les lacunes et à inclure des mesures supplémentaires, dans la mesure du possible, de façon à pouvoir déposer le Plan d’action en juin 2023.
Le processus de validation s’est déroulé dans le cadre de réunions supplémentaires auxquelles ont pris part les peuples autochtones et des fonctionnaires fédéraux. Les ministères et organismes responsables – déterminés en fonction de la correspondance entre leurs mandats organisationnels respectifs et l’objet des mesures proposées – ont collaboré directement avec les peuples autochtones pour parvenir au libellé définitif des mesures.
Plus de 100 réunions bilatérales, séances thématiques et tables rondes ont eu lieu au cours de la phase 2 et plus de 60 soumissions écrites supplémentaires ont été présentées par les partenaires autochtones. Au total, 84 nouvelles mesures ont été ajoutées et 77 mesures ont été révisées entre la publication de l’ébauche du plan d’action et le dépôt du Plan d’action. Ce travail a permis de corriger les lacunes et de renforcer les mesures proposées dans l’ébauche du plan d’action.
Les hauts fonctionnaires du gouvernement ont également rencontré à plusieurs reprises leurs homologues provinciaux et territoriaux pour les tenir au courant de l’évolution du processus et entamer le dialogue quant aux possibilités de collaboration pendant la phase de mise en œuvre. Des engagements bilatéraux ont également été pris, en particulier avec la Colombie-Britannique, qui a déjà amorcé des travaux en vue de mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies à l’échelle provinciale conformément à son propre plan d’action.
Le point sur les progrès réalisés
Le Plan d’action constitue un point de départ pour la poursuite des consultations et de la collaboration avec les peuples autochtones relativement à la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies. Le gouvernement du Canada est déterminé à travailler de concert avec les peuples autochtones pour faire progresser la mise en œuvre du Plan d’action afin d’atteindre les objectifs de la Déclaration des Nations Unies.
Nous reconnaissons que les délais imposés par la Loi sur la Déclaration des Nations Unies étaient serrés et qu’ils ont occasionné des défis pour l’ensemble des parties concernées. Malgré ces défis, toutes les soumissions reçues des partenaires autochtones dans le cadre du processus demeurent importantes et seront prises en compte dans le processus global de mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies. Les soumissions reçues éclaireront la prochaine phase de notre travail conjoint de mise en œuvre. La Loi sur la Déclaration des Nations Unies exige également que le Plan d’action soit périodiquement examiné et, au besoin, modifié en consultation et en collaboration avec les peuples autochtones, afin de préserver le caractère évolutif des engagements du gouvernement et d’offrir des occasions de renouveler son contenu et d’en poursuivre l’élaboration conjointe dans le cadre du processus de mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies.
Divers mécanismes, déjà en place ou nouveaux, pourront être utilisés pour faire progresser les travaux à venir, y compris les mécanismes bilatéraux permanents, des comités nationaux et régionaux chargés d’élaborer conjointement des plans de mise en œuvre des mesures au besoin, ainsi que d’éventuels forums fédéraux-provinciaux-territoriaux-autochtones.
Perspectives des Autochtones sur l’élaboration du Plan d’action
La rédaction du présent Rapport annuel a été orientée par des discussions avec des partenaires autochtones portant sur le travail accompli au cours de la dernière année et, plus particulièrement, sur le processus de consultation et de collaboration mené pour élaborer le Plan d’action. Bien que le nombre de partenaires autochtones ayant participé à des discussions avec le ministère de la Justice Canada ait été limité par les délais serrés imposés, les discussions ont néanmoins été riches et constructives. Au total, 17 partenaires autochtones ont fourni une rétroaction sur le Rapport annuel au cours d’une période de deux mois. En outre, 265 mesures proposées pour inclusion dans le Plan d’action par 33 partenaires concernaient l’article 7 de la Loi sur la Déclaration des Nations unies et le processus de présentation de rapports annuels dans l’avenir. Les principaux thèmes abordés dans les soumissions reçues et lors des discussions tenues sont présentés ci-dessous.
Réussites
Dans l’ensemble, les partenaires ont indiqué que le processus d’élaboration du Plan d’action était positif et progressiste. Certains groupes ont fait remarquer que ce travail était attendu depuis longtemps, mais ont également souligné le travail générationnel de fond que représente la Loi sur la Déclaration des Nations Unies.
Parmi les groupes ayant reçu un financement, bon nombre ont indiqué avoir apprécié la souplesse du financement accordé. Celle-ci leur a permis de mobiliser les membres de leur collectivité d’une façon adaptée à leurs besoins distincts.
De plus, des progrès importants ont été réalisés après la publication de la version provisoire du Plan d’action, notamment l’ajout d’un chapitre sur les priorités des partenaires autochtones signataires de traités modernes et l’achèvement du chapitre sur les priorités des Inuit, le fruit d’un travail conjoint dans les deux cas.
Défis
« Le processus s’est déroulé plus rapidement que nous ne l’aurions souhaité. Nous n’avons pas eu le temps d’organiser une cérémonie ni de consulter nos Aînés pour savoir si le moment était opportun pour nous exprimer. »
Communities Alliances & Networks
Bien que le sentiment entourant l’élaboration du Plan d’action soit généralement positif, les partenaires autochtones ont souligné un certain nombre de défis persistants.
Certains partenaires autochtones ont exprimé des préoccupations au sujet de la mobilisation limitée de divers ministères et organismes, et des échéanciers serrés. De plus, les défis liés à la prise d’engagements législatifs précis ont également été perçus comme ayant une incidence sur l’ambition et la portée du Plan d’action, particulièrement en ce qui concerne les mesures liées à la mise en œuvre de l’article 5 de la Loi.
Presque tous les groupes ont fait remarquer que les délais serrés à l’intérieur desquels on leur a demandé de fournir des commentaires et de la rétroaction ont posé des défis importants et ont nui au processus de collaboration.
Le manque de temps a occasionné de nombreux défis. En effet, bon nombre de partenaires ont indiqué ne pas avoir eu suffisamment de temps pour :
- organiser une cérémonie ou des consultations avec leurs Aînés
- informer les membres de la collectivité sur la Déclaration des Nations Unies, surtout en ce qui concerne ses répercussions sur les collectivités
- approfondir les enjeux et chercher des solutions aux problèmes systémiques
- mobiliser tous les groupes, en particulier les groupes de la diversité – femmes, jeunes, membres de la communauté 2ELGBTQI+
- recevoir en temps opportun les commentaires des ministères fédéraux sur les mesures proposées
La question du financement accordé pour participer au processus de mobilisation a également été soulevée. L’approche fondée sur les propositions pour l’acheminement du financement a été décrite comme désavantageuse pour les organisations déjà sous-financées et disposant de peu de ressources. Certains groupes n’ont finalement reçu aucun financement, ce qui a limité leur capacité de mobiliser leurs membres de façon significative et, par conséquent, de participer au processus d’élaboration du Plan d’action. Bien que certains groupes aient souligné la souplesse du financement, d’autres estimaient que le financement n’était pas assez souple pour leur permettre de mobiliser leur collectivité comme ils l’auraient souhaité.
Perspectives du gouvernement du Canada sur l’élaboration du Plan d’action
L’élaboration du Plan d’action a véritablement nécessité un effort pangouvernemental. Au fur et à mesure que les partenaires autochtones proposaient des mesures pour inclusion dans le Plan d’action, celles-ci ont été transmises à l’ensemble des ministères et organismes concernés en vue de déterminer s’ils seraient appelés à jouer un rôle principal ou un rôle de soutien, selon leur mandat respectif. Une fois cette étape franchie, les ministères concernés ont été invités à répondre aux mesures proposées et à déterminer ce qu’ils pourraient s’engager à inclure dans l’ébauche du plan d’action.
Après la publication de l’ébauche du plan d’action, les ministères ont collaboré avec les partenaires autochtones afin de donner suite aux commentaires reçus et remédier aux lacunes relevées dans l’ébauche. Les ministères et organismes et les partenaires autochtones ont alors entrepris des travaux intensifs pour élaborer et peaufiner conjointement le libellé des mesures à inclure dans le Plan d’action.
Réussites
Les efforts importants qui ont été déployés au cours de la deuxième phase de consultation et de collaboration ont fait évoluer le Plan d’action de façon significative, notamment par l’ajout de nombreuses nouvelles mesures et le renforcement du libellé des mesures concernant les traités antérieurs à 1975, l’autodétermination et l’autonomie gouvernementale, la réconciliation économique, le respect pour le pluralisme juridique, et la nécessité pour le gouvernement du Canada de modifier ses processus de collaboration.
Le nombre de soumissions reçues et de réunions tenues avec les partenaires autochtones reflétait le niveau d’intérêt et de mobilisation des partenaires. Les ministères ont travaillé d’arrache-pied pour atteindre ce niveau de mobilisation et ont collaboré avec les partenaires, dans des délais très serrés, pour s’assurer que les mesures à inclure dans le Plan d’action reflétaient les priorités des partenaires autochtones et de leurs collectivités respectives.
Au cours de la période visée par le rapport, plus de 120 soumissions écrites ont été présentées par des partenaires autochtones qui, ensemble, ont proposé près de 1 500 mesures pour inclusion dans le Plan d’action.
Compte tenu de la nature pangouvernementale de cette initiative, la mise en œuvre du Plan d’action sera dirigée par 28 ministères ou organismes. Environ le quart des mesures du Plan d’action comprennent des engagements relatifs à l’élaboration conjointe et à la volonté de poursuivre le travail en s’appuyant sur les relations et les efforts qui ont rendu possible l’élaboration du Plan d’action.
Défis
À l’instar des partenaires autochtones, les ministères et organismes ont indiqué que les délais serrés ont occasionné des défis au cours du processus d’élaboration du Plan d’action. Le peu de temps imparti a nui à la capacité de rencontrer les peuples autochtones à différents niveaux (réunions avec les hauts fonctionnaires et réunions de travail) et, dans certains cas, a limité la profondeur et l’étendue des discussions, ce qui a eu une incidence sur le degré d’élaboration conjointe possible.
Vers la fin du processus, les échéanciers serrés ont également eu pour effet de limiter le nombre de propositions reçues des partenaires qui ont pu être prises en considération en vue de leur inclusion dans le Plan d’action. Quarante-quatre soumissions ont été reçues alors que les ministères et organismes ne disposaient plus de suffisamment de temps pour les examiner et les inclure dans le Plan d’action. Nous sommes conscients que ces soumissions sont importantes pour l’ensemble du processus et nous sommes convaincus qu’elles contribueront à éclairer la mise en œuvre du Plan d’action dans l’avenir.
L’examen des mesures proposées pour inclusion dans le Plan d’action a également révélé que les structures gouvernementales ne sont pas toujours adaptées pour répondre au travail de transformation multidimensionnel qu’implique la réconciliation. Lorsqu’une proposition ne s’inscrivait pas clairement dans le mandat d’un ministère, il s’est parfois avéré difficile de désigner un ministère ou un organisme responsable et d’assurer une reddition de comptes adéquate. Il s’agit d’une leçon clé qui sera appliquée lors des prochaines étapes de la mise en œuvre du Plan d’action.
Enfin, le travail d’élaboration du Plan d’action a également mis en lumière la nécessité de sensibiliser l’ensemble des fonctionnaires du gouvernement du Canada à la Déclaration des Nations Unies, à la Loi sur la Déclaration des Nations Unies et au Plan d’action. Cette constatation, conjuguée aux observations de certains partenaires autochtones allant dans le même sens, a mené à l’inclusion, dans le Plan d’action, de mesures visant à mieux faire connaître la Déclaration des Nations Unies et les efforts qui sont déployés au Canada pour la mettre en œuvre, au moyen d’activités de sensibilisation et de formation pour les fonctionnaires et les collectivités autochtones.
« Faire progresser la réconciliation et renouveler nos relations avec les Premières Nations, les Inuits et les Métis sont essentiels à l'avenir de notre pays. Notre travail en tant que fonctionnaires doit être ancré dans l'affirmation des droits, le respect, la coopération et le partenariat. Nous continuerons d'être guidés par la consultation et la collaboration avec les peuples autochtones dans la mise en œuvre de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies et du Plan d'action. En travaillant collectivement, nous rétablirons la confiance, renouvellerons les relations et veillerons à ce que le Canada reconnaisse, défende et protège les droits de la personne des peuples autochtones au Canada. »
John Hannaford
Greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet
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