La suramende compensatoire fédérale en Saskatchewan

4. Principales leçons tirées de l'étude

La présente recherche avait pour but de mieux comprendre comment les dispositions du Code criminel sur la suramende compensatoire fédérale sont appliquées en Saskatchewan.

Essentiellement, c'est à la dernière question de la recherche que les fonctionnaires veulent répondre : Pourquoi les recettes qui devaient être générées à la suite des modifications apportées en 1999 aux dispositions du Code criminel relatives à la SCF ne se sont-elles pas concrétisées? Tout simplement parce que le contrevenant a été exempté de la SCF dans la plupart des cas. Comme l'avaient démontré aussi les études menées au Nouveau-Brunswick et dans les Territoires du Nord-Ouest, notre étude a révélé que le taux d'exemption moyen en Saskatchewan est élevé (73 %) pour la période 2002-2003 – 2006-2007. Ce taux varie considérablement d'un endroit à l'autre.

Il y a incontestablement des parties de la province où le chômage et les conditions socioéconomiques sont pires qu'ailleurs. Les données sur le chômage recueillies lors du recensement de 2006 ont été examinées. Le taux d'exemption moyen le plus bas, à 46 %, a été constaté à Estevan, où le taux de chômage était de 2,7 %; le taux d'exemption moyen le plus élevé est celui de La Ronge, à 87 %, une ville qui affichait un taux de chômage de 8,2 %[34]. Nous savons aussi cependant que le taux de chômage de l'ensemble des contrevenants atteignait 46 % à l'époque en Saskatchewan. Des analyses plus poussées de ces contrevenants feraient probablement ressortir des taux de chômage plus élevés là où les contrevenants habitaient.

Aucune des personnes interrogées n'a laissé entendre qu'un contrevenant qui n'a réellement pas la capacité de payer la SCF ne devrait pas en être exempté. Il est clair cependant qu'il y a des cas où l'exemption ne pouvait être fondée sur des facteurs comme l'emploi du contrevenant ou ses autres revenus. Par exemple, le taux d'exemption moyen dans les cas où une amende a été infligée, pour la période 2002-2003 – 2006-2007, est de 53 %. Or, il est plus difficile, lorsqu'un contrevenant est condamné à une amende, de prétendre que la SCF (15 % du montant de l'amende) lui causerait un préjudice injustifié, alors qu'une sanction pécuniaire lui est infligée sans que l'on se demande si elle entraînera un tel préjudice.

Nous espérons que les constatations de la recherche et les six leçons qui suivent permettront aux intervenants du système de justice pénale d'avoir des discussions constructives sur les façons de tirer les recettes escomptées de la suramende compensatoire fédérale.

4.1 Sensibiliser davantage tous les intervenants du système de justice pénale, en particulier les juges, les avocats de la défense et les agents de probation, à l'importance de la SCF pour le financement de programmes particuliers

Les personnes interrogées connaissaient bien, de manière générale, la SCF et les dispositions du Code criminel, mais elles savaient peu de choses sur l'utilisation des fonds tirés de la SCF. Les recherches menées au Nouveau-Brunswick et dans les Territoires du Nord-Ouest allaient dans le même sens. Cette constatation est très importante car on peut penser que le fait de mieux connaître le rôle des programmes et leur financement peut influer sur l'opinion que l'on peut avoir de l'utilité de la SCF en tant que conséquence significative.

Le fonds d'aide aux victimes demeure un concept abstrait si l'on ne comprend pas la valeur des services qui peuvent être offerts aux victimes d'actes criminels. Les données tirées des entrevues ont montré que quelques intervenants du système de justice pénale savent à quoi servent les recettes tirées de la SCF. Centraide a entrepris, au cours des dernières années, de démontrer ce qu'un don peut faire : un don de 5 $ peut permettre d'acheter cinq petits déjeuners pour un enfant qui, autrement, irait à l'école le ventre vide; un don de 50 $ peut permettre à une femme qui a fui un conjoint violent de rencontrer un thérapeute qui l'aidera à aller de l'avant; un don de 150 $ peut permettre d'envoyer un enfant pendant une semaine dans un camp où il participera à des activités fantastiques.

On pourrait employer la même méthode pour accroître la sensibilisation aux services offerts aux victimes et, aussi, faire ressortir (peut-être au moyen de cartes) les régions et le type de victimes qui reçoivent des services insuffisants ou qui ne reçoivent aucun service. Une telle initiative pourrait être particulièrement efficace si elle était appliquée par district judiciaire. Les outils pourraient être utilisés pour sensibiliser davantage les juges, les avocats de l'aide juridique et les avocats de la défense au moment de l'infliction de la SCF, et les agents de probation au moment où leurs clients purgent leur peine. En outre, démontrer les recettes qui pourraient être générées si les taux d'exemption étaient réduits de 10 ou de 25 %, ou d'une proportion encore plus grande, dans l'ensemble de la province, renseignerait tous les intervenants, en particulier si les services qui sont financés par ces recettes sont décrits.

Il serait utile également de mieux faire comprendre aux juges qu'une peine d'incarcération ou une autre décision ne signifie pas nécessairement que le contrevenant n'a pas la capacité de payer la SCF. Le taux d'exemption moyen pour la période 2002-2003 – 2006-2007 atteignait 93 % dans les cas où une peine d'incarcération a été infligée, 92 % lorsqu'une autre peine a été prononcée[35], 83 % dans les cas où le contrevenant a été condamné à une peine avec sursis et 77 % dans les cas où une période de probation a été imposée, alors que ce taux était de 53 % lorsqu'une amende a été infligée. Lorsqu'une amende n'est pas infligée, la suramende compensatoire fédérale est de 50 $ si l'infraction était punissable par procédure sommaire et de 100 $ si elle est punissable par mise en accusation. Ces sommes peuvent être payées par versements et sont suffisamment petites pour que la plupart des contrevenants gérant leur argent avec prudence puissent la payer.

Enfin, mieux faire connaître l'objet de la SCF aux juges, aux avocats de l'aide juridique et aux avocats de la défense, ainsi qu'aux agents de probation, pourrait aussi permettre d'accroître la responsabilité des contrevenants. Il ressort des données que l'objet des dispositions relatives à la SCF (accroître la responsabilité du contrevenant envers la victime) n'est pas atteint en Saskatchewan. Le taux d'exemption moyen dans le cas des infractions faisant une victime (c.-à-d. les infractions contre la personne) était l'un des plus élevés, à 79 %, alors que les infractions relatives à la conduite automobile, qui ne font généralement pas une victime facilement identifiable, avaient le taux d'exemption le plus bas, à environ 50 %.

4.2 Accroître la participation des professionnels de la justice pénale à l'étape de l'infliction et de l'exécution

Les données globales sur la perception de la SCF, les seules disponibles, ne permettent que de façon limitée de comprendre les efforts faits dans la province en matière de perception. Le taux de perception moyen pour la période 2002-2003 – 2006-2007 était de 82 %[36]. Ce taux est similaire à celui relevé dans les autres administrations qui ont étudié l'application de la suramende compensatoire fédérale. Ainsi, au Nouveau-Brunswick, alors que le taux d'exemption était de 66 % dans l'ensemble de la province, le taux de perception atteignait 85 % (Law et Sullivan 2008). Le taux de perception est donc plutôt élevé et on pourrait conclure que la suramende est appliquée dans les cas où il est fort probable qu'elle soit payée. La situation est semblable dans les Territoires du Nord-Ouest.

Lorsqu'ils ont été interrogés, plusieurs agents de probation ont indiqué qu'il leur serait utile d'être mieux informés au sujet de la SCF et des paiements requis de leurs clients. Les agents de probation ont la possibilité de donner des renseignements détaillés sur la situation financière d'un contrevenant au moment de la détermination de la peine, plus précisément dans le rapport présentenciel ou le rapport sur l'évaluation du dédommagement. Le fait qu'il est indiqué dans ces rapports que le contrevenant a la capacité de payer la SCF inciterait certainement les juges à refuser d'en exempter le contrevenant. On peut aussi penser que, s'ils disposaient de plus de renseignements sur la situation financière des contrevenants, les avocats de la défense seraient moins portés à demander une exemption et les juges, plus enclins à examiner ces renseignements avant d'accorder automatiquement une exemption. Une mention explicite comme celle-ci qui figurerait dans le rapport présentenciel ou dans le rapport sur l'évaluation du dédommagement aurait encore plus de force : [TRADUCTION] « Cette personne a/n'a pas les moyens financiers de payer la suramende compensatoire fédérale. »

C'est à l'avocat de la défense qu'il incombe de convaincre le tribunal que l'imposition de la SCF causerait un préjudice irréparable. Le fait que le tribunal dispose des renseignements additionnels contenus dans ces rapports ne peut que renforcer l'importance de la SCF.

De plus, les entrevues et les audiences de détermination de la peine n'ont pas révélé que les procureurs de la Couronne, qui connaissaient tous la SCF, contestent activement les demandes d'exemption au procès. Les procureurs de la Couronne pourraient contribuer à trouver une solution s'ils intervenaient davantage dans les cas appropriées (c.-à-d. lorsque le contrevenant a la capacité de payer, en particulier dans les cas où une amende est infligée). Les trois affaires dont il a été question dans la section 1.4 montrent la nécessité d'une plus grande sensibilisation. Deux de ces affaires sont survenues à Saskatoon, l'autre à Yorkton. Il sera important que les procureurs de la Couronne s'étant occupés de ces affaires partagent leur expérience réussie avec les autres procureurs de la Couronne de tous les districts judiciaires.

En ce qui concerne l'exécution de la SCF, comme un membre du personnel des tribunaux l'a dit : [TRADUCTION] « Nos classeurs débordent de suramendes compensatoires en souffrance. » Des données quantitatives indiquent que la perception des suramendes compensatoires provinciales impayées pose aussi problème. L'exécution de la SCF pourrait être plus facile si les agents de probation connaissaient mieux la mesure, comme nous l'avons suggéré précédemment. Cette leçon est directement liée à celle qui suit.

4.3 Examiner l'exécution des peines pécuniaires en général – adopter, à l'égard de la SCF, l'approche privilégiée relativement aux dédommagements et aux amendes

Les agents de probation ont indiqué lors des entrevues que la suramende compensatoire fédérale ne figurait pas au haut de leur liste de priorités en matière de sanctions pécuniaires. Il y a cependant eu récemment certains changements en Saskatchewan en ce qui concerne l'exécution des peines pécuniaires, qui feront en sorte que les mesures d'exécution employées et les conséquences du non-paiement seront uniformes à l'échelle de la province.

En janvier 2008, un service chargé de la perception des amendes (la FCB) a été créé au sein du ministère de la Justice et du Procureur général. En mai 2009, la loi provinciale intitulée Summary Offences Procedure Act, 1990 a été modifiée afin de conférer plus de pouvoirs à la FCB[37]. Ce service s'occupe non seulement des amendes, mais aussi des dédommagements et des suramendes compensatoires (provinciales et fédérales) impayés, et il emploie la même approche partout dans la province. Il utilise tous les outils à sa disposition, y compris la nouvelle entente conclue avec l'Agence du revenu du Canada. Bon nombre de personnes interrogées dans le cadre de la présente étude ne connaissaient pas le rôle de la FCB.

Bien qu'elles soient relativement nouvelles dans la province, on pense que la FCB et ses procédures auront des effets positifs. Par exemple, les sommes suivantes ont été perçues par le service auprès de l'Agence du revenu du Canada aux fins du fonds d'aide aux victimes de la Saskatchewan en 2008-2009 :

  1. suramende compensatoire provinciale – 21 338,04 $
  2. suramende compensatoire fédérale – 16 864,91 $

Les professionnels de la justice pénale ont été interrogés au sujet du non-paiement lors des entrevues. Ils ont fait remarquer que les mandats de dépôt pour défaut de paiement d'une peine pécuniaire ne sont plus automatiques en Saskatchewan. En outre, plusieurs répondants ont rappelé que le mode facultatif de paiement ne peut pas être utilisé relativement à la suramende. Étant donné que le coût des services d'une agence de recouvrement privée pourrait être plus grand que les avantages vu que la SCF est peu élevée, la FCB pourrait avoir un grand rôle à jouer en facilitant l'exécution civile des ordonnances de dédommagement.

L'exécution de la SCF serait plus facile dans les cas où une peine avec sursis ou une ordonnance de probation est prononcée si les agents de probation étaient mieux informés à son sujet. La FCB a commencé à jouer un rôle essentiel lorsqu'il y a défaut de paiement, en veillant à ce que le non-paiement de la SCF entraîne des conséquences significatives.

Il serait utile également de mieux informer les professionnels de la justice pénale au sujet de la FCB, de son rôle et de ses pouvoirs. Cette information pourrait ensuite être transmise aux contrevenants afin de les inciter à payer dans le délai imparti la suramende compensatoire qui leur a été infligée.

Enfin, il serait utile que les services d'aide aux victimes discutent avec la FCB afin de comprendre le processus de perception des amendes dans la province.

4.4 Améliorer le processus de suivi des données

Pour bien comprendre le processus de perception de la SCF, il faut que le système de gestion des données puisse générer des rapports sur le paiement de chaque SCF. Les rapports sommaires actuels indiquent seulement le montant imposé et le montant perçu chaque année. En conséquence, il sera difficile d'améliorer la perception, ce qui irritera les personnes ayant contribué à ces améliorations. Étant donné le rôle accru de la FCB, ces problèmes concernant les données pourraient bien être réglés au cours des prochains mois. Au bout du compte cependant, les personnes qui ont participé aux changements doivent être en mesure de voir les résultats positifs de ceux-ci ou, si leurs efforts sont vains, savoir pourquoi.

4.5 Appels dans les cas appropriés

Les données quantitatives montrent que l'infliction de la suramende n'est pas imposée d'office, malgré ce que visaient les modifications de 1999, mais qu'elle constitue plutôt l'exception à certains endroits. Cela peut s'expliquer encore une fois par le fait que le juge qui prononce la peine connaît très bien la situation économique du contrevenant. En fait, 46 % des contrevenants de la province en 2007-2008 (N=30 000) étaient sans emploi[38].

Il ressort dans une certaine mesure de l'écoute des audiences sur la détermination de la peine, des entrevues et de la jurisprudence que les juges qui déterminent la peine ne disposent pas toujours de toute l'information concernant la situation financière d'un contrevenant et qu'un contrevenant peut être exempté de la SCF pour d'autres raisons. Le chômage et la représentation par un avocat de l'aide juridique ne donne peut-être pas toujours une image complète de la situation. Le revenu disponible servant à acheter de l'alcool ou des cigarettes pourrait être utilisé pour payer la SCF. Comme nous l'avons mentionné dans les sections précédentes (4.1 et 4.2), une plus grande sensibilisation et une plus grande participation des juges et des autres intervenants de la justice pénale contribueraient certainement à faire en sorte que le tribunal dispose de toute l'information nécessaire sur la situation financière du contrevenant avant de l'exempter de la SCF.

Cette information serait assurément utile aux fins de la détermination de la peine, comme le tribunal de l'Ontario l'a indiqué en 2000 dans R. c. S.M. :

[TRADUCTION] […] la plupart des circonstances décrites par [l'avocat du contrevenant] sont courantes et se retrouvent, selon moi, dans au moins 50 si ce n'est 75 % des cas dont je suis saisi. Si je rends une ordonnance qui exempte le contrevenant de la suramende compensatoire à cause de ces circonstances, cela reviendrait essentiellement à dire que la suramende ne devrait pas être imposée plus souvent qu'autrement, et je suis certain que ce n'était pas là l'intention du législateur […] Je suis persuadé que le critère est censé être un peu plus rigoureux afin d'éviter les exemptions à peu près automatiques[39].

Cette décision porte à croire que le critère utilisé pour décider s'il y a lieu d'accorder une exemption devrait être plus rigoureux que le simple fait que le contrevenant est au chômage ou est représenté par un avocat de l'aide juridique; ce sont ces deux derniers critères qui ont été appliqués dans les trois quarts des audiences sur la détermination de la peine qui ont été écoutés dans le cadre de la présente étude.

La décision R. c. Yaremko[40] qui a été rendue en Saskatchewan est un excellent précédent sur lequel les procureurs de la Couronne et les juges peuvent s'appuyer pour comprendre le libellé contraignant des dispositions sur la suramende compensatoire fédérale. Cette décision a été prononcée en juillet 2008 et, comme la collecte des données était alors en cours, nous n'avons pas été en mesure de voir si elle avait eu une incidence directe sur les taux d'exemption. La décision a été rendue à Yorkton, une ville qui se trouvait déjà au deuxième rang des taux d'exemption les plus bas (52 %) de la province. Elle pourrait avoir des conséquences considérables dans d'autres villes où les taux d'exemption sont particulièrement élevés, par exemple à La Ronge (87 %) et à Meadow Lake et Saskatoon (82 % à ces deux endroits).

Il serait extrêmement utile pour les procureurs de la Couronne de connaître la jurisprudence portant sur la suramende compensatoire fédérale, en particulier la décision Yaremko rendue récemment en Saskatchewan. Ils seraient ainsi en mesure de cerner les cas qu'il convient de porter en appel. La valeur de précédent de ces cas ne saurait être sous-estimée. Les affaires où le tribunal inflige la suramende compensatoire et, en particulier, celles où il motive sa décision envoient un puissant message à tous les intervenants du système de justice pénale. Ce changement exigera temps et ressources, mais il ne fait aucun doute qu'il sera avantageux pour les victimes et qu'il apportera des sommes additionnelles au fonds d'aide aux victimes.

4.6 Examiner l'efficacité du programme de l'ARC

Le Programme de compensation de dette par remboursement de l'ARC a été mis en œuvre en avril 2008 seulement. À l'époque où les données étaient recueillies aux fins de la présente étude, seules des données préliminaires sur le fonctionnement du programme étaient disponibles. Comme nous l'avons indiqué au point 4.3, les sommes suivantes ont été perçues par la FCB auprès de l'Agence du revenu du Canada aux fins du fonds d'aide aux victimes de la Saskatchewan en 2008-2009 :

  1. suramende compensatoire provinciale – 21 338,04 $
  2. suramende compensatoire fédérale – 16 864,91 $

Ces montants sont peut-être élevés, mais il faut rappeler qu'il s'agissait de la première année d'existence du Programme et qu'il y avait un arriéré. Le Programme fait ressortir clairement l'importance de la suramende compensatoire fédérale et le fait que le non-paiement entraîne des conséquences. Il sera important d'observer ce programme afin de comprendre son efficacité. Il pourrait certainement s'agir d'une pratique exemplaire que les autres administrations pourraient adopter.

4.7 Conclusion

La présente étude de la suramende compensatoire fédérale en Saskatchewan a révélé, à l'instar des études précédentes (Law et Sullivan 2008; Ha 2009), que les taux d'exemption sont élevés, en moyenne, dans la province et qu'ils varient considérablement d'un endroit à l'autre. En outre, ces taux sont plus élevés lorsque le contrevenant est condamné à une peine d'emprisonnement que lorsqu'une amende est infligée. Le montant de la SCF étant généralement relativement bas, les intervenants ont souligné que le coût d'exécution de la SCF dépasserait la valeur de celle-ci. Il ressort clairement des données que les taux d'exemption élevés de la SCF sont la principale raison pour laquelle les recettes qui devaient être générées par celle-ci à la suite des modifications de 1999 ne se sont pas concrétisées.

La présente étude porte à croire qu'il y a lieu de continuer à déployer des efforts pour réduire les taux d'exemption, en particulier en obligeant les contrevenants à prouver leur incapacité financière – ce qui n'est pas vraiment le cas à l'heure actuelle –, en exigeant que des renseignements financiers complets soient présentés au tribunal dans les rapports présentenciels ou les rapports sur l'évaluation du dédommagement rédigés par les agents de probation et en interjetant appel des décisions de première instance au besoin. Les juges, les procureurs de la Couronne, les avocats de la défense et les agents de probation ont tous un rôle de premier plan à jouer.

Comme nous l'avons mentionné précédemment, la présente étude indique qu'il faut mieux faire connaître la suramende compensatoire et que les campagnes de sensibilisation seront probablement plus efficaces si elles sont ciblées et mettent l'accent sur l'importance des services d'aide aux victimes. Les agents de probation pourraient utiliser cette information pour expliquer aux contrevenants la raison d'être de la SCF et l'utilisation qui est faite des sommes perçues. De plus, la collaboration avec l'Agence du revenu du Canada devrait être observée car il pourrait s'agir d'une pratique exemplaire en matière de perception.

Le Centre de la politique concernant les victimes du ministère de la Justice du Canada continuera à jouer un rôle en matière de sensibilisation, notamment en diffusant les résultats des recherches et en favorisant des discussions constructives sur les enjeux par l'entremise notamment des groupes de travail fédéraux-provinciaux-territoriaux, de l'Association du Barreau canadien et de l'Association canadienne des juges de cours provinciales. De même, le Centre devra continuer à travailler de concert avec les organismes de formation comme l'Institut national de la magistrature pour que soit reconnue la nécessité de sensibiliser davantage les juges à la SCF.

Il sera important de poursuivre les discussions sur la suramende compensatoire fédérale avec le plus d'intervenants possible – en tout premier lieu avec les juges, mais aussi avec les avocats de la défense, les procureurs de la Couronne, les agents de probation et le personnel des tribunaux. De plus, les questions qui surgissent devraient être réglées avec les autres administrations afin de tirer profit des pratiques exemplaires en matière d'imposition et de perception. La question de savoir ce qu'est un « préjudice injustifié », la philosophie qui sous-tend la suramende compensatoire fédérale au regard de la responsabilité des contrevenants envers les victimes, l'utilisation des recettes générées et les conséquences de la perte de revenus sur la capacité de fournir des services indispensables aux victimes doivent faire l'objet de discussions. Des discussions constructives permettront au bout du compte de trouver des solutions durables aux taux d'exemption élevés.

[34] Les villes suivantes avaient aussi un faible taux d'exemption : Yorkton, avec 52 % et un taux de chômage de 5,7 % en 2006, et Swift Current, avec 59 % et un taux de chômage de 4,6 % pour la même année. Par contre, le taux d'exemption était élevé – 82 % – à Meadow Lake et à Saskatoon, où le taux de chômahe atteignait 7,1 % et 5,5 % respectivement en 2006.

[35] Les « autres » décisions incluent le dédommagement, l'absolution conditionnelle ou inconditionnelle, le sursis de peine, le paiment des frais juridiques et la suspension du permis de conduire.

[36] Il y a lieu de mentionner que les sommes perçues ont généré un surplus en 2003-2004. Lorsque cet exercice est exclu du calcul, le taux de perception moyen chute à 69 %.

[37] Décret 537/2009 - The Summary Offences Procedure Amendment Regulation, 2009 (No. 2).

[38] Corrections Management Information System, 2007/08

[39] Supra, note 11.

[40] Supra, note 13.