II Sommaire de l’étude canadienne menée dans les années 1990

• Page précédente
• Table des matières
• Page suivante

En 1990, les sous-ministres fédéral, provinciaux et territoriaux de la justice ont confié au Comité fédéral-provincial-territorial (FPT) sur le droit de la famille (CDF) le mandat d’examiner les pensions alimentaires pour enfants au Canada. Ce mandat a notamment permis de mener une étude pour le compte du ministère de la Justice Canada.

Cette étude s’est penchée sur les questions fondamentales qui sous-tendent l’élaboration des lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants. Les résultats sont résumés dans divers rapports de recherche17. À l’aide du cadre décrit au chapitre I, la présente section résume la recherche effectuée pour élaborer les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants.

A. Fondement du cadre juridique

Le mandat confié en 1990 au CDF afin d’étudier la question des pensions alimentaires pour enfants lors de la dissolution de la famille découle d’un certain nombre de facteurs. Ces facteurs ont été décrits dans un document de travail public du CDF publié en juin 1991. Dans ce document, on peut y lire que « [traduction] L’actuel système canadien permettant de déterminer les pensions alimentaires pour enfants, lequel repose en grande partie sur le pouvoir discrétionnaire des tribunaux, fait l’objet de graves critiques de la part des commentateurs et des organisations, et la révision de ce système est fortement recommandée. »18 

Le principal problème lié au système de fixation des pensions alimentaires pour enfants à l’époque était « [traduction] l’incohérence des ordonnances alimentaires pour enfants, l’insuffisance de ces ordonnances, et l’iniquité du système. Â»19 L’une des causes profondes de ce problème était l’absence d’une méthode uniforme utilisée par les parents et le système juridique pour déterminer les montants des pensions alimentaires pour enfants20.

La méthode utilisée avant l’adoption des Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants (lignes directrices fédérales) était tirée d’une affaire judiciaire de 1971 : Paras c. Paras21. Elle consistait à calculer la proportion du revenu du parent payeur (habituellement brut) par rapport aux revenus combinés des deux parents, puis à appliquer cette proportion au montant des dépenses consacrées aux enfants (convenu par les parents ou décidé par le tribunal). L’application de cette méthode au cas par cas donnait le montant de la pension alimentaire pour enfants.

Les rapports de recherche du CDF ont relevé plusieurs défauts de cette méthode pour déterminer les montants des pensions alimentaires pour enfants. Les voici :

• Les montants de pensions alimentaires pour enfants calculés en fonction de l’arrêt Paras c. Paras n’étaient pas uniformes dans des situations familiales semblables. Les décisions d’un même juge pouvaient être cohérentes au fil des ans, mais les montants des pensions alimentaires pour enfants variaient considérablement au sein d’une même administration et encore plus d’une administration à l’autre.
• La méthode utilisée par les parents pour estimer les dépenses consacrées aux enfants variait considérablement d’un parent à l’autre et d’un cas à l’autre dans des situations semblables. De plus, c’était au parent receveur qu’incombait en grande partie la responsabilité de déterminer et de valider les dépenses, ce qui a souvent donné lieu à des discussions conflictuelles et difficiles entre les parents. On note « [traduction] … une préoccupation de plus en plus grande à l’égard du fait que les juges, les avocats et les parties elles-mêmes sous-estiment de beaucoup le coût des enfants. »22 Cet exercice débouchait souvent sur une proposition de dépenses très variée.
• La répartition des dépenses entre les parents était également problématique. Selon la méthode tirée de l’affaire Paras c. Paras, les coûts étaient répartis en proportion des revenus des parents. Le CDF en a donc conclu que la méthode suggérée dans Paras c. Paras pour déterminer les montants des pensions alimentaires ne répondait pas aux besoins des enfants. Bref, le système produisait des montants inadéquats, ce qui donnait lieu à des incohérences entre dossiers similaires et à des iniquités systémiques23.

Au début des années 1990, le CDF a mené des consultations publiques24 et collaboré avec le ministère de la Justice Canada dans le cadre de recherches visant à examiner des solutions de rechange au système de pensions alimentaires pour enfants en place. En même temps, plusieurs autres pays et États américains se penchaient également sur la question des pensions alimentaires pour enfants25 ou étaient à mettre en Å“uvre un nouveau modèle de fixation de ces pensions alimentaires. Le CDF a tenu compte de ces approches proposées fondées sur un type de formule (p. ex., partage des revenus ou pourcentage du revenu et leurs variantes) dans ses propres recherches. Ses travaux ont abouti à un rapport présenté aux ministres de la Justice26.

B. Résumé de la recherche ayant mené à l’élaboration de la formule figurant dans les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants

Plusieurs auteurs ont souligné la complexité que sous-tend l’élaboration de toute formule de calcul des pensions alimentaires pour enfants27. Cette complexité découle du nombre de questions conceptuelles qui doivent être abordées et tranchées pour ce faire.  La présente section résume les recherches ayant mené à la formule figurant dans les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants.

Comme mentionné précédemment, une formule comprend généralement deux éléments :

• une méthode pour parvenir à une estimation raisonnable du montant des dépenses consacrées aux enfants que doivent se partager les deux parents;
• une méthode pour répartir ce montant entre les deux parents.

1. Méthode pour parvenir à une estimation raisonnable du montant des dépenses consacrées aux enfants que doivent se partager les deux parents

L’une des premières questions examinées était de savoir comment déterminer les dépenses réelles consacrées aux enfants au Canada. On a rapidement constaté que, malgré l’abondante documentation économique dans ce domaine, aucune méthode d’estimation de ces dépenses ne faisait consensus28. Le ministère de la Justice Canada a donc retenu les services de trois éminents économistes (Martin Browning, Shelley Phipps et Joanne Fedyk)29 pour obtenir leur avis d’expert sur la meilleure méthode d’estimation des dépenses consacrées aux enfants. Les méthodes proposées devaient permettre de répondre à deux questions. La première était la suivante : « Combien les parents dépensent-ils réellement pour leurs enfants? Â» Pour y répondre, il fallait trouver des sources de données qui rendaient compte des dépenses réelles consacrées aux enfants. La seconde question était la suivante : « De quel revenu supplémentaire une famille avec enfants a-t-elle besoin pour avoir le même niveau de vie qu’une famille sans enfant? Â» Pour y répondre, il fallait trouver des sources de données qui rendaient compte des habitudes de dépenses des familles. Ensemble, les réponses à ces deux questions ont permis l’élaboration de quatre modèles économiques30.

Tous ces modèles reposaient sur des hypothèses différentes et nécessitaient l’accès à des sources de données différentes, ce qui a donné une grande variété d’estimations des dépenses consacrées aux enfants. Néanmoins, certaines tendances communes se sont dégagées31 :

• Le revenu familial détermine le niveau des dépenses consacrées aux enfants – plus le revenu familial est élevé, plus la famille dépense pour ses enfants, mais pas nécessairement de façon proportionnelle au revenu.
• Les dépenses augmentent avec le nombre d’enfants – plus les familles ont d’enfants, plus le revenu total qu’elles consacrent à leurs enfants est élevé, même si des économies d’échelle peuvent être faites en ayant une famille nombreuse. Les enfants qui suivent le premier-né ne coûtent pas aussi cher que ce dernier.
• Si l’on tient compte des variations du revenu familial ou du nombre d’enfants, il n’y a pas de différences régionales dans les dépenses consacrées aux enfants. Les familles ont tendance à dépenser la même chose, peu importe où elles vivent.

La vaste consultation menée auprès de divers économistes a permis de dégager un consensus : aucune méthode ne permet d’estimer avec exactitude les dépenses consacrées aux enfants32. De plus, quel que soit le modèle économique utilisé, les données nationales sur les dépenses recueillies par Statistique Canada (Enquête sur les dépenses des familles) étaient la meilleure source33 disponible pour obtenir des estimations fiables des dépenses consacrées aux enfants au Canada. Ces données sur les dépenses ont ensuite servi à l’élaboration des modèles économiques susmentionnés qui ont été soumis à l’examen du CDF.

Au cours de son étude, le ministère de la Justice Canada a également examiné les facteurs dont d’autres administrations tenaient compte dans l’élaboration de leur modèle de fixation des pensions alimentaires pour enfants. Il s’agit notamment :

• de la façon dont les montants des pensions alimentaires pour enfants sont traités par le régime fiscal (p. ex., s’il est compté comme un revenu et imposé, si le parent payeur peut le déduire de son revenu et si le parent receveur doit l’inclure dans son revenu);
• de l’incidence d’un minimum vital ou d’un « seuil Â» en dessous duquel le parent payeur ne serait pas financièrement responsable du paiement de la pension alimentaire pour enfants;
• des diverses méthodes pour déterminer le revenu aux fins du calcul de la pension alimentaire pour enfants, par exemple les types de revenus (p. ex., pension, travail autonome, revenu en capital) à inclure et l’utilisation du revenu net ou brut dans le calcul.

En plus des facteurs susmentionnés, le CDF a également demandé des recherches sur les questions qui suivent.

a) Incidence sur le niveau de vie

L’étude sur l’incidence du paiement ou de la réception d’une pension alimentaire pour enfants sur le niveau de vie de chaque ménage à la suite d’un divorce ou d’une séparation était particulièrement intéressante. Elle comprenait l’analyse de diverses approches visant à ajuster le modèle pour tenir compte, par exemple, des familles à faible revenu et du seuil en dessous duquel un parent payeur n’aurait pas à payer de pension alimentaire pour enfants.

b) Répercussions fiscales

Le CDF a également reconnu l’incidence du traitement fiscal canadien applicable aux montants de pensions alimentaires pour enfants puisqu’elles étaient imposées à titre de revenu pour le parent receveur et traitées comme une déduction pour le parent payeur.  Les effets de ce traitement fiscal des pensions alimentaires pour enfants sur le niveau de vie des deux ménages ont fait l’objet d’une analyse approfondie. Il convient de noter que la Loi de l’impôt sur le revenu34 a été modifiée de sorte que la pension alimentaire pour enfants n’est plus considérée comme un revenu (pour le parent receveur), ni comme une déduction imposable (pour le parent payeur)35.

c) Méthode choisie pour déterminer le montant à partager entre les parents36

À la suite de vastes consultations37, le CDF a recommandé, vu « [traduction] le soutien limité aux méthodes proposées pour déterminer les dépenses consacrées aux enfants »38, qu’on retienne une méthode appelée « l’échelle d’équivalence 40/30 Â» identifiée par Statistique Canada. Veuillez consulter le document du ministère de la Justice intitulé Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants – Formule relative à la table des paiements : rapport technique (1997)39 pour une description du fonctionnement de l’échelle.

2. Méthode pour répartir le montant entre les deux parents

La seconde question à examiner au moment d’élaborer les lignes directrices fédérales consistait à établir la façon de répartir le montant entre les deux parents. Le CDF a examiné la recherche et a mené des consultations sur les méthodes de répartition fondées sur l’un ou plusieurs des cinq principes suivants :

• la contribution du parent payeur aux dépenses est maintenue au même niveau qu’avant la séparation ou le divorce;
• le niveau de vie relatif des deux ménages en proportion de leur revenu est assuré à la suite d’une séparation ou d’un divorce;
• le niveau de vie de chaque ménage après la séparation est égalisé;
• le niveau de vie dont jouissait l’enfant avant le divorce ou la séparation est maintenu;
• le pourcentage du revenu du parent payeur à attribuer à la pension alimentaire pour enfants doit être fondé sur la capacité de ce dernier de payer ce montant.

Comme il l’a indiqué dans son rapport aux sous-ministres40, le CDF a examiné sept méthodes pour répartir le montant entre les parents. Toutes étaient fondées sur certains des cinq principes susmentionnés. Le principe recommandé, qui sous-tend la méthode de répartition utilisée dans les lignes directrices fédérales, était d’essayer d’assurer à l’enfant le même niveau de vie qu’il avait avant la séparation ou le divorce, dans toute la mesure du possible.

a) Élaboration des formules et comparaison avec les données judiciaires réelles

Après examen des divers modèles économiques permettant de déterminer le montant à payer par les deux parents, ainsi que des diverses façons de répartir ce montant entre les deux parents, diverses formules ont été élaborées à partir de ces deux éléments. On a ainsi conçu sept formules41. L’une d’entre elles était la formule du Pourcentage fixe révisé. Cette formule présente les principales caractéristiques d’une formule à pourcentage uniforme, où seul le revenu du parent n’ayant pas la garde sert à calculer le montant de la pension alimentaire pour enfants, lequel est déterminé en fonction d’un pourcentage fixe de ce revenu42.

Pour faciliter l’évaluation des sept formules, le ministère de la Justice Canada a recueilli des données sur les montants de pensions alimentaires pour enfants contenus dans les ordonnances alimentaires pour enfants rendues par les tribunaux de la famille dans quinze districts judiciaires de quelques provinces et territoires du Canada43.

b) Élaboration des Tables fédérales de pensions alimentaires pour enfants

Après avoir évalué les résultats à l’aide des formules et tenu compte des objectifs généraux qui, à son avis, devaient orienter l’élaboration des lignes directrices fédérales, le CDF a recommandé que les sous-ministres de la Justice examinent la formule du Pourcentage fixe révisé44.

La formule canadienne de calcul des pensions alimentaires pour enfants et les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants sont entrées en vigueur le 1er mai 1997.

C. Règles utilisées pour calculer le montant final de la pension alimentaire pour enfants

En plus des Tables fédérales de pensions alimentaires pour enfants, les lignes directrices fédérales comprennent également des règles pour déterminer le montant final des pensions alimentaires pour enfants. Ces règles sont les suivantes.

1. Détermination du revenu

Pour déterminer le montant approprié de la pension alimentaire pour enfants, il est essentiel d’évaluer avec précision les « ressources des parents Â», c’est-à-dire les revenus des parents qui serviront à répartir les dépenses consacrées à l’enfant. Comme nous l’avons déjà mentionné, l’établissement des ressources parentales posait beaucoup de difficultés aux parents avant l’adoption des Lignes directrices fédérales45.

La définition retenue pour le terme « revenu Â» est exhaustive et se trouve dans les Lignes directrices fédérales46.

2. Incidence des arrangements parentaux et liés à la garde partagée sur le montant de la pension alimentaire pour enfants

Dans la plupart des cas de divorce survenus dans les années 1980 et 1990, l’enfant vivait la majorité du temps avec un seul parent, qui en avait la garde exclusive47. Les statistiques de cette époque montrent que le parent qui avait la garde exclusive des enfants était soit la mère (79,3 %), soit le père (6,6 %)48. L’incidence des questions de garde exclusive des enfants et du temps que les enfants passent avec l’un ou l’autre parent sur le calcul de la pension alimentaire pour enfants est expliquée dans deux rapports du CDF, soit Pensions alimentaires pour enfants : document de travail public49 et Rapport et recommandations sur les pensions alimentaires pour enfants50.

En plus des consultations avec les parents et les professionnels du droit de la famille sur la façon dont les lignes directrices sur les pensions alimentaires pour enfants devraient tenir compte du temps que chaque parent passe avec l’enfant, l’approche adoptée par les autres administrations a également été examinée51. De nombreuses administrations52 permettaient une réduction du montant de la pension alimentaire pour enfants afin d’indemniser les parents pour le temps qu’ils passaient avec leurs enfants53. Dans ces administrations, les lignes directrices autorisaient des écarts par rapport au montant de la formule en cas de visites prolongées (habituellement plus de 20 % à 30 % du temps passé avec les enfants). Dans d’autres administrations, toutes les dépenses consacrées aux enfants étaient augmentées de 50 % pour tenir compte des dépenses « supplémentaires Â» engagées par le ménage du parent n’ayant pas la garde. Ces dépenses accrues étaient ensuite réparties entre les parents en fonction de la proportion du temps passé avec les enfants54.

En vertu des Lignes directrices fédérales, lorsque la garde partagée et le temps passé avec l’enfant représentent au moins 40 % du temps, les tribunaux ont le pouvoir discrétionnaire de déterminer le montant de la pension alimentaire pour enfants en fonction des tables de pensions alimentaires pour enfants, des coûts plus élevés de  tels arrangements, ainsi que des ressources, des besoins et de la situation de chaque époux et de tout enfant pour lequel la pension alimentaire est demandée55.

3. Incidence des dépenses spéciales ou extraordinaires56

Les dépenses spéciales ou extraordinaires sont définies comme des dépenses consacrées aux enfants qui ne s’appliquent probablement pas à tous les enfants de parents vivant une séparation ou un divorce, et qui ne sont donc pas incluses dans les montants des tables. Les lignes directrices fédérales définissent les « dépenses spéciales ou extraordinaires Â» comme des dépenses qui sont :

• nécessaires par rapport à l’intérêt de l’enfant;
• raisonnables par rapport aux ressources des parents et de l’enfant et aux habitudes de dépenses de la famille avant la séparation.

Les dépenses spéciales ou extraordinaires sont les suivantes :

1. les frais de garde de l’enfant engagés pour permettre au parent en ayant la garde d’occuper un emploi, de poursuivre des études ou de recevoir de la formation en vue d’un emploi, ou engagés en raison d’une maladie ou d’une invalidité du parent;
2. la portion des primes d’assurance médicale et dentaire attribuable à l’enfant;
3. les frais relatifs aux soins de santé dépassant d’au moins 100 $ par année la somme remboursée par la compagnie d’assurance, notamment les traitements orthodontiques, les consultations professionnelles d’un psychologue, d’un travailleur social, d’un psychiatre ou de toute autre personne, la physiothérapie, l’ergothérapie, l’orthophonie, ainsi que les médicaments délivrés sur ordonnance, les prothèses auditives, les lunettes et les lentilles cornéennes;
4. les frais extraordinaires relatifs aux études primaires ou secondaires ou à tout autre programme éducatif qui répond aux besoins particuliers de l’enfant;
5. les frais relatifs aux études postsecondaires;
6. les frais extraordinaires relatifs aux activités parascolaires.

4. Concept de difficultés excessives57

Les lignes directrices fédérales reconnaissent que, dans certaines situations, le montant de la pension alimentaire pour enfants peut, en présence d’autres facteurs, causer des difficultés excessives pour l’un ou l’autre des parents ou pour l’enfant. Les tribunaux peuvent déterminer s’il y a lieu de modifier le montant de la pension alimentaire pour enfants lorsqu’une personne invoque des difficultés excessives. Les deux parents, ou l’un ou l’autre d’entre eux, peuvent saisir le tribunal compétent d’une demande fondée sur l’existence de difficultés excessives en vue de faire modifier le montant de la pension alimentaire pour enfants.

5. Autres facteurs pouvant entraîner une modification du montant des tables

Le CDF a également tenu compte d’un certain nombre de facteurs qui pourraient justifier la modification d’une ordonnance existante.  Ces facteurs sont abordés en détail dans le document intitulé Rapport et recommandations sur les pensions alimentaires pour enfants58.

• Page précédente
• Table des matières
• Page suivante