Cadre de recouvrement des coûts
Juillet 2010

4. Observations – modèle de prévision des coûts


4. OBSERVATIONS – MODÈLE DE PRÉVISION DES COÛTS

4.1 Modèle unique de facturation

Le modèle de prévision des coûts des services juridiques s’appuie sur une méthodologie solide et raisonnable conforme aux exigences du CT.

Le modèle de prévision des coûts utilisé pour la facturation des services juridiques doit fournir une représentation pertinente, complète et juste des coûts engagés par le Ministère pour la prestation de ces services, conformément à la Politique sur les services communs du CT. Les tarifs doivent être appliqués de façon cohérente dans l’ensemble du gouvernement et doivent être utilisés pour tous les types de services juridiques fournis aux ministères clients (c.-à-d. : consultatifs, contentieux et rédaction législative/réglementaire).

Les services juridiques offerts par le ministère de la Justice sont considérés comme des services communs obligatoires selon la Politique sur les services communs du CT. À titre de principe directeur, les services obligatoires sont principalement financés par l’entremise d’un crédit parlementaire, et les services facultatifs, par le recouvrement complet des coûts conformément à une autorisation de crédit net. Pour les services obligatoires qui ne sont pas financés par un crédit parlementaire, le tarif établi doit permettre de recouvrer, sans toutefois dépasser, la totalité des coûts liés à la prestation d’un service en particulier.

Nous avons examiné le modèle de prévision des coûts (y compris les tarifs) des services juridiques pour nous assurer qu’ils sont appropriés et conformes aux politiques applicables du CT, pour évaluer leur caractère complet et vérifier s’ils représentent équitablement les coûts engagés par le ministère de la Justice. Nous avons examiné cinq catégories différentes :

Nous avons examiné le cadre de tarification, qui décrit les étapes utilisées pour créer le modèle de prévision des coûts et qui a été élaboré par la Section coûts et imputation. Nous avons examiné le document sur les procédures de tarification, qui prévoit les étapes pour télécharger l’information financière à partir du Système intégré des finances et du matériel (SIFM) et l’information sur la dotation à partir du SMS. Nous avons également pris connaissance d’un rapport préparé par des consultants externes. Ce rapport arrivait à la conclusion que le modèle de prévision des coûts s’appuie sur une méthodologie de tarification efficace et reflète tous les coûts appropriés, que les coûts par ETP de services juridiques calculés par le modèle de prévision des coûts constituent une estimation raisonnable des coûts réels et que les ressources administratives générales, en tant que pourcentage des ETP étaient, quant à elles, peu élevées par rapport aux ministères de taille comparable. Nous avons constaté que le modèle de prévision des coûts pour les services juridiques est approprié.

4.2 Simplification des procédures internes de traitement des factures

Le traitement des factures liées aux opérations de recouvrement des coûts auprès des ministères clients doit être simplifié.

Il conviendrait de simplifier le traitement des factures pour le recouvrement des coûts et d’en accroître l’efficacité. Pour ce faire, il faudrait un processus de facturation fondé sur les exigences financières et administratives de la Direction générales des finances du ministère de la Justice, du ministère client et en accord avec la Directive sur les demandes de paiement et le contrôle des chèques du CT et avec l’Avis d’information 2006-002 Annexe 6 du receveur général. Dans le cadre du processus de facturation pour le recouvrement des coûts, la Direction générale des finances ne devrait pas avoir à effectuer le travail lié à la facturation pour répondre aux exigences particulières des méthodes comptables des différents ministères clients.

Nous avons constaté que le personnel du ministère de la Justice dans les bureaux régionaux et les SJM consacre beaucoup de temps et d’efforts à tenter de déterminer quel est le secteur d’un ministère client qui a utilisé des services juridiques et qui doit payer. Ces employés ont également du mal à obtenir les approbations des ministères clients relatives aux opérations avant d’acheminer la facture à la section du recouvrement des coûts de la Direction générale des finances à des fins de recouvrement par l’entremise du RI. Cette situation se produit tant pour le recouvrement des coûts des services juridiques que pour le recouvrement des débours. Selon le processus de facturation pour le recouvrement des coûts réels, le ministère de la Justice effectue la plus grande partie du travail comptable qui devrait être effectuée par le ministère client lui-même.

La mise en œuvre de nouvelles ententes de services juridiques normalisées au début de l’exercice financier 2009-2010 représente un pas dans la bonne direction pour améliorer et normaliser la gestion des arrangements interministériels, notamment le processus de facturation. Les nouvelles ententes mettent l’accent sur les étapes nécessaires pour se conformer au RI du gouvernement fédéral et sur le besoin de restreindre le nombre de codes SIF pour limiter le nombre de factures clients préparées par le ministère de la Justice. On s’attend à ce que les ministères clients fournissent au ministère de la Justice un seul ensemble de codes financiers (SIF) ou, à tout le moins, un ensemble par unité organisationnelle dirigée par un sous-ministre adjoint ou l’équivalent. La diminution des codes SIF vise à réduire le fardeau administratif du MJ lorsque des paiements lui sont versés. Nous avons constaté qu’en 2008-2009, le ministère de la Justice a facturé à 475 différents centres de coûts des 154 ministères clients qu’il sert. À Santé Canada uniquement, nous avons relevé 78 unités dans cinq directions où les factures sont envoyées à des fins d’approbation.

Face à ce problème, les SJM de Santé Canada ont adopté une approche unique. Lorsque la nouvelle entente de services juridiques sera mise en œuvre en avril 2009, ils n’utiliseront qu’un seul code financier pour Santé Canada et ce code unique sera utilisé pour tous paiements versés au MJ pour les services juridiques fournis. Afin de s’assurer que la facture est envoyée à l’unité appropriée de Santé Canada, les SJM attribueront le code de centre de coûts client d’iCase à chacun des dossiers juridiques actifs de Santé Canada. Grâce à ce code, les SJM peuvent identifier rapidement l’unité organisationnelle au sein de Santé Canada qui doit approuver les coûts à recouvrer. Cette approche facilite l’examen routinier de l’état des dossiers. Pendant la mise en œuvre par les SJM du centre de coûts client d’iCase, un examen des dossiers a été effectué et 4 521 des 10 751 dossiers ont été fermés. Des 6 230 dossiers restants, 3 772 ont été jugés « actifs » (c.-à-d. qu’il y a eu du temps consigné à ces dossiers au cours de l’exercice financier). Quand des dossiers deviennent actifs ou que de nouveaux dossiers sont ouverts, le code approprié du centre de coûts client d’iCase leur est assigné.

À notre avis, un processus de facturation simplifié permettant un traitement rapide des opérations liées aux coûts recouvrables par ministère client est nécessaire. Il faudra une approche collaborative de la part du MJ et des ministères clients pour examiner les différentes possibilités en vue de simplifier les processus de facturation.

Recommandation et réponse de la direction

10. Il est recommandé que le DPF, en collaboration avec le SMA, Secteur de la gestion, évalue les possibilités de simplifier la facturation ayant trait aux opérations de recouvrement des coûts dans les ministères clients.

D’accord. Voir la réponse à la recommandation 4. La simplification des factures liées au recouvrement des coûts sera l’un des résultats attendus du projet de réingénierie des processus d’affaires.

4.3 Débours

Un examen des tarifs facturés pour certains débours et une analyse des différentes options pour le recouvrement des débours sont nécessaires.

Le recouvrement des débours juridiques auprès des ministères clients doit être géré de façon équitable, efficiente et efficace pour minimiser le risque de perte et faire en sorte que les clients paient les débours engagés de bonne foi dans les dossiers du contentieux dont ils sont redevables.

Les débours sont généralement des coûts non liés aux ETP, payés par le Ministère dans le cadre d’une initiative ou d’un dossier particulier. Ces coûts comprennent les frais judiciaires, les indemnités versées aux témoins, ainsi que les frais de transcription, d’interprétation, de photocopie, d’impression, de déplacement et de recherche en ligne. Ces débours sont généralement engagés pour des dossiers du contentieux. Ils n’ont pas de grande incidence sur les SJM qui gèrent peu de dossiers de contentieux et parce que les ministères clients fournissent généralement le bureau, l’équipement et les fournitures.

Les débours représentent actuellement six pour cent du total des recouvrements au ministère de la Justice. En 2008-2009, les débours ont totalisé 6 336 048 $ en date du 8 décembre 2008, desquels 2,1 millions $ n’avaient pas encore été recouvrés.

Le recouvrement des débours représente un problème pour le ministère de la Justice, tant à l’administration centrale que dans les bureaux régionaux. Les bureaux régionaux paient les débours pour le compte des ministères clients et les consignent dans le Fonds 29 en utilisant un code SIF particulier du système financier du Ministère (SIFM). Les codes SIF sont des comptes SIFM fournis par les clients pour les règlements interministériels (RI). La Section du recouvrement des coûts de la Direction générale des finances effectue le recouvrement réel par l’entremise du SIFM, qui produit un rapport sur le recouvrement des coûts.

Des retards surviennent dans le processus de recouvrement pour deux raisons. Premièrement, il y a des erreurs dans la saisie des données et des problèmes de codage au sein du ministère de la Justice lui-même et les dossiers du contentieux auquel les débours s’appliquent ne sont pas toujours bien identifiés. Deuxièmement, les clients éprouvent des difficultés à comprendre les factures, en raison de la complexité et du volume des opérations, et ils ont souvent besoin de renseignements supplémentaires avant de fournir un code SIF au Ministère.

La Section du recouvrement des coûts compte actuellement 1,5 ETP pour recouvrer les débours. On nous a dit que l’on prévoyait ajouter un ETP supplémentaire. En raison des erreurs de codage liées aux frais de débours, telles que des renseignements insuffisants ou inexacts pour la facturation, la Section renvoie souvent la facture à des fins de correction, parfois des mois après le fait. Dans l’intervalle, la même erreur peut être répétée de nombreuses fois avant d’être corrigée. Les rejets de fin d’exercice arrivent souvent trop tard pour être traités à nouveau. Ainsi, le portefeuille ou le bureau régional doit imputer les frais à son propre budget. La région de la C.-B. et celle des Prairies estiment que chacune perd environ 100 000 $ pour cette raison. Le chef par intérim de la Section du recouvrement des coûts estime que le Ministère perd environ 500 000 $ chaque année en raison des débours non recouvrés auprès des ministères clients. Il indique que la gestion des débours représente toujours un défi de taille.

En raison du volume des opérations, de la nature du travail et du besoin continu de traiter avec les clients, il est difficile pour la Section du recouvrement des coûts de garder son personnel. Le roulement de personnel est important et nous avons constaté qu’au cours des deux dernières années, la Section a vu trois personnes se succéder au poste d’agent de recouvrement des coûts. Le grand nombre d’heures consacrées et les coûts engagés au ministère de la Justice et dans les ministères clients pour régler ces comptes et le processus de facturation ont des répercussions sur l’harmonie des relations du Ministère avec ses clients.

Le Ministère a pris des mesures importantes pour essayer de corriger les problèmes qu’il éprouvait avant la publication des tarifs de services juridiques en 2008-2009. Selon une analyse des débours, en 2006-2007 41 195 (78,9 %) des 52 210 opérations de sortie de fonds concernaient des montants inférieurs à 200 $, ce qui représente 900 000 $ des 13 millions $ recouvrés. Avec l’approbation du CT, la direction a inclus les débours inférieurs à 200 $ dans les tarifs de services juridiques. Un montant additionnel de 0,40 $ l’heure a été ajouté aux tarifs des avocats et des parajuristes en 2008-2009. Les débours inférieurs à 200 $ sont actuellement consignés dans le Fonds 26. Toutefois, une analyse récente du Fonds 26, menée par la Division de la gestion des ressources, a relevé que ces débours dépassent les prévisions initiales et qu’ils totaliseront 2,2 millions $ en 2008-2009. Le montant de 0,40 $ intégré dans les tarifs était fondé sur des débours annuels de 900 000 $. Cette analyse suggère que l’augmentation est insuffisante pour le recouvrement de la totalité des débours et ce volet des tarifs doit être réexaminé.

La modification visant à simplifier la gestion des débours a reçu l’appui des ministères clients. Cependant, le Ministère continue d’éprouver des problèmes liés à la gestion des débours et doit examiner cette question plus en détail. La mise en œuvre, prévue pour avril 2009, de la nouvelle entente sur les services juridiques avec les ministères clients, qui requiert la fourniture d’un seul ensemble de codes financiers, ou à tout le moins, d’un ensemble par SMA ou l’équivalent, devrait être profitable à cet égard. La factorisation des débours supérieurs au seuil actuel de 200 $ dans les tarifs des services juridiques pourrait également aider à la gestion des débours. Les données indiquent qu’en 2007-2009, 53 989 des 57 907 opérations étaient inférieures à 500 $. Les opérations supérieures à 500 $ (3 918) totalisaient 9 042 965 $ ou 81,4 % des 11 104 380 $ en débours. Le Ministère pourrait envisager d’autres options comme l’indication des débours et de la comptabilisation du temps sur une même facture (semblable à ce qui se fait dans la pratique privée) ou la décentralisation du recouvrement des débours vers les bureaux régionaux.

Recommandation et réponse de la direction

11. Il est recommandé que le DPF effectue un examen annuel du Fonds 26 pour s’assurer de l’exactitude du tarif facturé à l’égard des coûts liés aux débours inférieurs à 200 $.

D’accord. Le Fonds 26 fait l’objet d’une révision annuelle et l’analyse de décaissements de faible valeur à fort volume fait partie du processus annuel de fixation des tarifs des services juridiques. Il est à noter que vu la volatilité élevée de ces coûts, nous utilisons des données historiques pour déterminer le montant à inclure aux tarifs. Dans notre analyse, le risque de sous-estimer ou surestimer cet élément particulier est intégré au facteur de risque global, qui englobe tous les paramètres à forte volatilité ou à forte variation en une même approche globale d’atténuation du risque. Nous analysons divers seuils (200 $ ou 500 $, par exemple) sous l’angle du coût total pour le Ministère et de l’équité envers les clients. Le processus analytique est suivi d’un processus d’approbation officielle par le Ministère, dans le cadre duquel la haute direction évalue les options et approuve le seuil d’optimisation des ressources.

Recommandation et réponse de la direction

12. Il est recommandé que le DPF examine diverses possibilités pour récupérer les débours afin d’accroître l’efficacité et de résoudre les problèmes mentionnés dans ce rapport.

D’accord. Voir la réponse à la recommandation 4. Le projet de réingénierie des processus d’affaires portera aussi sur le recouvrement des décaissements.

4.4 Facturation mensuelle

Le Ministère doit passer à un processus de facturation mensuelle.

Selon des pratiques comptables généralement acceptées, la facture doit être établie, consignée dans un système de comptes débiteurs et générée au cours d’une période donnée après la prestation du service. La plupart du temps, cette période ne dépasse pas un mois, à moins qu’il existe une entente avec le client en ce qui concerne une autre fréquence de facturation.

Le système actuel suivi au Ministère consiste à établir les factures à chaque trimestre et cette situation comporte des risques importants pour la direction en ce qui concerne le flux de trésorerie. Actuellement, le Ministère touche environ 60 % des recettes provenant du recouvrement des coûts au cours des trois derniers mois de l’exercice financier. Cette situation peut créer des contraintes en matière de dépenses (p. ex. : pour la formation et l’achat de biens) et réduire la capacité de dépenser plut tôt dans l’exercice. Au 8 décembre 2008, le Ministère avait recouvré 98 millions $ (44 %) des 225 millions $ en recettes prévues pour 2008-2009 et sept organisations ont recouvré moins de 40 % des recettes prévues. Dans un SJM, il a été dit en entrevue qu’en date du 13 janvier 2009, la facturation pour le premier trimestre de 2008-2009 n’était pas terminée. Nous avons constaté qu’un client paye son compte du ministère de la Justice seulement à la fin de l’exercice financier.

À notre avis, il y aurait de nombreux avantages pour le Ministère à augmenter la fréquence de sa facturation aux ministères clients afin de s’aligner davantage sur la pratique opérationnelle normale, qui consiste à facturer chaque mois ou encore plus fréquemment. Une facturation plus fréquente aurait des répercussions positives sur le flux de trésorerie du Ministère, en plus de permettre aux administrateurs d’identifier plus rapidement les erreurs de facturation. Au lieu de tenter de corriger les erreurs qui se sont accumulées pendant une période de trois mois, ils s’occuperaient uniquement des problèmes survenus au cours du mois précédent. La facturation de fin d’exercice serait également grandement simplifiée et les erreurs de facturation concerneraient uniquement un mois de transactions.

Une facturation à fréquence accrue devrait être facile à appliquer lorsque le recouvrement des coûts est fondé sur les équivalents temps plein (ETP) au lieu des heures facturables. Les portefeuilles qui ont un seul ministère client avec une demande stable et constante de services juridiques utilisent la base ETP comme méthode pour recouvrer les coûts. Environ 80 % des recouvrements sont effectués en fonction des ETP. Dans ce cas, le SMS est le système financier utilisé pour suivre les mouvements et les affectations des employés à des centres de coûts particuliers.

Dans le cas des clients dont les services juridiques sont facturés selon un tarif horaire et pour lesquels iCase sert de système pour recueillir l’information sur des dossiers particuliers et les heures de travail des praticiens en droit, il serait important que ceux-ci se conforment au Protocole national de comptabilisation du temps. Cette méthode concerne actuellement 16 % des recouvrements. (Le reste des recouvrements au sein du Ministère ont trait aux débours.)

À notre avis, il est important que le Ministère augmente la fréquence de ses pratiques de facturation à une facturation mensuelle.

Recommandation et réponse de la direction

13. Il et recommandé que le DPF et le SMA, Secteur de la gestion, adopte une facturation mensuelle aux ministères clients.

D’accord. Pour la facturation relative aux ETP, on a suggéré le 1er octobre 2010 pour commencer la facturation mensuelle. Pour la comptabilisation du temps et la facturation des décaissements, voir la réponse à la recommandation 4 car ils seront inclus dans la portée du projet de réingénierie de nos processus d’affaires.