Les engagements à ne pas troubler l'ordre public et la violence contre les femmes : une étude de site des effets du projet de Loi C-42 sur la procédure, la demande et l'exécution

9. HAMILTON

9. HAMILTON

La municipalité de Hamilton-Wentworth abrite les principaux groupes industriels et compagnies de production d'acier. Située à l'extrémité sud-ouest du lac Ontario, cette municipalité fait partie du couloir à forte densité de population connue sous le nom de « Golden Horseshoe ». Le recensement de 1996 a situé la population de Hamilton à 467 799 habitants. La municipalité, composée à 91 pour cent d'une population urbaine, est desservie par les 710 agents assermentés et les 388 membres civils de la police régionale de Hamilton.

9.1 Contexte, traitement et exécution

Comme en Nouvelle Écosse, la plupart des services de police de l'Ontario, dont ceux de Hamilton, ont une politique d’arrestation et d’inculpation obligatoires en matière de violence entre conjoints ou partenaires. Cette politique relègue les engagements de ne pas troubler l'ordre public au rang d'instrument « de dernier recours  », ce qui est généralement la preuve d'une insuffisance du système de justice criminelle plutôt qu'un signe de réussite.

En règle générale, les cas de violence familiale font l'objet d'accusations criminelles, et non d'une demande d'engagement. (Procureur de la Couronne – Ontario)

… et j'ai rarement vu un engagement en vertu de l'article 810 être ordonné dans les cas de violence familiale. Comme il y a toujours matière à accusation, chaque fois que la police est appelée sur les lieux de l'incident, elle a pleine autorité pour porter accusation si elle a des motifs raisonnables de penser qu'une infraction a été commise. (Procureur de la Couronne – Ontario)

Les policiers peuvent néanmoins recommander l’imposition d'un engagement de ne pas troubler l'ordre public dans certains cas, mais cela requiert généralement des circonstances exceptionnelles, notamment lorsque les motifs justifiant une arrestation sont insuffisants, mais que la victime souhaite bénéficier de certaines mesures de protection. Un policier d'Ottawa[6], spécialisé dans la violence familiale, explique :

Les engagements de ne pas troubler l'ordre public sont utiles lorsque nous n’avons pas assez de preuves pour porter des accusations et pour apaiser, dans une certaine mesure, les victimes de violence. Mais le problème de ces engagements, c'est qu'ils ne sont ni plus ni moins qu'un bout de papier. Nous les faisons appliquer, mais dans certains cas, les victimes peuvent ne pas nous appeler dès qu’il y a violation de l'engagement, parce que la police leur a déjà dit qu’elles n’avaient pas assez de preuves pour qu’une accusation soit portée et pour obtenir un engagement. Et ces victimes peuvent aussi ne pas savoir qu'une violation de l'engagement sera traitée automatiquement. (Policier – Ontario)

De même, à Hamilton, la police a recours aux engagements de ne pas troubler l'ordre public dans les cas de violence familiale, mais en des circonstances exceptionnelles :

Nous essayons d'encourager les victimes à venir nous trouver pour obtenir un engagement de ne pas troubler l'ordre public, dans les situations où nous ne disposons pas d'assez d'éléments pour porter des accusations criminelles, mais où, après avoir parlé aux victimes, nous nous rendons compte qu'elles craignent pour leur sécurité. Par la suite, l'un des enquêteurs s'entretient avec la victime et lui suggère soit de solliciter un engagement de ne pas troubler l'ordre public, soit d'envisager de demander au tribunal une ordonnance d'interdiction de communiquer. (Policier – Ontario)

La mise en place d'une politique d’arrestation obligatoire et d'un tribunal spécialisé dans les affaires de violence familiale à Hamilton a entraîné une vision négative des engagements de ne pas troubler l'ordre public en vertu de l'article 810, pour résoudre les cas de violence familiale. Le caractère « exceptionnel » des engagements en vertu de l'article 810, dans les cas de violence familiale, est souligné par de nombreux professionnels de la justice de Hamilton :

Non, les cas exceptionnels sont ceux où il n'existe aucun antécédent de violence. Il se peut que la victime ou le prévenu soit atteint d'un cancer, ou soient si malades qu'il n'existe aucun espoir ni aucune chance de réconciliation ou de contact futur qui entraînerait des démonstrations de violence. Ou alors, il n'y a aucun risque de violence en raison de leurs circonstances personnelles. (Procureur de la Couronne – Ontario)

Pas beaucoup. Auparavant, nous acceptions, quand je dis « nous », je veux dire la Couronne, nous acceptions donc les engagements de ne pas troubler l'ordre public plus fréquemment qu'aujourd'hui. Depuis l'instauration des tribunaux de violence familiale, ce n'est plus trop le cas... (Policier – Ontario)

Si nous intervenions dans une affaire impliquant un engagement de ne pas troubler l'ordre public en vertu de l'article 810, ce serait généralement pour engager des poursuites judiciaires et, en principe, dans les cas de violence familiale, un engagement en vertu de l’article 810 ne constitue pas la phase initiale habituelle d’une telle procédure. (Procureur de la Couronne – Ontario)

Lorsque nous avons demandé à nos répondants de nous donner une estimation du nombre d'affaires de violence familiale traitées au moyen d'un engagement de ne pas troubler l'ordre public en vertu de l’article 810, leurs réponses ont révélé leur opinion négative du recours à des ordonnances de protection en lieu et place de poursuites:

Oui. Je ne peux pas vous donner un pourcentage, mais j'espère qu’il est inférieur à 5%. Je ne sais pas. (Procureur de la Couronne –Ontario)

En fait, tous les répondants interviewés à Hamilton ont estimé que les engagements de ne pas troubler l'ordre public en vertu de l'article 810 s'avéraient plus utiles dans les affaires de violence extrafamiliale, notamment les litiges entre voisins :

… le procureur de la Couronne est plus enclin à utiliser un engagement de ne pas troubler l'ordre public dans le cadre d'une affaire de violence non familiale, car les questions traitées sont clairement différentes et les parties ne vont généralement pas entretenir de relations continues...(Procureur de la Couronne – Ontario)

En général, les engagements de ne pas troubler l'ordre public sont plus utiles pour les affaires civiles que pénales, où la police doit intervenir, mais même dans ce type d'affaires, le risque de dérapage n'est jamais nul. C'est pourquoi, avant qu'un acte criminel ou répréhensible soit commis, nous conseillons aux personnes de demander l’imposition d'un engagement de ne pas troubler l'ordre public. Les litiges entre voisins en sont un parfait exemple, car il y a une relation de proximité. Pour les affaires de violence familiale, cette solution serait peu utile, car en fin de compte, il ne s'agit que d'un bout de papier. (Policier – Ontario)

Eh bien, je dirais que les engagements de ne pas troubler l'ordre public en vertu de l'article 810, sont plus communément utilisés dans les affaires de violence non familiale, par exemple les litiges entre voisins, les cas de prédation sexuelle ou de pédophilie, et je dirais qu'ils sont moins utilisés dans les situations de violence familiale ou conjugale. (Procureur de la Couronne – Ontario)

Un juge de paix de Hamilton a déclaré au responsable de recherche qu'il était enclin à orienter les femmes souhaitant obtenir un engagement de ne pas troubler l'ordre public, dans les cas de violence entre conjoints ou partenaires, vers les services de police. Le traitement des engagements de ne pas troubler l'ordre public est le même à Hamilton qu'à Halifax. La requérante fait une dénonciation sous serment devant le juge de paix, lequel fixe une date pour la tenue d'une audience. Si l'affaire est contestée, elle est renvoyée devant un juge, mais la procédure peut être longue et il peut s'écouler six mois avant qu'un engagement de ne pas troubler l'ordre public soit ordonné.

Au lieu d'avoir recours aux engagements de ne pas troubler l'ordre public en vertu de l'article 810, les pratiques observées à Hamilton ont privilégié fortement le recours à des engagements de ne pas troubler l'ordre public de « Common Law[7] », lesquels sont généralement contractés volontairement lors du procès, en tant que condition ou d’élément de la peine.

Puis-je ajouter une chose? Nous traitons ici aussi des engagements de ne pas troubler l'ordre public, issus de la Common Law. Il s'agit d'une ordonnance prise par le tribunal et nous engageons des poursuites judiciaires au titre de l'article127 du Code criminel. Le manquement à cette ordonnance constitue un acte criminel. (Procureur de la Couronne –Ontario)

Étant donné le recours assez régulier aux engagements de ne pas troubler l'ordre public de Common Law en Ontario, un autre procureur de la Couronne de Hamilton a observé que les engagements en vertu de l'article 810 n'étaient « guère pertinents dans le cas d'affaires de violence familiale, au niveau de cette juridiction ». Des sentiments similaires ont été exprimés par la travailleuse de refuge suivante:

Je pense que cela concerne principalement les situations où des femmes sont allées devant les tribunaux en raison de sévices conjugaux. Des négociations à propos d’une arrestation ou autre peine du genre ont été menées en dehors de la salle d'audience et l’homme a accepté de contracter un engagement de ne pas troubler l'ordre public. C'est arrivé, dans le cas de femmes qui vivaient dans une hantise permanente de leur partenaire et qui avaient, à l'évidence, eu des contacts avec les services de police et le personnel judiciaire. C'est juste que ça n'arrive pas tous les jours. (Travailleuse de refuge – Ontario)

Outre les engagements de ne pas troubler l'ordre public en vertu de l'article 810 ou issus de la Common Law, les femmes violentées de l'Ontario peuvent bénéficier d'ordonnances d'interdiction de communiquer en s'adressant au tribunal de la famille. Plus récemment, la nouvelle législation cherche à élaborer des « ordonnances d'intervention d'urgence », accessibles 24 heures sur 24 aux partenaires et aux conjoint(e)s d'auteurs de mauvais traitements. Cependant, à l'heure où le présent rapport était rédigé, la Loi sur la protection contre la violence familiale adoptée par la législature ontarienne n'avait pas encore été promulguée. Ces ordonnances peuvent être rendues immédiatement, et non dans un délai de six mois, ce qui constitue une réponse à l'un des principaux problèmes rencontrés au niveau des engagements en vertu de l'article 810.

Non. J'ai contribué, je crois, à en obtenir. Je ne sais pas, je pourrais me lancer dans des estimations, mais je préfèrerais conseiller à mes deux clients d'envisager cette solution comme une option. Je pense que, pour aider les femmes à faire valoir leurs droits, nous nous chargerions d’obtenir un engagement de ne pas troubler l'ordre public. Mais le nombre de femmes qui demandent concrètement un engagement de ce type n'est pas très élevé. (Travailleuse de refuge – Ontario)

Je n’irai pas jusqu’à parler de préférence, mais il est certain que nos clientes bénéficient davantage d’ordonnances d'interdiction de communiquer. (Travailleuse de refuge – Ontario)

Les procureurs de la Couronne de l'Ontario, en collaboration avec la police et le Service correctionnel du Canada, font actuellement l’essai des engagements de ne pas troubler l'ordre public en vertu de l'article 810, dans des cas où des prédateurs sexuels sont libérés de prison. Le contrevenant est invité à contracter volontairement cet engagement. Un programme similaire est actuellement mis en oeuvre au Manitoba (voir section 10.1).

Les données de la police de Hamilton, relatives aux décisions de justice impliquant le recours à des engagements de ne pas troubler l'ordre public entre 1997 et 2000, semblent étayer les observations formulées par les répondants, qui soulignent le fort taux d'utilisation des engagements de ne pas troubler l'ordre public issus de la Common Law. Le tableau 9.1.1 montre que même si, globalement, le recours à ces « engagements » baisse au moment de la détermination de la peine et à l’issue d’un procès, ces chiffres restent largement supérieurs au nombre d'engagements en vertu de l'article 810 enregistrés pour le tribunal de Hamilton.

Tableau 9.1.1 : Décisions impliquant le recours à des engagements de ne pas troubler l'ordre public dans les cas de violence conjugale, Hamilton
ANNÉE Retrait Condamnation
2000 161 24
1999 187 81
1998 193 108
1997 349 238

Source : Rapport mensuel portant sur les voies de fait entre conjoints, Service de police de Hamilton

Nous avons demandé aux employés chargés des casiers judiciaires de Hamilton quelle était, pour eux, la signification de l’expression « engagement de ne pas troubler l'ordre public ». Il est ressorti qu’ils incluent « principalement » les engagements de ne pas troubler l'ordre public issus de la Common Law dans leurs statistiques. Ainsi, lorsqu’on compare le nombre d'engagements de ne pas troubler l'ordre public ordonnés en vertu de l'article 810 par le tribunal de Hamilton et les chiffres de la police de Hamilton, relatifs aux engagements de ne pas troubler l'ordre public issus de la Common Law, on constate ceci: l’ETJCA enregistre, pour Hamilton, 26 engagements en vertu de l'article 810 en 1999-2000, 17 en 1998–1999 et 19 en 1997-1998. Cependant, les statistiques internes de la police de Hamilton font état de 268engagements de ne pas troubler l'ordre public pour 1999, 301 pour 1998 et 587 pour 1997. Manifestement, les écarts sont significatifs.

Il apparaît que, si Halifax privilégie l'arrestation puis la libération sous « engagement », Hamilton adopte une approche similaire, mais inclut souvent les engagements de ne pas troubler l'ordre public issus de la Common Law imposés lors des procès.

9.2 Caractéristiques des défendeurs

Étant donné que nous ne disposions d'aucun système d'identification individualisée au sein du système de renseignements de la police de Hamilton, aucune donnée relative aux défendeurs n'était disponible. Les statistiques de la police de Hamilton n'incluaient pas non plus ces renseignements, raison pour laquelle il nous est impossible de déterminer les caractéristiques des personnes soumises à un engagement de ne pas troubler l'ordre public dans cette juridiction.

9.3 Conditions

Comme pour les caractéristiques des défendeurs, nous ne disposons d'aucune donnée statistique concernant les conditions associées aux engagements imposés dans la juridiction de Hamilton, faute d'avoir eu accès aux casiers judiciaires. Cependant, il existe des raisons de penser que des conditions similaires à celles de Halifax ou Winnipeg sont imposées à Hamilton :

L'interdiction de prendre contact, d'établir une communication, d’approcher la personne dans un rayon bien délimité, s ans parler de son lieu de travail et des endroits qu'elle fréquente habituellement, ou de son établissement scolaire lui font penser à tous les endroits qu’elle fréquente habituellement et que le suspect ou le contrevenant pourrait connaître. De même, un des points très importants est d'en faire la demande au juge de paix; ce dernier peut rejeter votre requête, mais vous pouvez présenter des demandes visant à assurer votre sécurité et celle de vos enfants. Si vos demandes sont rejetées, c'est regrettable, mais si vous n'introduisez aucune demande, alors que vous auriez pu avoir gain de cause, c'est une autre histoire. (Policier – Ontario)

La plupart des répondants ont cité « aucun contact » et « ne pas troubler l'ordre public et observer une bonne conduite » comme les deux conditions les plus communément assorties aux engagements de ne pas troubler l'ordre public.

9.4 Taux de violation

Les taux de violation pour Hamilton n'ont pas pu être calculés, faute de pouvoir accéder aux casiers judiciaires locaux et procéder à une vérification avec les données du Centre d'information de la police canadienne. dans la mesure où ces renseignements n'étaient pas disponibles, nous n'avons pas été à même d'établir le nombre de défendeurs ayant violé les conditions imposées dans le cadre d’un engagement de ne pas troubler l'ordre public, dans les affaires de violence familiale recensées à Hamilton. Comme pour Halifax, la plupart des répondants ont signalé qu'en cas de violation d'un engagement de ne pas troubler l'ordre public, la police procède à une arrestation, à la fois pour l’infraction ellemême et pour la violation de l'ordonnance:

Les services de police porteront une accusation en vertu de l'article 810 et ils vérifient si le prévenu est soumis à un engagement de ne pas troubler l'ordre public, tout comme ils le feraient dans le cas d'un engagement privé ou d'une ordonnance de probation. Je pense que la police porterait une accusation à la fois pour l’infraction ellemême et pour la violation de l'engagement de ne pas troubler l'ordre public. (Procureur de la Couronne – Ontario)

Les services de police portent une accusation pour tout type d’infraction. Donc, si des voies de fait sont constatées, ainsi que des menaces, et que l'individu en question est soumis à un engagement de ne pas troubler l'ordre public, les trois accusations sont portées. (Policier – Ontario)

Toutefois, un répondant a fourni une réponse différente :

En général, on se contente d'une seule accusation de voies de fait... (Policier – Ontario)

9.5 Détermination des peines

Le personnel de justice de Hamilton signale n'avoir constaté aucun changement majeur dans la détermination des peines, depuis la promulgation du projet de loi C42. Étant donné la nature de l'utilisation des engagements de ne pas troubler l'ordre public à Hamilton, la plupart des répondants ont signalé que de telles ordonnances n'étaient pas prises au sérieux et que les peines d'emprisonnement ne s’appliquent presque jamais la seule violation de l'engagement :

Non, pour vous dire la vérité, pas pour les engagements de cette nature car, en règle générale, si vous choisissez la voie de l'engagement de ne pas troubler l'ordre public et que l’on constate qu'il y a eu violation d'un engagement, vous n'allez pas être condamné à une peine de deux ans; pour cela, il faut qu'une infraction pénale ait été commise également, et vous serez probablement davantage sanctionné pour l’infraction commise que pour avoir violé l'ordonnance prise par le tribunal. (Procureur de la Couronne – Ontario)

Je n'en ai jamais entendu parler...cela fait 13 ans que je fais ce métier et je n'ai jamais entendu parler d'un homme qui soit allé en prison pour violation d'un engagement de ne pas troubler l'ordre public, encore moins pour deux ans. Jamais, vraiment jamais, je n'ai eu connaissance d'un tel cas. C'est encore considéré comme une faute mineure. (Policier –Ontario)

Même si nous n'avons pu avoir accès aux dossiers individuels qui nous auraient permis d'examiner les peines prononcées à Hamilton, les statistiques de la police indiquent un nombre moins élevé de jugements de non-culpabilité dans les affaires de violence familiale depuis 1997 (cf. tableau 9.5.1). Il s'agit d'une tendance intéressante, plus spécialement si on la met en parallèle avec les données du tableau 9.1.1 sur les ordonnances imposant l'engagement de ne pas troubler l'ordre public. Il apparaît que les jugements de culpabilité ont augmenté, alors que les ordonnances en question ont diminué.

Tableau 9.5.1 : Décisions prononcées dans les affaires de voies de fait entre conjoints, Hamilton (1997-2000)
ANNÉE DÉCISIONS
  Coupable Non coupable Retrait
N N % N % N %
2000 931 41.9 119 5.4 1173 52.8
1999 1092 42.6 193 7.5 1278 49.8
1998 1016 37.8 334 12.4 1335 49.7
1997 808 31.3 427 16.5 1348 52.2

Source : Rapport mensuel portant sur les voies de fait entre conjoints, Service de police de Hamilton.