Pouvoir discrétionnaire de la police à l'égard des jeunes contrevenants

III. Facteurs environnementaux influant sur le pouvoir discrétionnaire de la police

5.0 Résumé

La nature du milieu où une organisation exerce ses activités a une forte incidence sur la façon dont ses membres exécutent leur travail. Les membres d'une organisation qui ont un contact régulier et intime avec le milieu - « le personnel sur le terrain » - y sont particulièrement sensibles. Les agents de première ligne et les surveillants, dont les fonctions exigent qu'ils exercent leur pouvoir discrétionnaire auprès des adolescents en état d'arrestation, cadrent certainement avec la description de personnel sur le terrain. Cependant, les policiers occupant des postes de gestion sont également du personnel de première ligne, parce que leurs décisions sont assujetties à l'analyse et aux commentaires de la collectivité et de ses représentants. Donc, on peut s'attendre que les policiers de tous les échelons soient sensibles à l'influence des variables du milieu.

Dans ce chapitre, nous avons analysé plusieurs facettes du milieu policier et avons tenté d'évaluer dans quelle mesure elles ont une incidence sur les décisions de la police à l'égard des adolescents. Nous avons d'abord passé en revue les dispositions les plus pertinentes des lois fédérales. Nous avons conclu que, à l'exception de l'analyse, au chapitre II, des données du Programme DUC sur les changements survenus avec le temps dans les taux d'accusations, nous ne pouvions évaluer l'incidence des lois fédérales sur l'exercice du pouvoir discrétionnaire des policiers. Cependant, l'ensemble de ce rapport peut être considéré comme la première moitié d'une évaluation possible de l'incidence de la Loi sur le système de justice pénale pour les adolescents sur les décisions des policiers, parce qu'elle fait état de l'exercice du pouvoir discrétionnaire des policiers juste avant l'entrée en vigueur de cette loi. Ainsi, les renseignements tirés de ce rapport pourraient servir de données de base qui pourraient servir à faire une comparaison avec l'exercice du pouvoir discrétionnaire des policiers en vertu de la nouvelle loi.

Nous avons analysé deux facettes des politiques et procédures provinciales : la prestation des programmes de mesures de rechange et le lieu d'où émane la décision de porter des accusations, c'est à dire si la décision est prise par la police ou le ministère public. En faisant la comparaison des données provinciales de taux d'accusation tirées du programme DUC 2, nous avons déduit que le recours exclusif ou prédominant à des mesures de rechange postérieures à l'accusation, par une province, semble donner lieu à un élargissement du filet. C'est à dire qu'on porte des accusations contre des adolescents qui, dans d'autres provinces, auraient été traités au moyen de mesures de rechange antérieures aux accusations. Nous n'avons trouvé aucune preuve que les mesures de rechange antérieures aux accusations entraînent un élargissement du filet. En d'autres termes, nous n'avons aucune preuve qu'en l'absence de mesures de rechange précédant les accusations, les adolescents auraient bénéficié de mesures officieuses. Cependant, les données du programme DUC 2 sont incomplètes; ainsi, les raisonnements faits à partir du regroupement de données provinciales sont nécessairement indirects et les conclusions qui en découlent ne sont pas définitives.

Les policiers de deux provinces, le Québec et la Colombie Britannique, nous ont informé que leurs décisions doivent être approuvées par la Couronne. En d'autres termes, les policiers recommandent que des accusations soient portées, mais le ministère public prend la décision finale. Toutefois, et cette nuance est essentielle, c'est la police qui prend la décision de recourir à des mesures officieuses, comme dans les autres provinces. Il est difficile d'évaluer l'incidence de la prise de décision par la Couronne en ce qui concerne les décisions des policiers au Québec, parce qu'elle ne constitue qu'une facette d'un système de justice pour adolescents qui est unique. Cependant, de nombreux policiers de Colombie Britannique ont indiqué qu'ils préféraient recourir à des mesures officieuses et à la déjudiciarisation avant le dépôt d'accusations (p. ex., à un comité de justice pour la jeunesse - voir ci dessous) lorsque c'était possible, parce que cela entraînait des conséquences immédiates et certaines. Au contraire, la réaction du ministère public à une recommandation de porter des accusations est imprévisible. Les données du Programme DUC révèlent que ce sont ces deux provinces, où le ministère public prend la décision, qui ont les plus faibles taux d'accusations contre des adolescents arrêtés au Canada. Il s'agit toutefois d'un phénomène récent qui n'est pas nécessairement attribuable au fait que la Couronne prend la décision de porter des accusations.

La disponibilité de ressources externes vers lesquelles on peut diriger les adolescents arrêtés est perçue, par de nombreux policiers, comme essentielle pour éviter des accusations. L'existence de ces programmes varie énormément. On les retrouve beaucoup plus fréquemment dans les centres métropolitains que dans les banlieues et des régions exurbaines ou, surtout, que dans les régions rurales et les petites villes. Cependant, les policiers de collectivités de tous genres et de toutes les parties du Canada estiment que ces programmes sont inadéquats. Dans l'ensemble des territoires et provinces, les policiers étaient d'avis qu'ils n'avaient pas les ressources externes adéquates pour traiter efficacement les adolescents ayant une dépendance à l'alcool ou aux drogues, des problèmes de gestion de la colère ou de santé mentale (y compris le syndrome de l'alcoolisme fœtal et ses effets). Les policiers de nombreux services de police ont affirmé qu'il n'existait absolument aucun programme pour les adolescents aux prises avec ces problèmes. L'absence de programmes de déjudiciarisation valables mène à une augmentation des accusations et des détentions. Lorsqu'il n'existe aucun organisme vers lequel les policiers peuvent diriger un adolescent ayant besoin de surveillance ou d'une intervention immédiate, ils se sentent alors parfois obligés de le détenir pour une enquête sur le cautionnement (chapitre II, section 7.5).

Nous avons analysé plusieurs caractéristiques des collectivités dans lesquelles les policiers œuvraient. Certains chercheurs, surtout américains, ont constaté que l'urbanisation donne lieu à des taux de criminalité plus élevés et à des mesures plus officielles de la part des policiers. Par ailleurs, dans les régions rurales et les petites villes, la criminalité est moindre, les rapports entre voisins sont meilleurs et, donc, le style de travail des policiers est moins officiel. Il n'existe aucun rapport entre l'urbanisation et le taux de criminalité au Canada. Les taux de criminalité dans les petits centres sont aussi élevés que dans les villes plus grandes. Cependant, dans les zones métropolitaines, les adolescents commettent des crimes violents et des crimes contre les biens, qui sont plus graves, ainsi que plus de crimes de gangs. Une autre différence essentielle entre les contextes canadien et américain découle du fait que la plupart des zones rurales et des petites villes au Canada sont desservis par des détachements de trois services de police très vastes, professionnels et bureaucratiques : la GRC, la PPO et la Sûreté du Québec. Au contraire, les petites villes et régions rurales américaines sont souvent policées par des shérifs élus ou des corps de police de petites villes dont le personnel est recruté localement. Les constatations tirées des données d'entrevues montrent que le style des services de police, dans les régions rurales et les petites villes, est différent et qu'il existe également à cet égard certaines différences entre les centres urbains et leurs périphéries, soit les banlieues et les régions exurbaines. Les collectivités rurales et les petites villes ont un contexte social particulier qui semble influer sur les décisions des policiers. En raison de relations sociales plus serrées, les policiers des régions rurales et des petites villes sentent qu'ils doivent davantage rendre des comptes à la collectivité. Par ailleurs, les commandants de détachements de la GRC et de la PPO doivent rendre des comptes à leurs supérieurs et, au bout du compte, à leur quartier général d'Ottawa ou d'Orillia. Les policiers des régions rurales et des petites villes que nous avons interviewés - qu'il s'agisse de services municipaux indépendants ou de détachements de la GRC ou de la PPO - ont laissé entendre que les membres des collectivités desservies veulent que la police soit sévère avec les adolescents, mais sans les incarcérer. Les policiers des régions rurales et petites villes semblent recourir davantage aux mesures officieuses, mais moins à la déjudiciarisation pré-accusation que les policiers des centres métropolitains et des banlieues. Les services de police des régions rurales et des petites villes, ainsi que ceux des banlieues et des régions exurbaines, sont particulièrement susceptibles de ne pas disposer d'organismes externes vers lesquels diriger les adolescents. En effet, près de la moitié des policiers interviewés dans les collectivités non métropolitaines a affirmé ne jamais pouvoir diriger les adolescents vers des organismes externes. Les policiers des collectivités rurales et petites villes ainsi que des collectivités de banlieues et de régions exurbaines sont plus susceptibles de recourir à la sommation pour forcer les adolescents à comparaître parce qu'ils n'ont pas les mêmes problèmes de signification que ceux des policiers des plus grands centres. De même, les policiers des régions rurales et des petites villes sont moins susceptibles de détenir un jeune pour une enquête sur la mise en liberté provisoire par voie judiciaire en raison du trop grand éloignement des installations de détention, tant pour la police que pour la famille de l'adolescent. Il existe également certaines différences entre les policiers des zones métropolitaines et ceux des régions rurales et des petites villes quant aux types de conditions utilisées dans les promesses envers un policier responsable, lors d'une remise en liberté sur promesse de comparaître.

Les auteurs dans le domaine de la criminologie laissent entendre que la criminalité et les méthodes policières officielles sont plus fréquentes dans les quartiers à faibles revenus. Le quart des services de police de notre échantillon ont affirmé qu'il existait un secteur présentant un problème de pauvreté sur leur territoire, c'est à dire un secteur caractérisé par la pauvreté extrême, où il y avait un problème réel de criminalité adolescente, problème plus répandu dans les Prairies et dans les centres métropolitains. Cependant, il n'y avait que de petites différences dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire entre ces services de police et ceux qui n'ont pas signalé de secteur présentant un problème de pauvreté sur leur territoire - sans doute parce que nous avons mesuré le recours au pouvoir discrétionnaire par service (ou détachement) policier entier, plutôt que par quartiers spécifiques. Selon les données du Programme DUC, les services de police ayant mentionné un secteur où règne un problème de pauvreté sont légèrement plus susceptibles d'accuser un adolescent arrêté; selon nos entrevues, ils sont un peu moins enclins à recourir à des mesures officieuses et plus portés à utiliser la citation à comparaître que la sommation, moins enclins à arrêter l'adolescent et à le ramener au poste de police, plus portés à imposer des conditions à une promesse de remise en liberté et plus enclins à garder en détention pour une enquête de mise en liberté provisoire par voie judiciaire. Il est possible que certaines de ces différences soient attribuables à l'étendue de ces secteurs à problèmes dans les centres métropolitains.

Les policiers de 28 p. 100 des services de police, surtout en Ontario et dans les provinces de l'Atlantique, ont indiqué qu'il y avait un nombre important d'adolescents de passage. Les données du Programme DUC ne font état d'aucune différence de taux de mises en accusation entre ces services de police et les autres. Selon nos données d'entrevues, les policiers des services traitant avec des adolescents de passage sont plus susceptibles de recourir aux mesures officieuses, d'utiliser une citation à comparaître plutôt qu'une sommation et de détenir en vue d'une enquête de mise en liberté provisoire par voie judiciaire que ne le sont les policiers d'autres collectivités.

Mentionnons que 32 p. 100 des services de police ont indiqué qu'il y avait un nombre important de touristes sur leur territoire. Nous n'avons constaté aucune différence dans l'utilisation du pouvoir discrétionnaire auprès des jeunes entre ces services de police et les autres services de notre échantillon.

D'après les ouvrages sur l'histoire des relations entre la police et les populations autochtones canadiennes, ces relations reposaient sur le conflit et la méfiance réciproques. Quarante-deux pour cent des services de police de notre échantillon ont indiqué desservir une importante population autochtone dans une réserve ou hors réserve. Il y a davantage d'Autochtones dans les Territoires, en Colombie Britannique et dans les Prairies. D'après les données du Programme DUC, les services de police desservant les Autochtones hors réserve déclarent des taux d'accusations des adolescents un peu plus élevés que les autres services. Les données tirées des entrevues indiquent que les services de police desservant des populations autochtones sont un peu plus susceptibles que les autres de recourir à des mesures officieuses, deux fois plus enclins à diriger un adolescent vers un programme de justice réparatrice, moins portés à utiliser les sommations que les citations à comparaître, plus susceptibles de recourir à une promesse de comparaître et une promesse auprès du policier responsable et, enfin, plus portés à détenir un adolescent pour enquête de mise en liberté provisoire par voie judiciaire si celui-ci est un récidiviste, est intoxiqué ou s'ils estiment cela souhaitable pour la sécurité de l'adolescent.

En ce qui concerne le niveau de criminalité adolescente dans la collectivité, 29 p. 100 des services de police ont jugé ce niveau « élevé », 17 p. 100, « peu élevé » et les autres ont fait état d'un niveau « normal ». L'impression, chez les policiers, que le taux de criminalité adolescente élevée est plus fréquente dans les Prairies et les Territoires que dans les secteurs métropolitains. Les données du Programme DUC indiquent que les services de police des collectivités présentant un niveau de criminalité adolescente « peu élevé » déposent plus souvent des accusations contre des adolescents en état d'arrestation que les autres services de police. Les données d'entrevues le confirment, ce qui laisse croire que les policiers ont plus tendance à utiliser leur pouvoir discrétionnaire s'ils ont l'impression que leur territoire présente un taux élevé de criminalité adolescente. Ils sont plus enclins à utiliser divers types de mesures officieuses et à déjudiciariser un cas avant le dépôt d'accusations et plus susceptibles de détenir l'adolescent en vue d'une enquête de mise en liberté provisoire par voie judiciaire et de donner des motifs « légalistes » plutôt que sociaux pour justifier la détention, tels que : infraction grave, violations multiples (d'ordonnances de probation, de promesses auprès du policier responsable ou de conditions de mise en liberté sous cautionnement), récidive ou le fait que l'adolescent soit déjà devant les tribunaux.

Lorsque nous leur avons demandé de préciser le type de criminalité adolescente caractéristique de leur territoire, la plupart des services de police ont répondu, ce qui n'est pas étonnant, qu'il y avait beaucoup de crimes mineurs contre les biens et de voies de fait mineures. Les trois quarts des services de police perçoivent également beaucoup de crimes graves contre les biens, surtout le vol avec effraction. Le quart d'entre eux ont mentionné un problème grave de crimes violents commis par les adolescents et, ce, plus souvent dans les centres métropolitains et dans les Prairies. Le quart ont indiqué un problème de gangs d'adolescents, également plus fréquent dans les centres métropolitains et les Prairies. Chose étonnante, 80 p. 100 des services de police de notre échantillon percevaient un problème grave de criminalité lié à la drogue chez les adolescents de leur territoire. Ce problème était répandu dans l'ensemble des provinces et territoires, ainsi que dans tous les types de collectivités, bien qu'il soit légèrement plus répandu dans les Territoires et les centres métropolitains. Ajoutons que 14 p. 100 des services de police, dont tous les centres métropolitains sauf un, et notamment un grand nombre en Colombie Britannique, ont mentionné un problème de prostitution juvénile. Nous n'avons constaté aucune relation significative entre les types de criminalité adolescente signalés dans un territoire et l'exercice du pouvoir discrétionnaire des policiers auprès des jeunes adolescents de ce territoire.

La façon dont les répondants ont qualifié les relations entre la police et la collectivité dans leur secteur est conforme aux résultats de recherches antérieures. Environ deux tiers des répondants étaient d'avis que la collectivité appuyait généralement ou solidement la police; le quart estimaient cet appui assez neutre ou mixte et 14 p. 100 étaient d'avis qu'ils bénéficiaient que d'un léger appui ou qu'ils n'avaient aucun appui de la collectivité. Les policiers des banlieues et des régions exurbaines étaient les plus enclins à affirmer qu'ils bénéficiaient d'un appui « général » ou « solide » de la collectivité. Ceux des zones rurales ou petites villes étaient un peu plus susceptibles d'estimer qu'ils bénéficiaient d'un appui « général » ou « solide » de la part de la collectivité que ceux des centres métropolitains. Les policiers de la Colombie Britannique et des Prairies, et ceux qui desservent une importante population autochtone, étaient moins portés que les autres à penser qu'ils bénéficiaient d'un appui « général » ou « solide » de la part collectivité. Nous n'avons observé aucune relation entre l'exercice du pouvoir discrétionnaire des policiers auprès des jeunes et les niveaux perçus d'appui de la collectivité.