Pouvoir discrétionnaire de la police à l'égard des jeunes contrevenants
IV. Facteurs organisationnels influant sur l'exercice du pouvoir discrétionnaire des policiers
8.0 Résumé
Au présent chapitre, nous avons analysé plusieurs aspects de la structure organisationnelle et de l'orientation des services de police et essayé de préciser dans quelle mesure ils influent sur l'exercice du pouvoir discrétionnaire par les policiers. Voilà pourquoi les constatations du présent chapitre peuvent jeter un certain éclairage sur les types de changements organisationnels susceptibles d'aboutir à des résultats qui coïncident avec l'intention de la LSJPA.
| Facteur | % d'accusés | |
|---|---|---|
| Taille (nombre de policiers) | 1-24 | 69% |
| 25-49 | 63% | |
| 50-99 | 56% | |
| 100-499 | 67% | |
| 500+ | 66% | |
| Spécialisation | Escouade jeunesse | 65% |
| Pas d'escouade jeunesse | 75% | |
| ALS - Patrouilles spéciales | 62% | |
| ALS - Enquêteurs | 62% | |
| ALS - Exposés sur la prévention du crime uniquement | 64% | |
| Pas d'ALS | 73% | |
| Politique et protocoles concernant les incidents impliquant des adolescents | Oui | -3% |
| Non | +2% | |
| Pouvoir et responsabilité de décision : dépôt d'accusations | Autonomie, avec spécialistes des adolescents | 60% |
| Contrôle, modèle généraliste | 62% | |
| Contrôle, spécialistes des adolescents | 69% | |
| Autonomie, modèle généraliste | 76% | |
| Appui à la police communautaire | N'appuie pas | 56-78% |
| Appuie - politique seulement | 47-75% | |
| Appuie avec ressources | 35-75% | |
| Participation aux programmes de prévention du crime (dans les collectivités à criminalité élevée) | Peu | +4% |
| Un peu | ±0% | |
| Beaucoup | -6% | |
| Adoption du MOAP | Policiers de première ligne seulement | +4% |
| ASC seulement | -9% | |
| Policiers de première ligne et ASC | +3% | |
| Tous les grades | -4% | |
Nous avons établi la corrélation entre les renseignements concernant l'organisation et obtenus dans les entrevues avec les policiers et à partir de la documentation qui nous a été fournie, et les renseignements sur l'utilisation des mesures officieuses, de la déjudiciarisation, du dépôt d'accusations et des méthodes pour garantir la comparution. En plus, dans la mesure du possible, nous avons aussi établi la corrélation entre les variables organisationnelles et les données statistiques sur le taux d'accusation des jeunes adolescents arrêtés d'après les données des programmes DUC et DUC 2. Nous résumons au Tableau IV.6 les constatations tirées des analyses des données du programme DUC. Il est difficile, d'après les données obtenues, d'établir précisément l'ampleur de l'effet de chaque variable organisationnelle sur la décision des policiers, en partie en raison des limitations issues des données, et en partie également parce que les variables sont toutes inter-reliées. Néanmoins, nous avons dégagé des relations, plus ou moins solides, entre chacune de ces variables (sauf la taille de l'organisme) et les aspects de la décision des policiers dans les incidents impliquant des adolescents.
La taille des services de police de l'échantillon variait de deux à 5 028 policiers. Il est difficile d'isoler l'effet de ce facteur sur les aspects du fonctionnement de l'organisme, car il est très fortement lié à la taille de la collectivité desservie par le service de police. Ainsi, tout aspect du service de police qui a trait à sa taille est également lié à la taille de la collectivité visée et il est plus plausible de l'attribuer à la nature de l'environnement du maintien de l'ordre qu'à la taille de l'organisation proprement dite. Qui plus est, il n'y a pas de rapport simple entre la taille du service de police et la proportion d'adolescents arrêtés et accusés, si l'on se fie au programme DUC. Fort heureusement, la taille est l'aspect du service de police sur lequel la direction n'a tout au plus que peu de contrôle, de sorte que son poids dans un plan de restructuration visant à intégrer les exigences de la LSJPA est faible.
Le niveau de centralisation d'un service de police s'entend de la mesure dans laquelle la direction centrale conserve le contrôle des décisions quotidiennes de ses services de police. En principe, la décentralisation devrait augmenter les perspectives d'exercice du pouvoir discrétionnaire par les policiers. Il semblerait, d'après les données d'entrevues, que les services de police décentralisés aient davantage recours aux mesures officieuses, à la déjudiciarisation avant l'accusation, aux promesses de comparaître et imposent davantage de conditions dans les promesses de mise en liberté, de même qu'à la détention pour audience de mise en liberté provisoire par voie judiciaire. À l'analyse des données du programme DUC, aucune différence importante ne ressort pour ce qui est du taux d'accusation des adolescents arrêtés, si les autres variables connexes sont contrôlées, par exemple le type de maintien de l'ordre et de collectivité.
Nous avons mesuré le degré de hiérarchisation des services de police en comptant le nombre de grades de chaque service ou détachement. Cette hiérarchisation variait entre un et douze grades. Tout comme pour la taille du service, il est très difficile, dans le cas des services de police, d'isoler l'effet du degré de hiérarchisation sur le fonctionnement organisationnel, car il est étroitement lié à la taille de l'organisme et, en définitive, à celle de la collectivité desservie. À l'analyse des données du programme DUC, aucune différence entre les taux d'accusation ne peut être attribuée aux niveaux de hiérarchisation, mais il faut dire que l'analyse a été affectée par les données manquantes et par les effets confusionnels de variables corrélées. Les seules constatations tirées des données d'entrevues sont que les services ayant plus de grades ont tendance à utiliser davantage la déjudiciarisation avant l'accusation et les promesses de comparaître en tant que « conséquences plus graves » pour l'adolescent, mais ces deux constatations pourraient être dues aux types de collectivités plutôt qu'au nombre de niveaux hiérarchiques.
Nous avons analysé trois aspects de la spécialisation axée sur les adolescents dans les services de police, à savoir s'il existait une escouade jeunesse, s'il y avait des agents de liaison scolaire (ALS) et, le cas échéant, quelles étaient leurs fonctions et si l'organisation disposait de politiques et protocoles écrits concernant le traitement des incidents impliquant des adolescents.
Des 92 services de police de l'échantillon, 17 seulement avaient une escouade jeunesse ou des policiers-éducateurs spécialisés. Ce sont tous des services de police municipaux indépendants et 14 d'entre eux comptent plus de 100 policiers. Ils se situent surtout dans les régions métropolitaines, notamment en Ontario, au Québec et en Colombie-Britannique. Il est difficile pour les détachements et services de police plus petits d'affecter un ou plusieurs policiers exclusivement à la criminalité adolescente. Dans certains de ces services de taille plus modeste, les policiers se spécialisent dans les incidents impliquant des adolescents, mais font également d'autres types de travail policier. Il semble que le recours aux escouades jeunesse et aux policiers-éducateurs spécialisés dans les services de police canadiens ait diminué fortement depuis leur grande époque des années 1970 et cela découle probablement des restrictions financières instaurées dans les années 1990.
Selon nos données, les services de police ayant une section jeunesse et(ou) des policiers-spécialisés répondent différemment aux incidents impliquant des adolescents. D'après les données d'entrevue, il semble que les services de police ayant une section jeunesse ou des policiers-spécialisés recourent davantage à la participation des parents, aux renvois vers des organismes externes et à la déjudiciarisation avant l'accusation et utilisent moins les accusations officielles. L'analyse des données du programme DUC confirme que l'utilisation globale des accusations officielles est moindre (Tableau IV.6) et les renseignements limités du programme DUC 2 laissent penser que le recours aux mesures officieuses est plus grand. Ils sont plus susceptibles de recourir à des méthodes moins intrusives pour garantir la comparution, mais tendent à recourir à des conditions moins restrictives dans le cas des promesses devant un policier responsable et sont plus susceptibles d'opter pour la détention, comme les conditions de mise en liberté, en tant que moyen de régler ce qu'ils perçoivent comme des conditions criminogènes dans la vie de l'adolescent. Nombre de programmes innovateurs sont le fait de policiers-spécialisés, qui sont capables de s'engager de façon proactive auprès des adolescents de la collectivité dans des situations primaires, secondaires ou tertiaires. Les policiers-spécialisés exécutant des fonctions de suivi ou agissant comme ressources auprès des patrouilleurs facilitent la collecte du renseignement et favorisent une meilleure connaissance des solutions de rechange au sein du tribunal de la jeunesse. Dans un certain sens, l'existence d'une escouade jeunesse, tout comme celle d'une unité des homicides ou des vols à mains armées, est un indice que le service de police reconnaît la nature particulière de ce type précis de criminalité et souhaite en priorité acquérir des compétences spécialisées pour y répondre.
Mentionnons que 83 p. 100 des services de police de l'échantillon ont des agents de liaison scolaire (ALS), mais que 40 p. 100 d'entre eux seulement sont affectés à des tâches d'application de la loi (réponse, enquête et règlement); dans les autres services de police, le rôle de l'ALS se limite à faire des exposés sur la prévention du crime dans les écoles. Les ALS, particulièrement s'ils exercent des fonctions d'application de la loi, se retrouvent plus fréquemment dans les grands services de police, probablement en raison de considérations touchant les ressources. Les données du programme DUC sur la proportion de jeunes arrêtés qui ont été accusés de 1998 à 2000 laissent voir que la présence d'ALS, particulièrement les ALS enquêteurs ou ALS hybrides, réduit légèrement le recours aux accusations à l'endroit des jeunes contrevenants. Les données d'entrevues permettent de conclure que les services de police qui ont des agents de liaison scolaire, notamment des ALS enquêteurs ou de patrouilles spéciales, semblent recourir à des moyens moins intrusifs pour faire face à la criminalité adolescente : ils sont plus susceptibles de recourir à des mesures officieuses, moins susceptibles de porter des accusations, d'amener l'adolescent à son domicile ou au poste de police pour l'interroger, plus susceptibles de procéder à des renvois vers des organismes externes et de recourir à la déjudiciarisation avant le dépôt d'accusations et également d'utiliser les avis de comparution pour obliger l'adolescent à se présenter au tribunal.
Environ la moitié des répondants de l'échantillon ont pu fournir des documents sur les politiques et protocoles de traitement des incidents impliquant des adolescents et des jeunes contrevenants. Toutefois, 13 p. 100 seulement des policiers estimaient « utiles » les politiques et protocoles de leur organisme et 2 p. 100 seulement les trouvaient « réalistes ». À l'analyse des données du programme DUC, on constate que les services de police qui ont des politiques et protocoles concernant les adolescents ont un taux d'accusations des adolescents arrêtés de 5 p. 100 moins élevé. D'après les données des entrevues et les documents, les services de police qui se sont dotés de politiques et protocoles concernant les adolescents tendent à recourir davantage à la déjudiciarisation avant l'accusation et aux avis de comparution. Nombre de différences se dégagent entre policiers, selon qu'ils jugent ou non utiles et(ou) réalistes ces politiques et procédures. Ceux qui les jugent utiles ou réalistes sont plus susceptibles de recourir à diverses formes de mesures officieuses, aux renvois vers des organismes externes, à la déjudiciarisation avant accusation et aux avis de comparution, ainsi que « d'appliquer la loi » et de ne pas invoquer des considérations liées à l'aide sociale pour prendre leurs décisions concernant la détention et la mise en liberté.
En analysant quels sont les policiers qui avaient le pouvoir et la responsabilité de porter une accusation (ou de faire une recommandation en ce sens, dans les provinces où le ministère public prend la décision) contre un adolescent, nous avons dégagé quatre modèles, dont deux ont une certaine fréquence, à savoir : autonomie des policiers de première ligne et décision initiale des policiers de première ligne avec contrôle d'un autre policier. De l'analyse des données du programme DUC, il ressort que l'effet du modèle procédural d'accusation varierait, selon que le service de police a ou non une escouade jeunesse. Le modèle associé au taux d'accusation le plus bas est celui de l'autonomie des policiers de première ligne des services ayant des spécialistes des adolescents. Le modèle lié au taux d'accusation le plus élevé est celui de l'autonomie des policiers de première ligne, sans spécialiste des adolescents. La conséquence de ceci est que si les policiers de première ligne sont autonomes, ils recourent davantage à leur pouvoir discrétionnaire de ne pas accuser les adolescents si le policier de première ligne a reçu une formation pour interagir avec l'adolescent ou si le service de police s'est engagé à user de ce pouvoir discrétionnaire avec les adolescents, comme en témoigne son escouade jeunesse. Sans spécialiste de la jeunesse ou engagement à traiter les adolescents de façon spéciale, l'autonomie semble alors découler du fait que les policiers de première ligne utilisent leur pouvoir discrétionnaire pour accuser l'adolescent. Ainsi, dans un service de police sans policier-spécialisé, c'est le contrôle par un autre policier, que ce soit un surveillant ou le SEG, qui semble modérer la tendance des policiers de première ligne à porter des accusations. Les données d'entrevue permettent de dégager trois thèmes. Tout d'abord, la probabilité que les policiers aient recours à des mesures officieuses dans le cas des jeunes contrevenants est plus élevée dans les services de police où les policiers de première ligne sont autonomes et s'il y a un engagement à utiliser le pouvoir discrétionnaire dans le cas des adolescents. En second lieu, les services sans policier-spécialisé et où les policiers de première ligne décident seuls de la façon de régler les cas liés aux adolescents tendent à recourir dans une moindre mesure aux renvois vers des organismes externes et à la déjudiciarisation avant l'accusation et à porter davantage d'accusations que les services de police où un surveillant ou un spécialiste des adolescents participe à la décision. Enfin, les patrouilleurs autonomes semblent recourir à des mesures moins intrusives pour obliger l'adolescent à comparaître en cour. Dans les cas où ils optent pour la détention d'un adolescent, ils tendent à prendre cette décision à la suite des directives découlant de la politique du service.
Nous avons évalué l'effet du maintien de l'ordre proactif comparativement à réactif par rapport aux policiers individuels, plutôt que d'essayer de qualifier tout un service de police. Ainsi, 40 p. 100 des policiers ont dit que leur travail était surtout réactif, 9 p. 100, qu'il était surtout proactif, tandis que 51 p. 100 estimaient que leur travail tenait « un peu des deux ». Les policiers dont le travail est surtout proactif sont plus susceptibles de recourir à des mesures officieuses, moins susceptibles de porter des accusations officielles ou de détenir l'adolescent en vue d'une audience de mise en liberté provisoire par voie judiciaire, mais plus susceptibles de recourir à des conditions moins intrusives dans des promesses de mise en liberté provisoire. Nous n'avons pas analysé les données du programme DUC concernant ces variables, puisque celles-ci ne sont établies qu'au niveau de l'ensemble du service de police et non du policier pris individuellement.
La police communautaire peut être perçue sous quatre dimensions : idéologique, stratégique, tactique et organisationnelle. Nous avons essayé d'évaluer l'effet, sur le processus décisionnel, de la mesure dans laquelle les services de police ont adopté les dimensions stratégique et tactique.
La dimension stratégique de la police communautaire suppose l'adoption et la publication de politiques et protocoles écrits pour tous les aspects du maintien de l'ordre, ainsi que l'affectation de ressources appréciables à la police communautaire. Selon les policiers interviewés, 22 p. 100 des services de police de l'échantillon ont mis en place l'aspect stratégique en affectant des ressources importantes à la police communautaire. C'est considérablement moindre que « virtuellement tous » les services de police du Canada qui, selon Horne (1992) avaient adopté le discours de la police communautaire. L'analyse des données du programme DUC laisse voir que les services de police qui ont affecté des ressources à la police communautaire affichent des taux d'accusations moins élevés que les autres. Selon l'analyse des données d'entrevue, les services de police qui ont affecté des ressources à la police communautaire recourent davantage aux mesures officieuses, procèdent à plus de renvois vers des organismes externes, utilisent plus les mesures de rechange avant l'accusation et davantage de promesses de comparaître pour éviter la détention de l'adolescent, ou « en tant que conséquence plus grave » pour ce dernier.
La dimension tactique de la police communautaire comprend la participation à des programmes de prévention du crime et l'adoption d'un modèle de maintien de l'ordre axé sur les problèmes (MOAP). Tous les services de police de l'échantillon participent à des programmes de prévention du crime, mais l'ampleur de leur participation varie considérablement. À l'analyse des données du programme DUC, on constate que les services participant davantage à des programmes de prévention du crime tendent à afficher un taux moindre d'accusations, particulièrement dans les collectivités où les niveaux de criminalité adolescente sont élevés. Selon les données d'entrevue, une participation accrue à des programmes de prévention du crime est liée à un recours accru aux mesures officieuses. L'adoption du modèle de maintien de l'ordre axé sur les problèmes (MOAP) ne semble pas avoir d'incidence importante sur le mécanisme décisionnel concernant les adolescents. À l'analyse des données d'entrevue, nous constatons que si le modèle MOAP est utilisé par les policiers de première ligne (c.-à-d. n'est pas confié uniquement aux agents des services communautaires), on a recours alors davantage aux mesures officieuses; toutefois, si le MOAP n'est utilisé que par les ASC, on utilise alors davantage la déjudiciarisation avant le dépôt d'accusations. D'après les résultats de l'analyse des données du programme DUC, les taux d'accusations seraient moins élevés dans les services de police où le modèle MOAP n'est utilisé que par les ASC ou par tous les grades; toutefois, les données du programme DUC ne fournissent pas d'éclairage pour les variables qui ont un effet dans un sens en ce qui concerne les mesures officieuses et dans l'autre sens, en ce qui concerne la déjudiciarisation avant l'accusation, puisque le programme DUC combine les deux phénomènes et, ainsi, apparie leurs effets contraires.
D'après les données analysées au présent chapitre, les services de police qui veulent recourir davantage aux mesures officieuses ou à la déjudiciarisation avant l'accusation et réduire le recours aux méthodes intrusives pour garantir la comparution pourraient envisager l'une ou l'autre des mesures Page suivantes : adoption pure et simple du modèle de police communautaire sous tous ses aspects, ce qui comprend une restructuration fondamentale et une réorientation idéologique, l'affectation de ressources importantes à la police communautaire, une participation accrue aux programmes de prévention du crime, particulièrement dans les collectivités à criminalité élevée, et l'adoption du modèle MOAP pour tous les grades; la création d'une escouade jeunesse ou, au moins, l'affectation d'un ou de plusieurs policiers spécialisés en criminalité adolescente; l'adoption de politiques et protocoles précis de traitement de la criminalité adolescente et des jeunes contrevenants; des programmes de formation concernant le traitement de la criminalité adolescente à tous les policiers de première ligne (et leur permettre alors de décider de façon autonome comment régler les incidents liés aux adolescents); l'attribution de fonctions d'exécution et d'enquête aux ALS qui se bornent actuellement à faire des exposés dans les écoles; le recours accru au maintien proactif de l'ordre et la décentralisation du pouvoir décisionnel dans l'organisation.
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