Évaluation du Programme pour l’application de la Loi sur les contraventions

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4 Constatations

Cette section du rapport résume les constatations de l’évaluation. L’analyse est fondée sur les renseignements obtenus de toutes les sources de données. Elle commence par une évaluation de la pertinence du Programme, particulièrement en ce qui concerne les priorités fédérales en matière d’administration de la justice. Elle examine également les répercussions du régime des contraventions sur les autorités d’application de la loi, les autorités provinciales et municipales, et les Canadiens en général. Cette section se termine par une analyse de l’efficience du Programme.

4.1 Pertinence

4.1.1 Harmonisation avec les priorités fédérales

Pendant la période visée par l’évaluation, le ministère de la Justice a mené un certain nombre d’initiatives qui soutiennent l’objectif « d’assurer un système de justice canadien juste, pertinent et accessible^{Note de bas de page 2} Â». Ce faisant, le Ministère s’est penché sur un certain nombre d’enjeux de longue date qui créent des inefficacités et entraînent des délais inutiles pour les participants au système de justice. Ce qui est particulièrement intéressant dans le cadre du présent rapport sont les décisions de la Cour suprême du Canada dans les arrêts Jordan^{Note de bas de page 3} (2016) et Cody^{Note de bas de page 4} (2017), qui ont établi un nouveau cadre pour traiter les affaires sans délai injustifié, ce qui a exercé de nouvelles pressions sur le système judiciaire pour qu’il modernise son approche et s’assure que ses ressources sont utilisées de façon délibérée et avec diligence.

Le régime des contraventions soutient directement ces efforts. En établissant une distinction plus claire entre les infractions criminelles et les infractions réglementaires, ainsi qu’un processus par lequel la grande majorité des infractions fédérales qualifiées de contraventions sont poursuivies au moyen d’un système de délivrance de procès-verbaux, plutôt que par la procédure sommaire, le régime des contraventions permet aux autorités d’application de la loi et aux personnes (ou aux sociétés) présumées avoir commis des contraventions de régler ces questions de façon équitable et efficace.

En ce qui concerne le Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions, il reflète directement l’engagement du Ministère à veiller à ce que « [l]es lois et les politiques […] respectent la règle de droit et favorisent le respect des droits et un cadre juridique juste, accessible et pertinent au Canada Â»^{Note de bas de page 5}. Le Fonds est un élément du régime des contraventions qui est nécessaire pour s’assurer que tous les droits linguistiques applicables prévus par le Code criminel et la Loi sur les langues officielles sont respectés dans toute procédure relative aux contraventions fédérales, peu importe le régime provincial utilisé.

Bien que le Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions soit nécessaire pour assurer la durabilité à long terme du régime des contraventions, il ne montre aucune harmonisation significative avec le Plan d’action pour les langues officielles 2018-2023. Le Fonds est lié aux langues officielles puisqu’il garantit aux présumés contrevenants qu’ils recevront leur procès-verbal dans les deux langues officielles, et qu’ils obtiendront tous les services prévus par les dispositions linguistiques du Code criminel et de la partie IV de la Loi sur les langues officielles (communications avec le public et prestation des services) dans les deux langues officielles.

En termes simples, le Fonds est entièrement intégré dans un régime utilisé pour sanctionner les infractions fédérales et il n’est pas harmonisé avec les objectifs du Plan d’action pour soutenir la vitalité des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Le Plan d’action ne comprend pas d’innombrables autres structures de service, outils de communication et politiques similaires qui permettent aux Canadiens de recevoir des services dans les deux langues officielles, comme le renouvellement du passeport, l’impôt sur le revenu, l’assurance-emploi, et l’accessibilité au site Web du gouvernement. En fin de compte, l’arrangement actuel associe à tort le Fonds à l’obligation du gouvernement fédéral de renforcer les communautés de langue officielle en situation minoritaire, alors que le Fonds ne vise qu’à remplir les obligations juridiques du gouvernement en matière de droits linguistiques visant les contrevenants.

La précédente évaluation du Programme pour l’application de la Loi sur les contraventions de 2017 recommandait que le ministère de la Justice amorce des discussions avec Patrimoine canadien afin de retirer le Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions du Plan d’action avant son renouvellement quinquennal. Une correspondance à cet effet a été présentée à Patrimoine canadien, mais cette dernière n’a pas été traitée avant l’approbation du Plan d’action pour les langues officielles 2018-2023. Bien que les constatations de la présente évaluation indiquent que le Fonds n’est pas bien harmonisé avec le Plan d’action, il est peu probable qu’une recommandation similaire aboutisse à un résultat différent dans un avenir proche, puisque le Plan d’action est actuellement à mi-chemin du cycle de renouvellement quinquennal.

4.1.2 Éventail d’infractions fédérales désignées comme des contraventions

Les constatations de l’évaluation indiquent que, pour que le régime des contraventions puisse atteindre son plein potentiel, un certain nombre de conditions clés doivent être remplies. La première consiste à s’assurer qu’un volume d’infractions fédérales qualifiées de contraventions est adéquat et suffisant pour répondre aux besoins des autorités d’application de la loi.

Progrès réalisés depuis la dernière évaluation

L’évaluation précédente du régime des contraventions a indiqué que « [l]es données appuient un élargissement important de la portée actuelle et indiquent que ne pas faire ainsi affaiblit considérablement la pertinence du Programme Â»^{Note de bas de page 6}. Le rapport comprenait une recommandation invitant le ministère de la Justice à collaborer avec les ministères clients afin d’identifier d’autres infractions qui pourraient être qualifiées de contraventions et à fournir le soutien nécessaire pour faciliter ce processus.

Les constatations de l’évaluation confirment que des progrès ont été réalisés à cet égard. Pendant la période visée par la présente évaluation, la Division des services juridiques de la Direction générale des programmes a collaboré avec un certain nombre de ministères clients pour amorcer le processus d’inclusion de nouvelles infractions dans le régime des contraventions, et ce en apportant des modifications au Règlement sur les contraventions.

Un exemple particulièrement pertinent de ce travail est l’inclusion dans le régime des contraventions d’un certain nombre d’infractions associées à la Loi sur la mise en quarantaine, qui a été un outil essentiel pour gérer la pandémie de COVID-19. La Division des services juridiques a travaillé en collaboration avec tous les intervenants clés afin de s’assurer que les agents d’application de la loi puissent utiliser un système de délivrance de procès-verbaux pour sanctionner un certain nombre d’infractions prévues par cette loi, comme le défaut de répondre aux questions posées par les agents de contrôle, le défaut de déclarer des renseignements concernant des maladies transmissibles, ou le défaut de se conformer à un décret interdisant l’entrée au Canada. Il s’agit d’exemples informatifs où le recours à une procédure sommaire se révélerait très inefficace. Pendant les entrevues, des agents d’application de la loi ont souligné l’importance d’inclure de telles infractions dans la Loi afin de s’assurer que des mesures immédiates puissent être prises pour changer le comportement des personnes qui ne se conforment pas à ces exigences.

Un autre exemple est l’inclusion dans le régime des contraventions de certaines infractions prévues par la Loi sur l’aéronautique, plus précisément le Règlement de l’aviation canadien, pour traiter de l’utilisation d’un laser ou d’autres sources lumineuses dirigées pour entraver le travail des pilotes d’avion. Cela comprend le fait d’être en possession de certains lasers portatifs dans des zones particulières ou de projeter une source lumineuse dirigée dans un espace aérien navigable. Dans les deux cas, les contrevenants sont passibles d’une amende de 1 000 $.

Nécessité de poursuivre l’élargissement

En se fondant sur les progrès réalisés à ce jour, les constatations de l’évaluation confirment que l’augmentation du nombre d’infractions visées par le régime des contraventions représente une priorité pour de nombreuses autorités d’application de la loi. L’objectif de l’évaluation n’est pas de dresser une liste complète des infractions qui devraient être incluses dans le régime des contraventions, puisque ce processus doit inévitablement comporter des négociations entre toutes les parties concernées, y compris les ministères responsables de ces lois ou règlements, les autorités d’application de la loi, les fonctionnaires provinciaux ou municipaux, et le ministère de la Justice. Pour soutenir ce processus, l’évaluation a néanmoins permis de recueillir des renseignements sur ce qui semble particulièrement pertinent à ajouter au régime des contraventions, du point de vue des autorités d’application de la loi. Les paragraphes qui suivent résument les constatations tirées à cet égard.

Infractions liées à la Loi sur les pêches

La Loi sur les pêches et ses règlements connexes créent un cadre exhaustif qui sert à gérer de nombreuses dimensions des activités de pêche commerciale et récréative au Canada. Notamment, les règlements tendent à s’appliquer à des régions particulières du pays, en fonction du profil unique des activités de pêche qui se déroulent dans chacune d’elles. Au moment de l’évaluation, l’éventail d’infractions incluses dans le régime des contraventions était associé au Règlement de pêche des provinces maritimes et au Règlement de pêche de l’Ontario.

Au cours des entrevues, des agents d’application de la loi et des gestionnaires ont exprimé le désir de voir une augmentation substantielle du nombre d’infractions liées à la pêche incluses dans le régime des contraventions.

• Ils ont proposé d’inclure d’autres régions, notamment par l’entremise du Règlement de pêche de l’Atlantique, du Règlement de pêche de Terre-Neuve-et-Labrador, du Règlement de pêche du Québec, et du Règlement de pêche sportive de la Colombie-Britannique.
• Ils ont également proposé d’inclure certaines infractions prévues dans le Règlement sur les effluents des mines de métaux et des mines de diamants et le Règlement sur les effluents des fabriques de pâtes et papiers.
• Enfin, ils ont fait remarquer que certaines infractions prévues dans la Loi sur les pêches elle-même gagneraient à être incluses dans le régime des contraventions, comme celles liées au dépôt de substances nocives prohibé (paragraphe 36(3) de la Loi sur les pêches).

Des agents d’application de la loi et des gestionnaires ont fait remarquer que le fait que le régime soit opérationnel à Terre-Neuve-et-Labrador a des répercussions importantes sur son utilisation potentielle pour sanctionner les infractions liées à la pêche dans la région de l’Atlantique, et ils s’attendent à ce que la même tendance se produise si d’autres régions étaient visées par le régime.

Infractions liées à la Loi sur les parcs nationaux du Canada

Les parcs nationaux sont particulièrement bien adaptés à l’utilisation d’un système de délivrance de procès-verbaux pour porter des accusations. Étant donné que les personnes et les familles tendent à rester dans un parc pendant une période limitée, et qu’elles peuvent venir de loin, le fait d’avoir à procéder par procédure sommaire pose des défis pour toutes les parties concernées. Comme il a été mentionné dans l’évaluation précédente du Programme pour l’application de la Loi sur les contraventions :

« Du point de vue des citoyens, il ne fait guère de doute que les conséquences liées à la procédure sommaire, conçue pour traiter les infractions criminelles, sont souvent disproportionnelles à la nature de l’infraction. Pour les agents de l’autorité, les longues étapes exigées par la procédure sommaire limitent également leur capacité d’être “sur le terrain”, en présumant que leur responsabilité principale soit d’appliquer la législation fédérale. Â»^{Note de bas de page 7}

À ce jour, un certain nombre d’infractions aux règlements associés aux parcs nationaux du Canada ont été qualifiées de contraventions. Pendant les entrevues, des agents d’application de la loi et des gestionnaires ont recommandé que d’autres infractions soient incluses, particulièrement celles prévues dans le Règlement sur le lièvre d’Amérique dans le parc national du Gros-Morne du Canada et le Règlement sur la récolte du bois dans le parc national du Gros-Morne du Canada, maintenant que le régime est opérationnel à Terre-Neuve-et-Labrador.

Autres infractions à envisager

Les autres domaines mentionnés au cours des entrevues comprennent l’élargissement de l’éventail d’infractions incluses dans la Loi canadienne sur la protection de l’environnement et la Loi sur le parc marin du Saguenay–Saint-Laurent, ainsi que l’inclusion des infractions prévues dans la Loi sur les espèces en péril.

Dans tous les cas, l’objectif est de s’assurer que les agents ont accès à des mesures d’application de la loi qui tiennent compte de la nature des infractions prévues dans les lois et les règlements habilitants. Comme l’a fait remarquer un agent d’application de la loi interrogé, l’éventail actuel d’infractions qualifiées de contraventions prévues dans la Loi canadienne sur la protection de l’environnement comporte des exigences administratives, comme le défaut de produire un rapport. Cela laisse un vaste éventail d’infractions substantielles qui doivent être traitées par l’entremise d’une procédure sommaire ou du régime des SAP, lorsque celui-ci est disponible. Cet arrangement ne répond pas aux besoins des agents d’application de la loi qui gagneraient grandement à pouvoir émettre des procès-verbaux en vertu du régime des contraventions.

Une responsabilité partagée

Élargir l’éventail d’infractions qualifiées de contraventions est un long processus qui implique un large éventail d’intervenants, y compris principalement le ministère ou l’organisme responsable de la loi ou du règlement, plusieurs groupes au sein du ministère de la Justice et des organismes centraux, puisque tout élargissement nécessite des modifications réglementaires. Une fois que de nouvelles infractions sont ajoutées au régime, les provinces où le régime est opérationnel doivent mettre à jour leurs systèmes et processus administratifs, et les autorités d’application de la loi doivent former leurs agents afin qu’ils puissent tirer parti de ces modifications. Cela ne peut réussir que grâce à un effort concerté de tous les intervenants.

Dans ce contexte, la Division des services juridiques de la Direction générale des programmes peut apporter un soutien important, mais elle ne peut pas agir unilatéralement. Les constatations de l’évaluation indiquent que la Division a fait tout son possible pour tenir compte des initiatives qui visent à élargir l’éventail d’infractions visées par le régime des contraventions.

4.2 Efficacité

4.2.1 Vers une application intégrale de la Loi

Étant donné que la portée des infractions visées par le régime des contraventions est un facteur essentiel pour établir sa pertinence, il est tout aussi important que le régime soit opérationnel dans toutes les administrations.

Le cas de Terre-Neuve-et-Labrador

Au cours de l’exercice 2018-2019, la province de Terre-Neuve-et-Labrador a terminé toutes les étapes requises pour permettre l’émission et le traitement des procès-verbaux dans son système judiciaire^{Note de bas de page 8}. Il s’agit d’une réalisation importante, qui répond aux appels de longue date des autorités d’application de la loi pour que le régime soit opérationnel dans cette province où de nombreux secteurs, comme les pêches, sont étroitement intégrés dans l’ensemble de la région de l’Atlantique.

L’évaluation a permis de documenter l’expérience acquise jusqu’à présent par Terre-Neuve-et-Labrador dans l’application du régime des contraventions. Dans l’ensemble, les constatations confirment que cela s’est avéré être une entreprise utile. Voici quelques-unes des leçons tirées jusqu’à présent :

• Il a été avantageux que des représentants de la Division des services juridiques et de la Direction des innovations, analyse et intégration de la Direction générale des programmes aident les autorités provinciales à déterminer les modifications à apporter pour traiter les procès-verbaux émis en vertu du régime des contraventions. Cela comprend l’évaluation de l’éventail des mesures nécessaires pour veiller à ce que tous les droits applicables en matière de langues officielles prévus dans le Code criminel et la Loi sur les langues officielles puissent être respectés. La latitude offerte par le Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions pour concevoir une stratégie qui reflète les caractéristiques uniques de chaque province a également été jugée particulièrement utile.
• Étant donné que l’objectif fondamental du régime des contraventions est de permettre l’utilisation d’un système de délivrance de procès-verbaux existant, le niveau de formation requis a été limité. Seules quelques particularités uniques du régime des contraventions, comme l’application des droits linguistiques, devaient être expliquées en détail aux autorités d’application de la loi et au personnel judiciaire. Les entrevues menées auprès de représentants provinciaux de Terre-Neuve-et-Labrador indiquent que ces mesures ont été réalisées efficacement et qu’aucun défi important n’a été relevé.
• La capacité accrue du système judiciaire à fonctionner dans les deux langues officielles s’avère bénéfique au-delà du régime des contraventions, c’est-à-dire qu’elle permet d’inclure des services offerts dans le cadre des affaires criminelles dont les procédures sont en français. Comme il a été mentionné pendant les entrevues, même si la vaste majorité de la population de Terre-Neuve-et-Labrador est anglophone, des communautés francophones dans diverses régions de la province ainsi qu‘un nombre important de personnes et de familles francophones visitent la province. Qu’ils aient besoin de services en français ou en anglais, le système judiciaire est maintenant mieux outillé pour s’assurer que ces services sont fournis efficacement.
• Le fait de sanctionner les infractions fédérales au moyen d’un système de délivrance de procès-verbaux réduit également le fardeau imposé aux tribunaux. Comme il a été mentionné pendant les entrevues, il est plus simple pour la personne qui a reçu un procès-verbal de pouvoir utiliser un système de délivrance de procès-verbaux, cela est moins difficile pour le personnel judiciaire et réduit le fardeau sur les ressources des tribunaux.

En ce qui concerne les défis, le plus important que la province ait dû relever est de loin le recrutement et le maintien en poste de membres du personnel bilingues. À ce jour, la province n’est pas en mesure de pourvoir tous les postes bilingues. Elle continue de collaborer avec tous les intervenants, y compris les organismes communautaires francophones, afin d’explorer des façons d’attirer des personnes bilingues. Entre-temps, cependant, la province a pourvu les postes les plus importants et, à ce titre, a été en mesure de répondre aux demandes de services bilingues. Cependant, comme on s’attend à ce que l’utilisation du système de délivrance de procès-verbaux augmente avec un plus grand nombre d’autorités d’application de la loi qui se familiarisent avec le régime, la province prévoit pourvoir tous les postes.

Un autre défi relevé pendant les entrevues est de fournir le soutien nécessaire à tous les membres du personnel judiciaire et aux agents d’application de la loi qui gèrent l’élargissement du système de délivrance de procès-verbaux pour inclure des infractions fédérales. Les constatations démontrent que c’est principalement l’inconnu qui pourrait au départ créer de la nervosité, en plus des idées fausses sur les exigences en matière de services bilingues. Des discussions ouvertes et régulières et une formation adéquate ont permis de répondre adéquatement à ces préoccupations.

Les autres administrations

Les deux seules provinces où le régime des contraventions n’est pas encore opérationnel sont la Saskatchewan et l’Alberta. Les constatations de l’évaluation confirment que le ministère de la Justice a déployé des efforts considérables pour faciliter la participation de ces deux provinces au régime, mais au moment de l’évaluation, aucune entente n’avait été conclue.

La réticence de ces deux provinces à permettre l’utilisation du système de délivrance de procès-verbaux prévu par le régime des contraventions est perçue comme préjudiciable à toutes les parties :

• Les tribunaux provinciaux de ces deux administrations, qui font déjà face à des pressions soutenues pour réduire les retards et gagner en efficacité, doivent détourner leurs ressources limitées pour poursuivre par procédure sommaire des infractions fédérales, alors que ces infractions pourraient facilement être traitées par le système de délivrance de procès-verbaux découlant de la Loi. Étant donné que l’expérience acquise jusqu’à maintenant a montré que la plupart des personnes ayant reçu un procès-verbal ne font que payer l’amende, cela se traduirait par des économies de coûts et des gains en efficacité pour ces tribunaux, qui, pour le moment, ne sont pas réalisés.
• Les autorités d’application de la loi dans ces deux provinces ne disposent pas d’un outil essentiel pour s’acquitter de leur mandat. Les entrevues avec les agents d’application de la loi et les gestionnaires confirment clairement que, en l’absence d’un système de délivrance de procès-verbaux, ils doivent se limiter à émettre des avertissements, qui n’ont aucune conséquence en droit, ou à détourner leur temps et leurs ressources pour entamer une procédure sommaire qui réduit considérablement leur capacité de s’acquitter de leur mandat sur le terrain.
• Les citoyens qui sont accusés d’avoir commis une infraction qualifiée de contravention dans ces deux provinces doivent procéder par procédure sommaire et, s’ils sont reconnus coupables, sont passibles de payer une amende plus élevée et d’avoir un casier judiciaire, tandis que les personnes qui font face à la même accusation, dans les mêmes circonstances, dans les provinces où la Loi est opérationnelle, reçoivent un procès-verbal, une amende réduite et n’ont aucun casier judiciaire.
• Malgré tous ses efforts et cette intention, le gouvernement fédéral n’est pas en mesure d’assurer une application uniforme du régime des contraventions dans l’ensemble du Canada.

L’évaluation précédente du régime des contraventions comprenait une recommandation invitant le ministère de la Justice à « Ã©labor[er] une stratégie pour la mise en Å“uvre du régime de la Loi sur les contraventions dans toutes les provinces Â»^{Note de bas de page 9}. Le Ministère était d’accord avec la recommandation et a étudié diverses options, y compris certaines qui n’exigeraient pas la signature d’une entente avec ces deux gouvernements provinciaux. Les constatations de cette évaluation confirment l’importance de poursuivre ce travail dans l’espoir de trouver une solution à cet obstacle de longue date et d’appliquer intégralement la Loi.

De plus, le ministère de la Justice examine des options pour mettre en Å“uvre le régime des contraventions dans les trois territoires. Il s’agit là d’une stratégie prometteuse qui servira sans aucun doute les intérêts des autorités d’application de la loi et des résidents des territoires.

4.2.2 Régimes de sanctions administratives pécuniaires

Les régimes de SAP sont un outil bien établi qui peut aider les agents d’application de la loi à assurer la conformité aux exigences législatives et réglementaires en utilisant des sanctions civiles. Ces régimes consistent généralement en une procédure administrative établie et gérée par un ministère fédéral afin de promouvoir la conformité avec les mesures législatives ou réglementaires spécifiques. Les sanctions civiles sous forme de sanctions pécuniaires sont utilisées pour remédier à toutes les infractions à ces dispositions législatives ou réglementaires. En 2014, le ministère de la Justice a achevé une étude qui a comparé les contraventions et les régimes de SAP. Au moment de l’étude, 31 lois fédérales, ainsi qu’un ensemble de règlements connexes, comprenaient une certaine forme de régime de SAP, et couvraient un certain nombre de domaines comme l’aéronautique, l’agriculture, le transport, l’assurance-emploi, l’environnement, l’impôt sur le revenu, la sûreté nucléaire et les télécommunications^{Note de bas de page 10}. L’étude a indiqué que les régimes de SAP étaient particulièrement bien adaptés aux « domaines réglementés nécessitant un haut niveau d’expertise ou lorsque les sanctions traditionnelles, y compris les amendes et l’incarcération, n’assurent pas la pleine conformité Â»^{Note de bas de page 11}. Il est important de comprendre que, bien que ces deux régimes soient liés à l’application de dispositions législatives, ils poursuivent des objectifs distincts. L’objectif du régime des contraventions est de fournir une solution de rechange à la procédure sommaire (c.-à-d. participation des tribunaux) qui serait autrement utilisée en l’absence du Programme. En revanche, les régimes de SAP sont des régimes autonomes qui créent une procédure administrative afin d’assurer la conformité par le biais de sanctions administratives dans des domaines souvent spécialisés.

Les constatations de l’évaluation démontrent que les contraventions et les régimes de SAP offrent des avantages complémentaires. Comme il a été noté pendant les entrevues avec les agents d’application de la loi et les gestionnaires, les régimes de SAP se sont révélés particulièrement efficaces pour traiter les dossiers de non-conformité impliquant des personnes morales, où une amende de 500 $ ou de 1 000 $ n’est tout simplement pas suffisante pour entraîner un changement de comportement.

Il incombe à chaque ministère ou organisme responsable d’un régime de SAP d’établir le montant maximal de la sanction qui peut être imposée, en tenant compte de tous les facteurs pertinents, comme la nature de la non-conformité ou les caractéristiques de l’industrie (ou des personnes) à qui elle s’impose.

Malgré les avantages que peuvent offrir les régimes de SAP, ils soulèvent également des défis pour les ministères et organismes qui souhaitent poursuivre leur mise en Å“uvre. Le plus important est peut-être le fait que chaque ministère ou organisme qui souhaite utiliser un régime de SAP doit d’abord l’établir, puis être responsable de sa gestion continue. Cela est très différent du régime des contraventions, qui est centralisé et géré par le ministère de la Justice, en collaboration avec les autorités provinciales.

La Division des services juridiques de la Direction générale des programmes a acquis une expertise en matière de régimes de SAP afin d’appuyer tout ministère ou organisme intéressé à les ajouter à l’éventail d’outils disponibles pour assurer la conformité aux exigences législatives et réglementaires. Une meilleure compréhension des forces et des limites des régimes de contraventions et de SAP permet aux ministères et aux organismes de prendre des décisions éclairées sur les meilleures stratégies à adopter.

4.2.3 Niveau d’activité global

Émission des contraventions

Les provinces et les municipalités qui participent au régime des contraventions doivent présenter des rapports d’activité annuels comprenant des statistiques sur le volume de procès-verbaux émis dans leur administration respective. Au moment de l’évaluation, les données étaient disponibles pour trois des années visées par la présente évaluation, soit la période de 2016-2017 à 2018-2019 (voir le tableau 2). Dans l’ensemble, il a été déclaré qu’environ 30 000 procès-verbaux ont été émis annuellement en vertu du régime des contraventions.

Ces chiffres correspondent aux statistiques relevées des années précédentes^{Note de bas de page 12}. Pour des raisons démographiques, la grande majorité des procès-verbaux sont émis au Québec et en Ontario. De plus, en raison de la structure de l’entente avec l’Ontario, les statistiques relatives aux aéroports internationaux situés à Ottawa et à Toronto sont déclarées séparément des autres procès-verbaux émis dans cette province. Enfin, certaines des variations observées d’une année à l’autre sont attribuables à des retards administratifs dans le traitement des procès-verbaux.

Un facteur important du volume de procès-verbaux émis et des tendances observées au fil du temps est le niveau de ressources que les ministères et organismes consacrent à l’application réelle des dispositions législatives et réglementaires. Pendant les entrevues, il a été noté que certains ministères et organismes ont réduit le nombre d’agents d’application de la loi qui patrouillent et surveillent à des fins de conformité, ce qui entraînera logiquement une réduction du nombre de procès-verbaux émis. Cependant, le régime des contraventions vise en fin de compte à mieux outiller les agents d’application de la loi dans l’exécution de leur mandat. Par conséquent, le nombre de procès-verbaux émis est un élément informatif des données, mais il doit être correctement contextualisé.

Mesures appuyées par le Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions

Le Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions offre une aide financière, au besoin, pour s’assurer que les administrations qui participent au régime des contraventions respectent les droits linguistiques applicables prévus dans le Code criminel et la Loi sur les langues officielles. Au moment de l’évaluation, toutes les provinces participantes, à l’exception du Nouveau-Brunswick et du Québec, recevaient un tel soutien financier, tout comme la ville de Mississauga^{Note de bas de page 13}.

Les constatations de l’évaluation démontrent que l’éventail des mesures appuyées par le Fonds est demeuré constant au fil du temps, et qu’elles comprennent généralement les éléments suivants :

• affichage bilingue et tout autre équipement nécessaire (comme des sites Web bilingues, des lignes sans frais pour les services bilingues, ou des liens vidéo et audio pour fournir des services bilingues à distance);
• impression de procès-verbaux bilingues;
• embauche de juges ou de juges de paix bilingues, et d’autre personnel judiciaire (comme celui qui travaille au greffe des tribunaux);
• frais d’hébergement des juges bilingues venant de l’extérieur de la province, au besoin;
• formation linguistique pour les juges et le personnel judiciaire.

Les entrevues réalisées auprès des représentants des provinces et de la municipalité qui reçoivent une aide du Fonds indiquent que l’éventail des mesures financées est approprié et répond à leurs besoins respectifs. Pendant la période visée par l’évaluation, aucune plainte officielle n’a été reçue au sujet de la prestation de services bilingues, et les entrevues avec tous les groupes d’intervenants clés indiquent que des services bilingues sont fournis au besoin.

Il convient de souligner que, par sa conception, le régime des contraventions vise à réduire au minimum le nombre d’interactions nécessaires pour remédier à une violation présumée d’infractions fédérales qualifiées de contraventions. Pour cette raison, le scénario typique est qu’une personne reçoit un procès-verbal, puis qu’elle procédera au paiement de l’amende. Le fait d’avoir des procès-verbaux bilingues et des sites Web bilingues pour procéder au paiement des amendes couvre en grande partie ces étapes clés. Les mesures restantes font en sorte que les autres droits linguistiques applicables soient respectés chaque fois qu’une personne recevant un procès-verbal choisit de le contester ou souhaite obtenir de plus amples renseignements en communiquant avec le greffe du tribunal. L’expérience à ce jour démontre qu’environ 10 % des personnes ayant reçu un procès-verbal de contravention choisissent de le contester et, de ce nombre, un nombre encore plus infime nécessite des services bilingues^{Note de bas de page 14}.

4.2.4 Répercussions sur les principaux intervenants

La présente sous-section résume les constatations de l’évaluation concernant les répercussions du Programme pour l’application de la Loi sur les contraventions sur les trois groupes prédominants qui devraient en bénéficier, à savoir les autorités d’application de la loi, les gouvernements provinciaux et municipaux participants, et les Canadiens en général.

Répercussions sur les autorités d’application de la loi

Avantages du régime des contraventions

Le régime des contraventions ajoute une composante indispensable dans la boîte à outils des agents d’application de la loi chargés de disposer des infractions réglementaires fédérales qualifiées de contraventions. Tel que souligné à maintes reprises pendant les entrevues, la procédure sommaire prévue dans le Code criminel, permettant d’accuser les personnes présumées avoir contrevenu à une disposition législative ou réglementaire fédérale, est mal adaptée à la grande majorité des cas auxquels sont confrontés les agents d’application de la loi. Il s’agit d’un fardeau inutilement lourd pour tous les intervenants concernés (le contrevenant, les agents d’application de la loi, les services de poursuite et les tribunaux), ce qui entraîne plusieurs niveaux d’inefficacités. Dans ce contexte, toute autre façon de sanctionner les infractions réglementaires fédérales représente un avantage important. Cela est d’autant plus vrai puisque la possibilité de procéder par procédure sommaire demeure toujours une option lorsque les circonstances le justifient et lorsqu’une sanction plus sévère est demandée.

Comme il est indiqué à la sous-section 4.2.2, certaines autorités d’application de la loi se concentrent principalement sur le régime des contraventions pour offrir cette solution de rechange à la procédure sommaire, tandis que d’autres autorités cherchent à trouver une combinaison entre le régime des contraventions et un régime de SAP.

Les principaux avantages du régime des contraventions cernés pendant les entrevues avec les autorités d’application de la loi se rapportent généralement à la capacité accrue qu’il offre aux agents pour s’acquitter efficacement de leur mandat. En consacrant plus de temps à la surveillance et aux enquêtes sur le terrain, et moins de temps à la préparation de longs rapports et à la participation aux procédures judiciaires, et en ayant la capacité d’intervenir en temps opportun en émettant des procès-verbaux sur place au besoin, les agents d’application de la loi agissent dans un cadre général qui est bien harmonisé avec la nature de leurs responsabilités.

En l’absence d’autres moyens comme des contraventions ou des régimes de SAP, les agents d’application de la loi sont susceptibles de faire face à une certaine résistance de la part des services de poursuite ou des tribunaux lorsqu’ils tentent d’inculper des personnes par procédure sommaire pour des infractions de nature réglementaire. Les entrevues avec les services de poursuite et les autorités d’application de la loi indiquent que le fardeau considérable imposé aux tribunaux, combiné à l’exigence de donner suite aux accusations dans un délai raisonnable, oblige tous les intervenants du système de justice à prendre des décisions sur l’utilisation la plus appropriée des ressources et du temps limités des tribunaux. Cela place les agents d’application de la loi dans une position difficile, où leurs affaires peuvent, de fait, chevaucher d’autres infractions de nature criminelle en tentant d’attirer l’attention des tribunaux.

Difficultés rencontrées

La principale difficulté que les agents d’application de la loi ont rencontrée pendant les entrevues est le fait que les amendes imposées pour certaines infractions ne sont parfois pas suffisantes pour pénaliser adéquatement les contrevenants. Historiquement, les amendes pour des infractions qualifiées de contraventions n’ont pas dépassé 500 $, ce qui reflète la nature générale de ces infractions, et la raison pour laquelle il a été choisi de les sanctionner par l’entremise d’un système de délivrance de procès-verbaux. Malgré cette tendance générale, il y a eu des cas où des amendes plus élevées ont été incluses dans le régime des contraventions. Un exemple récent est la désignation d’un certain nombre d’infractions prévues dans la Loi sur la mise en quarantaine où, dans certains cas, des amendes de 750 $ et 1 000 $ sont prévues.

Techniquement, rien n’empêche le gouvernement fédéral d’augmenter le montant des amendes pour les infractions fédérales qualifiées de contraventions à tous les niveaux qui semblent appropriés. Comme il a été souligné dans la dernière évaluation du Programme pour l’application de la Loi sur les contraventions, la difficulté vient du fait qu’il n’existe actuellement aucun processus d’examen systématique des amendes pour s’assurer qu’elles continuent d’avoir l’effet souhaité. De plus, la modification de ces niveaux d’amende constitue un processus complexe qui exige la contribution directe du ministère ou de l’organisme responsable de l’application des dispositions législatives ou réglementaires, ainsi que du ministère de la Justice et des organismes centraux^{Note de bas de page 15}.

Dans le même ordre d’idées, les agents d’application de la loi et les gestionnaires ont insisté sur l’avantage qu’il y aurait à avoir une échelle d’amendes qui refléterait mieux les circonstances particulières d’une infraction ou le profil du contrevenant (p. ex., récidivistes). Cependant, tel qu’il est actuellement conçu, le régime des contraventions ne peut pas appliquer cette échelle. La Loi permet au gouverneur en conseil de fixer le montant d’une amende précise, et non pas d’établir une échelle^{Note de bas de page 16}. Cependant, la Loi permet d’établir des montants d’amende différents, selon si l’infraction est présumée avoir été commise par un particulier ou une société, dans la mesure où la loi ou le règlement créant l’infraction prévoit une distinction entre ces deux catégories en ce qui concerne l’établissement de la peine imposable^{Note de bas de page 17}.

Une autre difficulté relevée pendant les entrevues est le manque de moyens par lesquels les contrevenants peuvent payer leurs amendes. En comparaison, les gouvernements provinciaux utiliseront généralement le processus de renouvellement du permis de conduire pour forcer le règlement de toute amende impayée. Historiquement, un tel équivalent en matière d’application de la loi n’était pas disponible pour les amendes imposées par la Loi. Les constatations de l’évaluation démontrent cependant que le ministère de la Justice a obtenu la confirmation des autorités provinciales que des mécanismes administratifs comme le processus de renouvellement du permis de conduire sont maintenant utilisés pour faire respecter le paiement des amendes associées aux procès-verbaux de contraventions fédérales, sauf en Colombie-Britannique et en Nouvelle-Écosse. Le Ministère a amorcé des discussions avec ces deux administrations pour régler cette question.

Répercussions sur les gouvernements provinciaux et municipaux participants

En acceptant de mettre en Å“uvre le régime des contraventions, les gouvernements provinciaux et municipaux contribuent de façon essentielle à l’établissement d’un système de justice plus juste et plus efficace, qui appuie adéquatement la sanction des infractions réglementaires fédérales. La solution de rechange consistant à faire en sorte que le gouvernement fédéral crée un système distinct pour poursuivre les auteurs d’infractions fédérales qualifiées de contraventions entraînerait inévitablement des dédoublements et des inefficacités, particulièrement à la lumière du nombre relativement restreint de procès-verbaux fédéraux émis par rapport au nombre de procès-verbaux provinciaux ou municipaux émis. Il est tout aussi inefficace de continuer à utiliser la procédure sommaire pour traiter systématiquement les procès-verbaux fédéraux. En ce sens, le niveau de collaboration fédérale-provinciale atteint à ce jour est en soi une grande réalisation du régime des contraventions. Comme il a été souligné à maintes reprises pendant les entrevues, le fait que le régime soit également opérationnel en Saskatchewan et en Alberta permettrait de réaliser tous les avantages du régime des contraventions.

En plus d’appuyer l’application efficace du régime des contraventions, les provinces participantes bénéficient d’un plus grand niveau de sanction des infractions qui sont commises dans leur région respective et qui, souvent, impliquent leurs propres agents d’application de la loi. Selon la nature des infractions et les arrangements en place, les agents municipaux et provinciaux (p. ex., agents de la faune, agents de l’environnement, policiers municipaux, etc.) sont chargés de sanctionner les infractions fédérales qualifiées de contraventions. Tout gain d’efficacité réalisé grâce au régime des contraventions permet également à ces agents de s’acquitter de l’ensemble de leur mandat de façon plus efficiente.

Point tout aussi important, les tribunaux provinciaux et municipaux (selon le cas) bénéficient grandement de la mise en place d’un système de délivrance de procès-verbaux qui empêche que leurs ressources limitées ne soient inutilement épuisées pour réprimer les infractions qui peuvent être tranchées au moyen d’un système de délivrance de procès-verbaux. À ce jour, plus de 20 000 procès-verbaux sont habituellement émis chaque année en vertu du régime des contraventions.^{Note de bas de page 18} En l’absence de ce régime et en supposant que les infractions sont poursuivies comme prévu, tous ces dossiers exigeraient que des agents d’application de la loi, des procureurs, du personnel judiciaire, des juges de paix ou des juges soient affectés à la poursuite de ces infractions. Comme il a été mentionné pendant les entrevues, un tel scénario est tout à fait contraire aux initiatives et aux efforts actuels pour améliorer l’efficacité et la réactivité du système judiciaire.

Répercussions sur les Canadiens

En plus d’offrir aux agents d’application de la loi un outil dont ils ont grand besoin, le régime des contraventions a également été conçu pour établir une plus grande distinction entre les infractions réglementaires et les infractions criminelles. Plus précisément, l’alinéa 4b) de la Loi souligne que l’objet du régime est « la modification ou l’abolition, à la lumière de cette distinction, des conséquences juridiques d’une condamnation pour contravention Â». Concrètement, cela signifie que les personnes qui reçoivent un procès-verbal en vertu du régime des contraventions ne sont pas passibles d’emprisonnement, n’auront aucun casier judiciaire, et sont assujetties à la même amende fédérale^{Note de bas de page 19}, peu importe l’endroit où la contravention présumée a été commise. Ces personnes bénéficient également de tous les droits linguistiques applicables prévus dans le Code criminel et la Loi sur les langues officielles, qui couvrent à la fois leurs interactions avec le greffe et le tribunal s’ils choisissent de contester leur accusation.

Les constatations de l’évaluation confirment que ces avantages sont actuellement réalisés dans chaque province où le régime est opérationnel. Cela a des répercussions concrètes sur chaque personne qui a reçu un procès-verbal en vertu du régime des contraventions. Qu’ils décident de payer l’amende ou de contester le procès-verbal, ils participeront à un système plus juste, plus pertinent et plus accessible que ce à quoi ils auraient eu droit sans le régime. Malheureusement, les citoyens qui sont actuellement accusés en Saskatchewan et en Alberta ne bénéficient pas de ces avantages.

4.3 Efficience

4.3.1 Processus d’affectation des fonds

Processus d’affectation des fonds

Comme l’indique la description du Programme pour l’application de la Loi sur les contraventions, le ministère de la Justice a signé des ententes avec un certain nombre de provinces et de municipalités participantes, lesquelles comprennent des contributions à l’appui de la prestation de services dans les deux langues officielles. Au moment de l’évaluation, six provinces et une municipalité recevaient ce financement.

La Direction des innovations, analyse et intégration travaille en étroite collaboration avec chaque province et municipalité qui reçoit des fonds en vertu du Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions afin d’évaluer leurs besoins et de cerner les façons dont elles peuvent le mieux répondre aux exigences linguistiques du régime des contraventions. Les entrevues avec les provinces et la municipalité financées révèlent un niveau élevé de satisfaction à l’égard du soutien que les représentants de la Direction fournissent de façon continue et plus intensive pendant la négociation d’une première entente, ou le renouvellement d’ententes existantes.

Une analyse des mesures financées confirme également que les provinces et les municipalités qui reçoivent des contributions fédérales adaptent leur approche pour tenir compte des caractéristiques de leur système judiciaire et du profil linguistique de leur province. Par conséquent, l’évaluation indique que l’éventail des mesures financées par le Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions permet d’établir un équilibre adéquat entre les exigences linguistiques prévues dans le Code criminel et la Loi sur les langues officielles, et les circonstances particulières du régime des contraventions. Par exemple, l’expérience à ce jour démontre que les personnes qui reçoivent un procès-verbal de contravention ne le contestent généralement pas ou ne communiquent pas avec les tribunaux pour poser des questions, mais qu’elles paient simplement l’amende. Cependant, il y a des cas où des personnes contestent leur procès-verbal ou communiquent avec le greffe pour lui poser des questions particulières. Pour répondre à ces demandes, les provinces et les municipalités ont veillé à ce que des services dans les deux langues officielles soient offerts par des moyens efficients (comme un numéro sans frais centralisé), et à ce qu’elles disposent d’une capacité suffisante pour permettre à quiconque qui reçoit un procès-verbal de contravention de le contester dans la langue officielle de son choix.

Qualité des rapports présentés

Toutes les provinces et les municipalités où le régime des contraventions est opérationnel doivent présenter des rapports administratifs annuels qui fournissent, notamment, des détails sur le nombre de procès-verbaux émis et de procès tenus. Les provinces et les municipalités qui reçoivent du financement en vertu du Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions doivent également présenter des états financiers indiquant toutes les dépenses réelles liées à ce financement particulier.

Un examen des rapports soumis pour la période visée par l’évaluation indique que les provinces et les municipalités fournissent tous les états financiers requis. De plus, elles fournissent des renseignements et des données sur le nombre de procès-verbaux émis et de procès tenus, mais des lacunes importantes demeurent dans certains de ces rapports, et les renseignements fournis manquent d’uniformité. L’amélioration des rapports sur les renseignements et les données non financières appuierait mieux la gestion continue du Programme pour l’application de la Loi sur les contraventions et les évaluations du Programme.

4.3.2 Efficience du Programme

Coût global du Programme

Bien que le budget annuel alloué au Programme pour l’application de la Loi sur les contraventions soit établi à près de 10 millions de dollars, le niveau réel des ressources investies a constamment été inférieur. Comme il est indiqué au tableau 3, le ministère de la Justice a investi entre 4 et 6 millions de dollars par année dans le Programme pendant la période visée par l’évaluation.

Comme le montre la figure 1, cela signifie qu’entre 41 % et 61 % du financement alloué au Programme a été utilisé pendant la période visée par l’évaluation. Cela est cohérent avec les périodes visées par les évaluations précédentes du Programme^{Note de bas de page 20}.

Le principal facteur qui a contribué à l’écart entre les niveaux alloués et utilisés de ressources du Programme est le fait qu’on s’attend à ce qu’un plus grand nombre d’administrations adhèrent au régime des contraventions, notamment la Saskatchewan et l’Alberta, en plus d’autres participants potentiels comme les territoires. Il est juste de présumer que ces nouveaux participants potentiels auraient besoin de l’aide du Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions pour s’assurer que les droits linguistiques applicables sont respectés dans la sanction des infractions fédérales qualifiées de contraventions. La mesure dans laquelle toutes les ressources restantes seraient nécessaires pour répondre aux besoins de ces nouveaux participants serait confirmée une fois des ententes conclues.

Besoins en ressources

Pendant la période visée par l’évaluation, la Direction générale des programmes a mis sur pied la Division des services juridiques, qui est notamment chargée de soutenir la mise en Å“uvre et la gestion du régime des contraventions. Comme il est indiqué dans la description du Programme pour l’application de la Loi sur les contraventions (voir la sous-section 2.2), l’éventail des mesures que la Division entreprend comprend la prestation d’une aide juridique et de conseils sur les questions relatives à la délivrance de procès-verbaux, la négociation d’ententes avec les provinces et les municipalités, les modifications au cadre législatif et réglementaire associées au régime, le soutien continu à la formation des ministères et organismes fédéraux et de leurs homologues provinciaux, et d’autres exigences, au besoin. Au moment de l’évaluation, la Division comprenait un avocat principal et un chef d’équipe, ainsi que trois conseillers juridiques, qui travaillent en étroite collaboration avec la Direction des innovations, analyse et intégration, qui se concentre plus particulièrement sur l’administration du Fonds pour l’application de la Loi sur les contraventions.

Les constatations de l’évaluation font ressortir un certain nombre de défis à relever pour soutenir la réalisation de l’ensemble des avantages du régime des contraventions. Entre autres, cela comprend l’élargissement continu de la portée du régime des contraventions pour inclure d’autres provinces et territoires, et un certain nombre d’examens et de modifications pour assurer la pertinence continue du régime (p. ex., l’augmentation du nombre d’infractions fédérales qualifiées de contraventions, l’examen des niveaux d’amende, le paiement des amendes impayées, les activités de formation, etc.). La mesure dans laquelle la Division des services juridiques dispose de ressources suffisantes pour mener à bien toutes ces activités demeure incertaine.

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Date de modification :

2021-06-03