Consultation et collaboration

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Les partenaires autochtones ont demandé au gouvernement du Canada de clarifier l’obligation de consultation et de collaboration imposée par la Loi sur la Déclaration des Nations Unies et la mesure dans laquelle elle est liée à l’obligation constitutionnelle de consulter prévue à l’article 35 et à l’obtention du consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause.

Dans le cadre du processus du rapport annuel, le ministère de la Justice a demandé aux partenaires autochtones et aux autres ministères fédéraux de lui faire part de leur compréhension de cinq termes ou concepts clés, soit : consultation, collaboration, élaboration conjointe, cogestion et mobilisation.

Il est apparu que les partenaires autochtones et les ministères fédéraux conçoivent ces termes de différentes façons, tout en ayant une compréhension commune de certains aspects. Certains termes sont considérés comme étant indissociables ou comme se recoupant. À maintes reprises, les partenaires autochtones ont insisté sur l’importance d’établir des relations d’égal à égal et d’éviter les approches paternalistes. En outre, certains ministères ont dit utiliser certains termes plus que d’autres, selon le type de travail effectué (par exemple, développement social versus gestion des ressources naturelles).

Plusieurs grands thèmes sont apparus à la lecture des commentaires reçus, notamment (sans s’y limiter) la nécessité pour les organisations fédérales de :

• faire preuve de plus de réalisme et de souplesse dans leurs échéanciers et dans la portée de leurs demandes
• définir plus clairement les objectifs poursuivis et les résultats attendus
• privilégier une approche fondée sur les droits ou sur les traités
• assurer une meilleure coordination afin d’éviter le chevauchement des séances et la lassitude liée aux consultations
• être plus réceptives et respectueuses envers les structures de gouvernance, les lois et la souveraineté autochtones, en adoptant une approche à double perspective
• être mieux préparées à fournir toute l’information pertinente dans des formats accessibles
• inclure davantage les femmes, les filles, les jeunes, les personnes handicapées et les personnes bispirituelles, lesbiennes, gaies, bisexuelles, transgenres, queer, intersexuées et ayant d’autres identités de genre (2ELGBTQI+) autochtones ainsi que les Autochtones vivant en milieu urbain ou hors réserve
• répondre avec plus diligence aux demandes d’information
• être mieux préparées pour obtenir les mandats nécessaires pour faire progresser le travail de mise en œuvre conjointement avec les partenaires
• faire preuve d’une plus grande cohérence dans leurs approches en matière de consultation
• ne pas invoquer le secret du Cabinet si la situation ne le justifie pas
• être plus disposées à prioriser les processus dirigés par des Autochtones afin que les participants aient le sentiment d’être entendus et respectés
• faire preuve d’une plus grande transparence quant aux personnes ou aux organisations qui ont été consultées et à la façon dont leurs recommandations ont été prises en compte dans les processus décisionnels et les rapports finaux
• accroître leur capacité à fournir un financement adéquat et durable pour assurer la participation
• être plus disposées à inclure les partenaires autochtones dans les processus décisionnels

Ces grands thèmes sont liés aux cinq termes susmentionnés à des degrés divers. Les sections qui suivent présentent un aperçu plus détaillé des points de vue qui ont été exprimés en vue de parvenir à une compréhension commune de la terminologie. D’autres travaux devront être menés avec les partenaires autochtones afin de clarifier les similitudes et les différences entre ces termes et permettre aux ministères fédéraux de mieux comprendre les points de vue des partenaires autochtones.

« Bien que la consultation, la collaboration et la cogestion soient interreliées, il importe de reconnaître que les mécanismes actuels sont coloniaux par nature et ne reflètent pas nos façons d’être et nos cultures distinctes. »
Mushkegowuk Council

Points de vue des Autochtones sur la mobilisation

Certains partenaires autochtones ont dit considérer la mobilisation comme un vaste dialogue bidirectionnel sur une question d’intérêt pour les peuples autochtones, alors que d’autres l’ont définie comme un continuum englobant de nombreuses activités. À leurs yeux, une mobilisation significative passe notamment par l’écoute active et l’échange de connaissances et se doit d’être transparente, délibérée et fondée sur la responsabilisation et l’autodétermination. Un partenaire a souligné qu’il est difficile de mobiliser une communauté lorsque la plupart des membres vivent à l’extérieur de la communauté. Un autre a indiqué que la mobilisation constitue la première étape vers la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies. Certains partenaires ont, une fois de plus, insisté sur le fait que l’établissement de relations est essentiel pour assurer une véritable mobilisation. Quelques-uns se sont également dits sceptiques face à l’emploi de ce terme par les ministères fédéraux, compte tenu de leurs expériences antérieures.

« Les femmes autochtones voient le Plan d’action de la LDNU comme un outil pour tenir les ministères fédéraux responsables à l’égard des droits inhérents des femmes autochtones et pour éliminer le racisme et la discrimination perpétués par la Loi sur les Indiens. Le droit fondamental des femmes autochtones à la sécurité doit être à l’avant-plan de ce travail. Ontario Native Women’s Association (ONWA) demande que les organisations de femmes autochtones soient incluses dans la mise en œuvre des mesures du Plan d’action et que leurs voix et leur leadership soient pris en compte. Les femmes autochtones possèdent les connaissances et les solutions requises pour démanteler les systèmes qui causent des préjudices et pour mettre en œuvre des mesures qui respectent tant l’esprit que l’intention de la Déclaration des Nations Unies. Nous sommes des leaders, des gardiennes du savoir et nous exerçons des responsabilités sacrées au sein de nos familles et nos communautés. Nous avons un rôle légitime à jouer dans les processus de collaboration et d’élaboration conjointe liés à la mise en œuvre de la LDNU et de stratégies visant à améliorer la vie de nos communautés. ONWA a mené des travaux d’envergure à l’échelle internationale avec les Nations Unies afin de faire progresser les droits des femmes autochtones et l’égalité des genres, et elle poursuit ses efforts pour que les femmes autochtones aient une place à la table de décision. »
Ontario Native Women’s Association

Points de vue du gouvernement sur la mobilisation

À l’instar de certains partenaires autochtones, certains ministères ont dit envisager la mobilisation comme un continuum d’activités pouvant inclure la consultation, la collaboration et l’élaboration conjointe. D’autres ont indiqué, comme certains partenaires autochtones, voir la mobilisation comme un moyen d’établir des relations à long terme avec les partenaires autochtones. Quelques ministères ont par ailleurs souligné que la mobilisation n’est pas une obligation légale, contrairement à l’obligation constitutionnelle de consulter prévue à l’article 35. Ils ont néanmoins reconnu qu’elle est importante, et même nécessaire, lorsqu’une politique, un programme ou une initiative législative est susceptible de toucher les peuples autochtones.

Les ministères ont indiqué que la mobilisation pouvait inclure des activités telles que l’échange d’information, la participation à des événements ou à des conférences, l’évaluation des besoins et des expériences, la promotion de services et la détermination des possibilités de collaboration.

La mobilisation permet généralement d’accroître la sensibilisation et la confiance et devrait, à ce titre, être utilisée en continu pour appuyer une participation soutenue et favoriser l’établissement de relations.

À titre d’exemple, le ministère des Femmes et de l’Égalité des genres du Canada (FEGC) a engagé un dialogue avec des partenaires autochtones pour discuter de leur travail et de leurs priorités, les informer des progrès réalisés dans la mise en œuvre du Plan d’action pour les personnes 2ELGBTQI+, et explorer les possibilités de collaboration. Ces démarches comprenaient des réunions bilatérales avec certaines organisations autochtones 2ELGBTQI+ et des dirigeants et représentants nationaux, ainsi que la réunion annuelle des ministres fédérales-provinciales-territoriales (FPT) responsables de la Condition féminine, à laquelle ont participé des dirigeants et représentants autochtones nationaux.

Points de vue des Autochtones sur la consultation

Les partenaires autochtones ont dit considérer la consultation comme bien plus qu’un exercice de cases à cocher, un échange de renseignements routinier ou une exigence juridique. Ils estiment qu’ils doivent occuper une place centrale dans le processus de consultation et que ce dernier doit être fondé sur le CPLCC et sur leur droit à l’autodétermination.

De leur point de vue, la consultation consiste à fournir de l’information claire et accessible, à entretenir dès le départ un dialogue soutenu et significatif avec les peuples autochtones afin qu’ils se sentent entendus et compris, et à offrir des occasions de formuler des commentaires et des recommandations dans des délais raisonnables. Les commentaires reçus peuvent ainsi être pris en compte dès les premières étapes de l’élaboration d’une politique, d’un programme ou d’une initiative législative.

Les organisations de femmes autochtones ont, en outre, préconisé l’adoption d’une approche fondée sur les distinctions Plus afin d’assurer leur inclusion dans les consultations relatives aux questions ayant une incidence sur leur vie quotidienne. Ces organisations ont également réclamé l’aménagement d’espaces culturellement sûrs où elles pourront mener des consultations avec des femmes, des filles et des personnes bispirituelles autochtones.

La consultation doit avant tout être axée sur l’établissement de relations avec les peuples autochtones et respecter leurs structures de gouvernance, leurs lois et leurs pouvoirs décisionnels. Il convient de souligner que ces principes s’appliquent également à d’autres termes mentionnés dans la présente section du rapport. Certains partenaires ont souligné la nécessité de mener des consultations à l’échelle des régions et auprès de communautés précises. Les partenaires autochtones ont également insisté sur le fait que les ministères fédéraux doivent respecter leur décision de dire « non » à une initiative donnée ou de refuser de donner leur consentement. De cette façon, les points de vue des partenaires autochtones peuvent être intégrés de façon honnête dans le processus décisionnel et mener à la prise de mesures concrètes.

[Traduction]

« La consultation est le processus qui permet de dégager un consensus au moyen de discussions ouvertes et continues, en vue d’obtenir le consentement des peuples autochtones. Les peuples autochtones sont continuellement appelés à donner leur consentement relativement aux processus et aux mesures liées à la mise en œuvre de la LDNU et doivent réaffirmer ce consentement dans le cadre de consultations continues. »
Pauktuutit Inuit Women of Canada

Points de vue du gouvernement sur la consultation

Pour les ministères fédéraux, la consultation peut être liée à la fois à l’obligation de consulter prévue à l’article 35 et à l’obligation de consultation et de collaboration imposée par la Loi sur la Déclaration des Nations Unies. Il convient de souligner que, à la différence de l’obligation constitutionnelle de consulter, l’obligation de consultation et de collaboration n’est pas limitée aux effets préjudiciables. Voir le Guide provisoire à l’intention des fonctionnaires pour une analyse comparative plus approfondie de ces deux obligations.

En ce qui concerne la Loi sur la Déclaration des Nations Unies, les ministères ont indiqué avoir mené divers types d’activités de consultation. Ils ont notamment échangé de l’information, écouté activement les préoccupations et les points de vue, et discuté ouvertement de leurs plans et priorités. Plus important encore, à l’instar des partenaires autochtones, les ministères ont dit considérer la consultation comme une occasion pour les partenaires autochtones d’influer sur le processus décisionnel relatif à une politique, une mesure législative ou une autre initiative. À titre d’exemple, le Service correctionnel du Canada (SCC) a consulté le Groupe de travail national des Aînés ainsi que des Aînés régionaux afin de faire progresser la mesure PP60 liée à la surreprésentation des Autochtones dans les établissements correctionnels. Les Aînés ont notamment recommandé de concevoir une expérience éducative inclusive et efficace pour les agents du SCC qui suivent la formation « Fondements des interventions autochtones en milieu correctionnel ». Leurs recommandations ont été intégrées à la formation qui a été élaborée cette année.

Points de vue des Autochtones sur la collaboration

La plupart des partenaires autochtones ont dit être d’avis que la collaboration va au-delà de la consultation, et certains ont indiqué que l’une et l’autre sont indissociables. De nombreux partenaires ont dit voir la collaboration comme une relation qui se développe au fil du temps dans la bonne foi. Ils ont également évoqué des responsabilités partagées, comme le fait de définir conjointement les priorités.

De même, ils ont insisté sur la nécessité d’accorder une importance égale à l’expertise et aux réalités autochtones lors de la prise de décisions concertées. D’autres caractéristiques souhaitées ont également été mentionnées, notamment l’innovation, la transparence, la réciprocité, le respect mutuel, la confiance et la responsabilité partagée. Plus concrètement, les partenaires ont également souligné l’importance de veiller à ce que les rencontres et les événements liés aux activités de collaboration aient lieu à des moments qui conviennent à la majorité. Certains ont fait valoir que la collaboration implique, avant toute chose, de respecter l’autodétermination, les droits issus de traités et la souveraineté autochtone.

[Traduction]

« Le concept de collaboration, tel qu’il est mis en pratique dans le contexte fédéral, tend à être empreint d’une énergie “disciplinaire”. Les peuples autochtones sont souvent subtilement ou explicitement encouragés à se montrer « raisonnables », à ne pas déranger ou à rester concentrés sur l’atteinte d’un consensus, même lorsque leurs droits sont restreints. Ce cadre mine le potentiel de la collaboration en tant qu’outil d’établissement de relations; il la réduit à un mécanisme de gestion de la résistance autochtone, alors qu’elle devrait permettre aux peuples autochtones d’affirmer leur autorité. »
Assemblée des Premières Nations du Yukon

Points de vue du gouvernement sur la collaboration

De nombreux ministères et organismes fédéraux ont aussi indiqué voir la collaboration comme le prolongement de la consultation. De façon générale, la collaboration implique, selon eux, de travailler de concert d’une façon plus étroite et plus intensive en vue d’atteindre des objectifs communs, notamment en entretenant un dialogue ouvert. Plus concrètement, les ministères ont dit avoir pratiqué la collaboration par l’échange de connaissances, de ressources et d’expertise, et avoir utilisé différents moyens à cette fin, notamment des réunions bilatérales régulières, des webinaires, des comités, des groupes de travail et des comités d’examen. Cependant, pour les ministères fédéraux, la collaboration n’incluait généralement pas la prise de décisions concertées sur des politiques, des mesures législatives ou d’autres initiatives.

Points de vue des Autochtones sur l’élaboration conjointe

Aux yeux des partenaires autochtones, l’élaboration conjointe consiste à travailler de concert avec le gouvernement du Canada dès les premiers balbutiements d’une politique, d’un programme ou d’une initiative législative. Les premières étapes de ce travail conjoint peuvent comprendre l’établissement de priorités, de modalités et d’objectifs communs, ainsi que la participation des dirigeants autochtones et des membres des communautés, y compris les femmes, les filles, les personnes bispirituelles, les Aînés et les jeunes autochtones.

Les partenaires autochtones ont été nombreux à souligner l’importance d’accorder un poids égal aux voix autochtones ainsi qu’un pouvoir égal aux Autochtones dans le cadre des processus décisionnels. Ils ont insisté sur la nécessité que les ministères fédéraux soient à l’écoute et accordent une vraie place aux connaissances traditionnelles, aux expériences vécues et aux priorités des peuples autochtones, y compris celles des femmes, des filles et des personnes bispirituelles autochtones.

De même, ils ont souligné l’importance d’assurer un financement adéquat pour favoriser une véritable participation. L’élaboration conjointe appuie la réalisation du droit des Autochtones de participer à la prise de décisions sur les questions qui ont des incidences sur leurs droits.

Bien que de nombreux partenaires autochtones estiment que des améliorations doivent encore être apportées aux pratiques d’élaboration conjointe, un partenaire signataire de traité moderne a mentionné que la Politique financière collaborative du Canada sur l’autonomie gouvernementale, la Politique collaborative de mise en œuvre des traités modernes du Canada et l’introduction du projet de loi C-77, qui vise à créer le Commissariat à la mise en œuvre des traités modernes, constituaient autant d’exemples d’élaboration conjointe réussie.

Points de vue du gouvernement sur l’élaboration conjointe

Les ministères fédéraux ont reconnu qu’il n’existe pas actuellement de définition ou d’approche unique en matière d’élaboration conjointe, et que toute définition officielle devra être établie conjointement avec les partenaires autochtones. Les ministères ont mentionné plusieurs caractéristiques analogues à celles indiquées par les partenaires autochtones, notamment le fait de travailler en étroite collaboration et de véritablement tenir compte des points de vue des deux parties à toutes les étapes, c’est-à-dire de la planification à l’élaboration jusqu’à la mise en œuvre. S’appuyant sur leurs propres expériences, les ministères ont souligné l’importance d’agir de façon responsable et avec souplesse, honnêteté et transparence pour parvenir à un résultat qui soit vraiment le fruit d’un travail d’élaboration conjointe et d’un processus décisionnel concerté.

Les ministères ont fait mention de divers programmes, politiques et initiatives élaborés conjointement avec des partenaires autochtones, y compris, sans s’y limiter, le Programme de formation pour les compétences et l’emploi destiné aux Autochtones, la Directive sur les marchés de l’État dans la région du Nunavut, la Politique d’intendance autochtone et la Directive du Cabinet sur la mise en œuvre de la Politique sur l’Inuit Nunangat.

RCAANC a fait des progrès dans la négociation d’ententes avec le gouvernement des Gwich’in, l’Inuvialuit Regional Corporation, les Dénés et Métis du Sahtu, la Société Makivik et la Nation Naskapie de Kawawachikamach (mesure 1.4 du chapitre « Priorités des partenaires autochtones signataires de traités modernes »).

RCAANC et les partenaires ont également réalisé des progrès en ce qui a trait aux principes d’élaboration conjointe avec les Premières Nations, les Inuit et les Métis. Les Principes d’élaboration conjointe entre les Inuit et la Couronne, qui ont reçu l’aval des dirigeants fédéraux et inuits en décembre 2022, sont maintenant utilisés pour guider le travail de collaboration mené par les partenaires inuits et fédéraux. Une entente de principe a été conclue relativement à la version provisoire des principes d’élaboration conjointe entre le Canada et l’Assemblée des Premières Nations, et est en attente de l’approbation officielle des parties. En janvier 2024, une entente de principe a également été conclue à l’égard des principes d’élaboration conjointe entre le Canada et la Nation métisse métisse est en attente d’approbation officielle.

Points de vue des Autochtones sur la cogestion

Les partenaires autochtones ont défini la cogestion comme le fait de gérer conjointement les ressources et d’assurer une administration, une prise de décisions et une responsabilité partagées. Leur compréhension de la cogestion s’inscrit principalement dans le contexte de la gestion des terres, des eaux et des ressources naturelles, mais elle pourrait également englober la supervision des activités et des ressources nécessaires pour atteindre les buts et objectifs d’une stratégie ou d’un accord politique. Ils ont mentionné l’importance de tenir compte des connaissances et des principes, tant traditionnels que contemporains, de chacune des parties en matière de gestion; ces parties pouvant comprendre des partenaires provinciaux ou territoriaux. Certaines organisations de femmes autochtones ont souligné la nécessité de faire participer les femmes autochtones aux questions relatives à la cogestion compte tenu, en particulier, de leur rôle traditionnel de protectrices des terres et des eaux.

En outre, certains partenaires ont fait valoir que la cogestion doit être encadrée par des lois élaborées conjointement ou des accords contraignants. Un partenaire a mentionné la nécessité de conclure davantage d’ententes de partage des ressources, plutôt que de s’en tenir uniquement aux ententes de partage des revenus. Un autre a indiqué avoir vécu une expérience de collaboration positive avec Parcs Canada lors de l’élaboration conjointe du concept d’intendance partagée – en remplacement de celui de cogestion – dans le cadre d’un accord de mise en œuvre des droits.

[TRADUCTION]

« Le succès de la cogestion passe nécessairement par la reconnaissance des droits et intérêts des Autochtones ainsi que des savoirs traditionnels et des pratiques culturelles. »
Maa-nulth Treaty Society au nom des Premières Nations Huu-ay-aht, des Premières Nations Ka:’yu:’k’t’h’/Che:k’tles7et’h’, de la Nation des Toquaht, de la Tribu des Uchucklesahts et du gouvernement Yuułuʔiłʔatḥ

Points de vue du gouvernement sur la cogestion

Les ministères et organismes qui travaillent dans les domaines de la gestion ou de la réglementation des ressources naturelles au Canada, comme Parcs Canada et l’Agence d’évaluation d’impact du Canada, ont fourni des réponses reflétant la tendance, évoquée à la section précédente, à situer la cogestion dans le contexte des terres, des eaux et des ressources naturelles.

Le renforcement des modèles de cogestion est un élément essentiel du Cadre et de la Politique d’intendance autochtone de Parcs Canada et de son approche pour la mise en œuvre de la Déclaration des Nations Unies. Parcs Canada a actuellement plus de 50 ententes de cogestion en place avec des partenaires autochtones, et la mesure PP95 vise à permettre l’adoption d’approches élargies en matière de cogestion, de gouvernance coopérative et de prise de décisions concertées, notamment au moyen d’options politiques, réglementaires et législatives. Ces travaux sont en cours.

L’Agence d’évaluation d’impact du Canada a attiré l’attention sur la Loi sur l’évaluation d’impact, qui mentionne la cogestion dans la définition d’un type précis d’instance. Le Comité fédéral d’examen au sud du 55e parallèle, établi en vertu de la Convention de la Baie James et du Nord québécois, a été cité comme exemple d’organe de cogestion.

Défis, pratiques judicieuses et leçons apprises

Parmi les pratiques judicieuses et les leçons apprises les plus fréquemment citées figuraient la nécessité de prévoir suffisamment de temps, de mobiliser les partenaires dès les premières étapes des projets, et d’assurer un financement suffisant pour permettre une participation significative et soutenue. Les ministères fédéraux ont également souligné l’importance d’offrir des mesures de soutien, notamment en fournissant des documents en langues autochtones et en veillant à ce que les lieux des rencontres soient accessibles aux personnes autochtones handicapées.

Le manque de financement et de temps pour assurer une mobilisation efficace figurait également parmi les obstacles fréquemment rencontrés. Ne disposant pas de capacités suffisantes, certains ministères et organismes n’ont pas pu consulter autant de partenaires autochtones qu’ils l’auraient souhaité ou se déplacer pour tenir des séances de mobilisation en personne. Un ministère a signalé que la nécessité d’assurer une collaboration et une coordination fédérales-provinciales-territoriales-Autochtones étroites, tout en respectant les champs de compétence de chacun, occasionne des défis. Les autres obstacles rencontrés comprennent, sans s’y limiter :

• des retards dans l’obtention des autorisations requises en matière de politiques
• la prorogation du Parlement qui a eu pour effet de réduire les délais
• l’obligation de préserver le secret du Cabinet
• un accès limité aux technologies et à Internet
• la gestion des traumatismes vécus à la suite de décès survenus dans les communautés autochtones

Bon nombre de ministères ont insisté sur l’importance d’adopter une approche respectueuse dans le cadre du travail à accomplir, notamment en ce qui concerne les connaissances autochtones, la terminologie utilisée lors des rencontres et la planification des rencontres. L’écoute, la constance, la transparence et l’ouverture à la critique (sans réaction défensive) ont également été mentionnées à maintes reprises comme moyens de renforcer la confiance. Certains ministères ont dit vouloir adopter des approches régionales et fondées sur les distinctions, alors que d’autres ont souligné l’importance de tenir des rencontres en personne pour nouer des relations, de participer à des événements et à des conférences organisés par des Autochtones, et d’être à l’écoute des priorités et des intérêts des partenaires autochtones, par opposition aux seules priorités du gouvernement.

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