Les engagements à ne pas troubler l'ordre public et la violence contre les femmes : une étude de site des effets du projet de Loi C-42 sur la procédure, la demande et l'exécution
11. CONCLUSIONS GÉNÉRALES (suite)
- 11.3 Efficacité du projet de loi C-42
- 11.3.1 Amélioration de l’accessibilité
- 11.3.2 Demandes de tierces parties
- 11.3.3 Connaissances des intervenants
- 11.3.4 Conditions
- 11.3.5 Dissuasion
11. CONCLUSIONS GÉNÉRALES (suite)
11.3 Efficacité du projet de loi C-42
De manière générale, parmi les répondants qui ont exprimé un avis et qui connaissaient suffisamment bien les modifications apportées par le projet de loi C-42 en matière d’engagements de ne pas troubler l’ordre public dans les trois juridictions que nous avons étudiées, la plupart ont indiqué que les modifications des articles 810 et 811 n’avaient produit aucun effet visible sur l’utilisation de ces engagements dans les cas de violence familiale. Un juge de paix de Nouvelle Écosse résume avec justesse ce sentiment:
Enquêteur: Très bien. D’après votre expérience, le recours aux engagements de ne pas troubler l’ordre public a-t-il changé depuis les modifications apportées par le projet de loi C-42 en 1995?
Juge de paix: Il n’y a pas eu de changement.
Enquêteur: Pas du tout?
Juge de paix: Non.
Les sections suivantes examinent plus en détail l’impact du projet de loi C-42 ainsi que les impressions quant à son efficacité au niveau des trois juridictions étudiées. Chaque section aborde précisément l’objectif correspondant de la législation.
11.3.1 Amélioration de l’accessibilité
Un des objectifs généraux du projet de loi C-42 était de rendre les engagements de ne pas troubler l’ordre public plus accessibles. À la section 7.1.1 du présent document, nous avons établi que d’après les données de l’ETJCA, le taux annuel des engagements de ne pas troubler l’ordre public par tranche de 100 000 habitants avait augmenté chaque année depuis 1994-1995, après la promulgation du projet de loi C-42. Évidement, nous ne pouvons pas affirmer avec certitude que ces augmentations résultent directement de la législation.
Les dossiers de la police de Halifax et de Winnipeg constituent une autre source de données (voir graphique 11.3.1.1). Les données dont nous disposons ne nous ont pas permis de dégager une tendance susceptible de nous en apprendre davantage sur l’accessibilité des engagements pour ces deux villes. De plus, l’amélioration de l’accessibilité dépend plus souvent de l’instance que de la législation:
… lorsque le Parlement a introduit ces changements, il ne pensait probablement pas au processus judiciaire ni au délai. Je veux dire que si une demande est présentée, la personne doit ensuite être convoquée, ce qui peut prendre huit semaines. Ensuite, si vous souhaitez contester la demande, une audience doit être tenue et vous devez compter six à dix mois. (Procureur de la Couronne – Nouvelle Écosse)
[ Description du graphique 11.3.11 ]
Puisque l’un des objectifs généraux du projet de loi C-42 était d’améliorer l’accessibilité des engagements, il devait être atteint grâce à un mécanisme plus spécifique, à savoir les demandes présentées par une tierce partie.
11.3.2 Demandes de tierces parties
Une autre disposition introduite par le projet de loi C-42 pour modifier l’article 810 du Code criminel consiste à permettre à une tierce partie d’obtenir un engagement de ne pas troubler l’ordre public au nom d’une requérante. Il s’agit, vraisemblablement, de déposer une dénonciation au nom d’une personne en danger ou craignant d’être exposée à un préjudice. Aucune des données statistiques mises à notre disposition ou collectées par nos soins ne comportait de renseignements sur les demandes présentées par des tierces parties. Ces renseignements ne sont simplement pas notés dans les rapports de police. Cependant, ce qui est plus important, d’après les données recueillies au cours des entretiens, il semble que les demandes présentées par des tierces parties soient rares.
Toutes les personnes interrogées à ce propos ont indiqué que de telles demandes étaient très rarement formulées, sinon jamais:
Extrêmement rare. Moins d’un pour cent … Je n’ai jamais vu cela se produire. (Juge de paix – Nouvelle Écosse)
Jamais. Je n’en ai jamais entendu parler. Je serais vraiment surprise si cela arrivait un jour à Hamilton. J’adorerais ça! (Travailleuse dans un refuge – Ontario)
Je ne pense pas avoir jamais vu [la police demander un engagement de ne pas troubler l’ordre public]. Je sais qu’il semble exister des possibilités allant dans ce sens, mais personnellement, je ne l’ai jamais vu faire. (Travailleuse dans un refuge – Manitoba)
Une travailleuse dans un refuge pour femmes de l’Ontario a indiqué qu’elle n’avait jamais obtenu d’engagement de ne pas troubler l’ordre public au nom d’une femme violentée et que de plus, elle n’avait jamais entendu dire que quelqu’un l’avait fait. Aucun des policiers que nous avons interrogés ne pouvait non plus se souvenir d’une demande présentée par une tierce partie. Seule une travailleuse dans un refuge de Winnipeg pouvait se rappeler un cas de ce genre, mais il s’agissait de circonstances particulières concernant une requérante trop jeune:
Très rarement … Bon, parce qu’il s’agissait d’une fille de moins de 18 ans et que donc, il fallait la signature d’un adulte, d’une personne qui présente la demande en son nom . (Travailleuse dans un refuge – Manitoba)
En fait, les seules demandes de tierces parties dont se souvenaient les répondants étaient une conséquence directe des politiques récentes visant à repérer les contrevenants à risque élevé remis en liberté et n’avaient pas grand chose à voir avec les affaires de violence familiale:
… nous avons été impliqués dans des demandes de tierce partie présentées par la police et visant des délinquants sexuels . (Procureur de la Couronne – Nouvelle Écosse)
La plupart des répondants ont, dans un premier temps, compris nos questions dans le sens d’« aider » une requérante, ce qui, évidemment, n’est pas rare:
Pas en son nom, non. J’en ai accompagné beaucoup . (Travailleuse dans un refuge – Nouvelle Écosse)
Je dirais environ dix pour cent [accompagnement de la femme violentée au moment de sa demande]. Je n’ai jamais eu de demande présentée par un policier . (Juge de paix – Nouvelle Écosse)
Oh oui, en fait, si nous pouvons le faire, nous avons pour règle de le faire, nous le faisons, nous aidons la femme avec l’ensemble de la procédure, nous remettons les documents, nous fournissons des renseignements, nous nous occupons de tout, nous ne nous contentons pas de dire: « Demandez un engagement de ne pas troubler l’ordre public aux termes de l’article 810 » et de les envoyer au greffe du tribunal. Nous leur apportons une assistance, nous prenons des dispositions avec le juge et nous les aidons à se prévaloir des services. (Policier – Manitoba)
Il était possible d’aider une requérante à obtenir un engagement de ne pas troubler l’ordre public, même avant le projet de loi C-42, et donc cela n’a rien à voir avec les modifications législatives. Il s’agit plus vraisemblablement d’une conséquence de l’augmentation des services d’aide aux victimes d’actes de violence et, en particulier, aux femmes violentées, depuis le début des années 80.
Il existe en fait des obstacles légaux manifestes qui empêchent les tierces parties de présenter une demande. Prenons par exemple le cas curieux d’Ottawa, où des femmes violentées ont fini par être prises au piège dans le cercle vicieux de la procédure. Si la police estimait qu’il n’y avait pas suffisamment de motifs pour déposer une accusation dans des cas de violence familiale, elle conseillait parfois à la femme d’obtenir un engagement de ne pas troubler l’ordre public. Cependant, le juge de paix renvoyait la femme à la police en soutenant que si la police croyait que la femme avait besoin d’être protégée en raison d’événements antérieurs, elle devait procéder à une arrestation et déposer une accusation. La police a alors décidé de remettre aux femmes une lettre destinée au juge de paix:
Oui, et en fait ce que nous avons fait à la suite de certains problèmes lorsque nous sommes arrivés dans cette Section, il y a deux ans, nous avons fini par rédiger une lettre type pour les victimes. Ainsi, quand nos agents recevaient un rapport qui ne comportait pas suffisamment d’éléments de preuve, nous avions une lettre type qui disait : « Madame/Monsieur le juge de paix. Je suis l’enquêteur criminel Untel de la Section de la violence conjugale de la police d’Ottawa. J’ai enquêté sur l’incident dont voici le numéro de dossier et la date des faits et j’ai établi que cet incident ne constituait pas une infraction pénale. Cependant, en raison de faits antérieurs et des inquiétudes de la victime pour sa sécurité, je l’ai dirigée vers le 161, rue Elgin, c’est-à-dire le Palais de justice pour déposer une dénonciation, conformément à l’article 810 du Code criminel du Canada. » (Policier – Ottawa (Ontario))
Le juge de paix a été, paraît-il, « assez vexé » par cette pratique. En effet, la plupart des professionnels de la justice que nous avons interrogés pensaient que les demandes en vue d’obtenir un engagement de ne pas troubler l’ordre public relevaient du domaine privé. À Halifax, les engagements de ne pas troubler l’ordre public sont repris en tant que « engagement privé » dans la base de données de la police. Mais cette idée de « responsabilité personnelle » pour obtenir un engagement de ne pas troubler l’ordre public en vertu de l’article 810 semble être un aspect bien implanté dans l’esprit de la police et de la justice.
… c’est la personne elle-même qui présente la demande. Nous lui fournissons une feuille d’information qui explique ce qu’est un engagement de ne pas troubler l’ordre public et une feuille d’information sur la procédure suivie . (Policier – Nouvelle Écosse)
… ce n’est pas le policier qui obtient un engagement de ne pas troubler l’ordre public mais la personne ellemême. Je suis dans la police depuis trente ans et chaque fois que je suis intervenu dans des engagements de ne pas troubler l’ordre public, c’était uniquement lorsque je pouvais aider une personne à se rendre au tribunal. Seule cette personne peut obtenir un engagement de ne pas troubler l’ordre public, la police ne le peut pas. (Policier – Nouvelle Écosse)
Le policier de Hamilton cité ci-dessous a indiqué qu’il avait été réprimandé par un juge de paix qui exigeait que la requérante dépose une dénonciation en personne:
C’est amusant que vous ayez posé cette question, certains de nos agents ont effectivement tenté d’obtenir un engagement de ne pas troubler l’ordre public en vertu de l’article 810 au nom d’une victime, et le juge de paix a rejeté leur demande en disant que la victime devait se présenter en personne … Donc, ce qui se passe, c’est que même si la loi dit que vous pouvez présenter une requête au nom d’une autre personne, les juges de paix ont décidé qu’ils voulaient que la victime se présente en personne, ils veulent lui parler . (Policier – Ontario)
Qu’il s’agisse d’un précédent juridique, d’une pratique ou d’une fiction, les juges de paix que nous avons interrogés semblaient réticents à l’idée d’autoriser des tierces parties à présenter une demande (même hypothétiquement):
Presque tous les éléments de preuve présentés lors d’une audience relative à un engagement de ne pas troubler l’ordre public proviennent du témoignage oral de la victime. C’est presque toujours le cas. La personne se présenterait et dirait: voici ce que j’ai vu ou voici ce que j’ai entendu. Evidemment, les règles de la preuve interdiraient les éléments de preuve présentés par une tierce partie. Vous ne pourriez pas venir et dire « ma sœur m’a dit », vous savez... Mais presque tous les éléments de preuve se fondent uniquement sur le témoignage de la plaignante . (Juge de paix – Nouvelle Écosse)
Indépendamment de l’absence de recours véritables aux dispositions relatives aux tierces parties, de la tendance à aider les requérantes au lieu de se présenter à leur place, et de la tendance à définir les demandes d’engagements de ne pas troubler l’ordre public comme des ordonnances juridiques obtenues à titre « privé », le plus grand obstacle au recours à des demandes présentées par une tierce partie est peut-être le manque de connaissances des intervenants :
Je ne pense même pas que la police sache qu’elle peut le faire . (Avocat – Nouvelle Écosse)
Pas vus. Ils ont amené la personne, oui, mais ils ne l’ont pas demandé, la personne s’en est chargée elle-même … Pourquoi cela? Parce que je pense que la police ne savait pas qu’elle pouvait le faire ou qu’elle n’avait pas le temps . (Juge de paix – Manitoba)
Même le personnel de justice qui traite les engagements de ne pas troubler l’ordre public depuis des années ignorait souvent que les tierces parties pouvaient présenter une demande. Cependant, il semble que même lorsque les intervenants connaissaient cette possibilité, les pratiques et les précédents juridiques rendaient improbable que des demandes présentées par des tierces parties soient acceptées.
11.3.3 Connaissances des intervenants
L’ignorance de la plupart des personnes interrogées ne se limitait pas uniquement à la possibilité pour les tierces parties de présenter une demande. En règle générale, même les professionnels de la justice qui étaient confrontés aux engagements de ne pas troubler l’ordre public de manière plus ou moins régulière ignoraient souvent les modifications de la législation:
Je n’en ai jamais entendu parler. (Travailleuse dans un refuge – Nouvelle Écosse)
Je ne connais pas à 100 % les modifications … (Policier – Nouvelle Écosse)
Je n’ai appris leur existence [les modifications] que lorsque je les ai lues . (Procureur de la Couronne - Ontario)
… au courant de l’article, oui mais pas des modifications . (Policier - Manitoba)
Certains des répondants ont demandé, en plus de la liste préalable des questions, les modifications apportées par le projet de loi C-42 aux articles 810 et 811.
11.3.4 Conditions
Ainsi que nous l’avons indiqué dans les sections précédentes (8.3, 9.3, 10.3), lorsqu’ils fixent les conditions d’un engagement de ne pas troubler l’ordre public en vertu de l’article 810, les juges semblent généralement avoir tendance à imposer les conditions de « ne pas troubler l’ordre public et observer une bonne conduite » et de n’avoir « ni communication ni contact » avec la requérante. Les modifications apportées à l’article 810 et en particulier l’ajout du paragraphe 3.2 proposaient aux juges des conditions éventuelles concernant la restriction de la capacité d’une personne à s’approcher du voisinage de la requérante ou de communiquer « directement ou indirectement » avec elle. Ce paragraphe supplémentaire permet également de limiter les déplacements et les communications du défendeur à l’égard du conjoint ou de l’enfant de la personne au nom de laquelle la demande a été déposée.
Nos données statistiques ne nous permettent pas d’étudier en détail les conditions imposées car elles sont fondées sur les méthodes d’entrée des données de la police. Cependant, les données qualitatives supplémentaires collectées lors des entretiens avec le personnel de justice suggèrent que les conditions habituellement imposées par les juges sont largement similaires dans la plupart des cas:
En général, il s’agit juste de ne pas troubler l’ordre public, d’observer une bonne conduite et de n’avoir aucun contact avec la requérante . (Juge de paix – Nouvelle Écosse)
Certains répondants pensent que la législation provinciale récente sur la violence familiale au Manitoba est un outil plus efficace pour imposer des conditions à un défendeur:
Il ne s’agit pas d’une règle empirique dans les situations familiales parce que, je n’ai pas la documentation devant moi, mais il me semble qu’une ordonnance de protection a une portée beaucoup plus large qu’un engagement de ne pas troubler l’ordre public. Donc, vous pouvez assurer une meilleure protection, ajouter davantage de conditions, préciser certains détails sur une ordonnance de protection. Il s’agit simplement d’avoir l’occasion de l’obtenir . (Travailleuse dans un refuge – Manitoba)
Par exemple, l’usage exclusif du domicile. Une partie de la loi fait également référence aux armes à feu . (Procureur de la Couronne – Manitoba)
Cependant, l’un des problèmes cités par les répondants à propos des engagements de ne pas troubler l’ordre public est que leur formulation habituellement vague ou leurs « failles » peuvent souvent être exploités par des personnes intelligentes qui ont contracté un engagement pour continuer à harceler la requérante:
Et dès que l’on précise « sauf pour des raisons professionnelles » et que le défendeur travaille pour, disons, une entreprise de câblodistribution, eh bien il doit passer par là pour se rendre sur un lieu de travail. Dès que l’on ajoute un « sauf » dans la formulation, on lui ouvre une porte. (Policier – Ontario)
Un autre problème concerne éventuellement le pouvoir discrétionnaire de la police où les violations « techniques » des engagements de ne pas troubler l’ordre public ne sont prises au sérieux que si elles sont accompagnées d’un quelconque autre acte direct et significatif tel que des menaces:
Donc, cet homme - je perds mes mots - est censé ne pas troubler l’ordre public et observer une bonne conduite, quoi que cela puisse signifier. Il peut donc se présenter sur le lieu de travail de la femme et laisser un message ou autre chose, s ans que cela soit vraiment menaçant. Il ne peut pas être accusé de menaces. Cela ressemble à une sorte de harcèlement, mais ce n’est pas suffisant pour la police. Un policier dit qu’il ne s’agit pas d’une violation et un autre dit le contraire. Des situations comme celle-ci se produiront lorsque le défendeur semblera simplement jouer avec les limites s ans pour autant commettre une violation. Ou, il téléphonera et il ne s’agit pas vraiment d’une violation. Alors, quand y a t-il vraiment une violation? (Travailleuse dans un refuge – Ontario)
11.3.5 Dissuasion
Le projet de loi C-42 a allongé la durée de la peine maximale infligée pour la violation d’un engagement de ne pas troubler l’ordre public. Elle est passée de six mois d’emprisonnement par procédure sommaire, à deux ans par mise en accusation. Ce projet a non seulement allongé la durée de la peine infligée pour une telle violation mais il a également fait de celle-ci un acte criminel permettant aux policiers d’arrêter une personne s ans nécessairement avoir été témoins de l’acte.
L’objectif manifeste de ces modifications était de réduire la probabilité des violations grâce à la sévérité et la certitude de la sanction : une personne ayant contracté un engagement de ne pas troubler l’ordre public est plus susceptible d’être arrêtée et risque d’être condamnée à une peine maximale plus sévère. C’est en partie, le principe théorique de la dissuasion.
Au paragraphe 7.1.2 du présent document, nous avons déjà expliqué comment le taux national de violation était resté stable d’après les données sur les accusations, issues de l’ETJCA. Les données de Halifax et de Winnipeg confirment également que le projet de loi C-42 n’a eu aucun véritable impact sur les violations des engagements de ne pas troubler l’ordre public, que ceux-ci soient en rapport avec la violence familiale ou avec un autre problème. Les professionnels de la justice, eux-mêmes, pensaient pour la plupart que ces modifications étaient peu efficaces en tant que mesures dissuasives spécifiques et générales:
Je ne pense pas que ces dispositions soient réellement applicables. Notre clientèle, si elle a l’intention de les violer, se moque bien qu’il s’agisse de deux ou cinq ans. C’est ce que je pense. (Policier – Manitoba)
La plupart des répondants ont affirmé que les engagements de ne pas troubler l’ordre public étaient inutiles avec les défendeurs ayant des antécédents de violence familiale. En revanche, ces engagements étaient plus avantageux dans les cas d’infraction mineure ou de différend:
La solution consiste à attaquer le problème à sa racine et non à imposer des ordonnances judiciaires disant au défendeur de ne pas battre son épouse ou de ne pas s’approcher d’elle. Cela ne fonctionne pas. Les engagements de ne pas troubler l’ordre public sont efficaces avec les personnes qui respectent la loi en d’autres temps. Ces dispositions peuvent éventuellement mettre un terme aux nuisances mineures mais elles ne pourront pas empêcher les crimes majeurs. (Juge de paix – Nouvelle Écosse)
Les engagements de ne pas troubler l’ordre public et les ordonnances judiciaires sont efficaces pour les personnes qui viennent juste de faire un faux pas et chez qui un tel comportement n’est pas habituel. (Policier – Manitoba)
… il n’y a aucun effet dissuasif . (Policier – Ontario)
Graphique 11.3.5.1 : Taux de violation à Winnipeg et Halifax
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